吴庆珍 （绍兴县图书馆 浙江 绍兴 312030）

社会文化发展构建多元投入的公共文化服务体系，需要社会各方面力量的快速集聚、发展及对其进行有效的管理，地方性民间资金是助推社会文化发展的强劲力量，促进了世界各国公共文化和文化产业的发展。目前，我国社会文化的多元投入机制构筑还处在逐步成熟的发展过程中，资金短缺因素制约着区域文化的发展，地方性民间资金缺乏筹措、运作和管理经验，而经济发达地区的民间资金则较为充裕，具备构建公共文化服务多元投入机制的有利条件。为此，研究民间资金投入与区域文化建设的互动关系，可以让更多的公众及社会组织认知和参与公共文化建设，助推区域文化建设又好又快地发展。

研究国内外公共文化服务多元投入机制，阐释我国民间资金投入的主体及其筹资渠道，揭示公共文化建设的发展规律，对深化文化体制改革及激发全社会的文化创新力具有一定的现实指导意义。民间资金的资助形式比政府直接拨款的低效率文化资助形式更有效，为了彰显文化资助形式高效率、可持续的特点，提高区域文化竞争力，民间资金理应发展成为这种高效率的文化资助形式。国内学者对文化经济的研究相对滞后，民间资金集聚平台缺失、文化发展资金缺乏运作和管理经验等矛盾的存在，使这方面的理论研究和实践探索更具现实指导意义。目前，我国文化发展资金的投入主要针对体制内的文化事业单位，对大量社会化的文化机构的资助和管理存在缺位现象，因此要实现我国的文化发展战略，必须创新文化发展资金的投入理念和方式，让地方性民间资金逐渐成为推进文化大发展大繁荣战略的重要助推力量[1]。

1 公共文化建设投入的制约因素

新中国成立特别是改革开放以来，各级政府不断加大对公共文化建设的财政投入力度，但总体来看，我国对公共文化服务的财政投入规模不足，文化事业的财政支出占国家财政总支出的比重偏低。在当今快速增长的公共服务需求面前，文化事业体系弊端逐渐显现：公共文化建设普遍存在总量不足、分布不合理的矛盾；许多基层政府忽视公共文化服务供给，而将精力集中在领导关注的经济领域；政府组织的文化活动的公众参与率低，公众业余活动仅局限于基本的、传统的活动项目。因此，我国亟需通过投入机制的改革探索缩短公共文化服务与较发达国家的差距，以适应建设和谐社会的总体发展目标[2]4-6。结合近几年公共文化建设的有关统计数据，以及各省级城市的公共文化服务供给现状的评估和调查可知，我国的公共文化建设投入依然存在一些比较突出的问题。

1.1 对公共文化服务体系建设的重视不够

一些基层地方党委政府没有真正树立科学发展意识和正确的政绩观，缺乏新的文化发展理念，没有将基本公共文化服务当作一项系统工程来抓，其表现为忽视文化投入、对基层文化工作缺乏足够的重视，进而导致公共文化设施的利用率不高、文化资源浪费较为严重。

1.2 文化管理体制没有理顺

政府公共文化事业投入缺乏制度保障；政府的经济职能膨胀，其他职能则相对萎缩；各级政府财力与事权不匹配，文化管理体制没有理顺；基层建设公共文化的积极性、主动性不足。有些地方政府对公共文化服务产品采取垄断供给的模式，不合理地限制了社会力量的参与和监督，其资源配置不合理，使有限的财政资金不能发挥最大效益，造成公共文化服务效益低。

1.3 公共文化设施总量不足

由于区域经济发展不平衡，政府调节机制失灵，致使公共文化设施总量不足、分布不合理。在基层文化设施建设中，由于城市区域规划不合理等历史原因，绝大多数中大型公共文化设施都设在各城市政府所在地，一些基层乡村严重缺乏公共文化设施。

1.4 文化活动的社会参与度不高

城市居民对公共文化普遍参与度不够高，没有形成服务主体与服务对象的良性互动，缺乏公众参与意味着公众的文化权利没有得到良好的实现，基本公共文化产出打折扣，甚至无效[3]。

1.5 缺乏有效的监管和评估

我国对政府官员政绩的评价标准是以经济发展而非公共服务为导向，公共文化服务投入力度往往随不同领导人的偏好而改变，并没有形成科学的监督管理体系。有些地方还存在政事不分或政企不分的现象，缺乏有效的市场监管和评估，公共文化资源在投入上还存在分配不公、效率低下、资源浪费等问题。

1.6 缺乏公共文化资金的集聚平台

基层公共文化服务存在政府缺位、错位和社会中介组织发育不良等问题，社会力量由于种种限制缺乏投资公共文化服务领域的渠道，文化机构经费严重不足，公共文化发展的积极性受到很大打击。随着我国社会经济的发展，人民群众的精神文化需求快速增长，维护自身文化权益的意识随之也逐渐增强，而现有的文化产品和服务供给已远不能满足人民群众日益增长的多样化精神需求。

1.7 公共财政投入保障不足

由于没有形成科学、合理的财政投入结构，公共财政投入出现区域失衡、城乡失衡的现象，公共服务水平在农村地区严重不足，贫困阶层、弱势群体往往处于被文化边缘化的情形。社会文化除本级政府投入之外，更多的是倚靠中央及省级政府的财政转移支付力度，今后长时期内公共文化建设很大程度受这种公共财政管理体制影响[2]13-18。

2 解读国内外公共文化建设多元投入实践

公共文化建设呼吁民间资金的投入，在投入机制上，全国各地民间力量纷纷参与、助力文化发展，各级政府为公共文化服务经费的主要来源这一传统投入模式没有改变，但是利用民间资金促进基层公共文化建设越来越具备现实的可能性。从社会角度看，社会资金比较充裕，社会参与意愿强烈，群众的志愿精神和自主意识增强；从政府角度看，思想认识、制度安排相应地发生了变化，随着政府多元投入公共文化领域思想认识的觉醒，政策条件趋于宽松，社会舆论环境也逐步有利于社会力量的参与[4]。

2.1 国外民间资金力量参与公共文化发展的实践

美国是典型的社会主导型国家，设有国家艺术基金会、国家人文基金会、国家博物馆图书馆学会等社会中介组织，这些组织代表政府行使一部分管理职能，政府对社会事务实行有限干预，对文化事业实行间接管理。在美国的文化预算中，50%来自于各文化机构的自有收入，7%来自政府补贴，其余43%则全部来自于社会[2]28-29。社会捐赠构成了美国公共文化发展资金的重要来源，美国社会力量在政府的税收等政策的鼓励及宗教信仰的感召下，参与公共文化资金募集的程度之高，提供资金数额之大，在世界范围内堪称第一。法国公共文化的投入模式源自法国政府对文化的高度重视和全权管理，历届政府均非常重视文化事业的发展，视文化权利为公民的基本福利，制定了一系列保护和发扬民族文化的政策，并对文化赞助的性质、范围、条件、形式、对象、目的等都作了具体严格的规定，力求实现文化的全民化普及。

世界各国的公共文化发展模式各有特色，美国、英国、法国等西方国家有一个共同点，那就是政府对于公共文化服务的投入是相当大的，不管是直接拨款还是间接募资，政府投向公共文化服务的资金在整个国家的财政投入中所占的比例远远高于我国。政府财政投入是各国公共文化服务的基本资金来源，公共文化服务机构一方面借助政府的政策便利吸纳各种社会力量投入资金，另一方面在市场化的大环境下求得产业化的生存与发展。即便这些欧美发达国家的政府对于公共文化服务给予了很大的财政投入和社会投入，但是由于经费的相对总量不足而造成的不可持续发展的挑战依然严峻。在公共文化服务和产品的提供过程中，西方各国的公众参与程度相对较高，公众参与既是消费行为，推动经济进步、市场繁荣，同时公众与服务提供者的互动能够拉近二者关系，使得服务提供更加优质[2]23-35。

2.2 国内民间资金发展公共文化的探索

近年来，国内在吸纳民间资金发展公共文化方面也展开了较为深入的探索，利用民间资金发展基层公共文化的模式各有特点和侧重，从不同的层面树立了榜样，值得思考和借鉴。北京、上海、江苏、广东等地以成立文化发展基金会支持公共文化服务为主要特点，许多地方利用民间资本投资兴办博物馆、剧团等公益性文化事业；山东青岛以“公益文化项目推介会”为标志发动社会力量兴办公共文化活动，这些模式的核心都是政府主导推动社会力量兴办公共文化事业。

政府作为公共文化事业的投入主体，需要加大各级财政对公共文化服务体系建设的投入力度，完善公共文化服务的财政支持体系[5]。政府是保证民间资金投入机制良性运营的监管平台，没有政府部门的积极引导是不行的，政府保证公共文化服务生产者平等参与竞争，并有同等的机会获得优惠政策与资金补助。政府还要运用融资工具和财税政策促进民间资本和生产要素向公共文化领域合理流动，积极引导更多的企业和个人投资公共文化事业，进而形成完善的公共文化服务多元投入机制。政府面对文化发展经费的瓶颈，引入竞争机制，激发各类公共文化服务产品的创造性与积极性就显得尤为重要[6]。吸引民办资本投资公益性文化事业，建立真正多元化的投入模式首先要解决的是如何吸引社会力量投资公益事业，民间资本兴办公益性文化事业的动机更多的是源于步入小康后公民心中自动萌发的文化自觉，积极营造全社会关心文化事业、投资公益性文化事业的氛围，有效提高民间资金参与程度，基层文化大发展大繁荣的格局才可能真正实现[2]37-43。

3 社会资金投入主体及其筹资渠道解析

新形势下，单一的公共文化服务投入体制不能适应多元化的文化精神需求，充分利用地方性民间资金投入公共文化建设已成为时代的迫切需求，公共文化服务体系的经费来源从传统模式的政府单一负责制走向以政府保障为主，政府、企业、社会组织、个人等多方投入的多元格局，即一方面形成以政府投入为主、民间资金积极参与的公共文化服务投入机制，另一方面大力拓宽资金融资渠道，使公共文化服务得到强有力的财政保障和物质支撑[7]。此外，在民间资金筹措和分配方面进行积极地探索创新，形成多元的、适应不同现实条件的资金筹措渠道。

3.1 社会资金投入主体构成

综观世界各国的公共文化建设，除了具备政策保障和资金支持外，还需鼓励社会非公团体、组织和个人出资投入公益文化建设，以弥补政府公共文化资金的不足，使全社会都关注公益文化事业的发展，这是社会发展的必然趋势。政府文化机构应扮演的角色是政府有限资金的发放者，以吸引公益性文化机构、大学、社区及社会各阶层大众对文化事业的广泛参与。

公共文化的社会资金投入主体包括政府、企业、社会组织、高校和公众。政府公共财政是公共文化服务得以实施的最基本保障，国外支持本国文化发展的模式或侧重直接拨款、或激励间接投资，政府对于公共文化服务的投入都是相当巨大的。社会组织包括非政府组织、非营利组织、志愿性社团、协会、社区等，社会组织尤其是一些非政府组织和志愿性慈善团体通过组织投入，可以有效地承担许多“政府不能，企业不为”的公共文化服务工作[8]。企业捐助公共文化服务有多种情形，国家可以综合运用市场准入、价格调节、财税优惠、社会责任的宣传倡导和表彰等措施，积极引导企业出资投入公共文化服务。地方政府利用高校图书馆、博物馆、艺术馆、艺术团等人文资源，通过舆论宣传、政策引导、财税倾斜等措施鼓励其投入公共文化服务领域。公众是公共文化服务的最终受益者，国家可以通过各种形式的宣传倡导，促使公众有意识地自觉投身公共文化服务领域[2]46-50。

3.2 民间资金筹资渠道分析

政府应坚持和鼓励多样化的融资和筹资方式，多渠道、多形式地筹集社会民间资金来发展基层公共文化事业。

（1）建立公共文化融资平台 政府创造条件，以各种财政手段和政府担保为支持，提供各种适合当地情况的公共文化融资平台，以吸纳社会各方资金的投入；针对融资平台，给予多种财税优惠政策，促进资金和生产要素合理流向公共文化服务领域。

（2）实施信贷倾斜政策 进一步引导金融行业对社会文化事业提供资金支持和政策倾斜，实行特殊的资助性优惠政策。金融机构对效益和信用好的公共文化服务经营者在信贷服务方面区别于一般的商业贷款，应尽可能提供一些优惠条件，同时还可以安排一定规模的低息信贷用于公共文化事业建设。

（3）完善社会捐赠激励机制 加快落实并完善文化事业的捐赠机制，制定必要的文化经济政策，通过优惠政策吸引投资方和赞助方，引导企业、团体及个人等各种社会力量以不同的形式将社会资金捐赠或赞助给公共文化服务事业。对有参与公共文化服务，捐赠公益性文化事业、民营公益性文化服务设施免费开放等行为的企业落实补助、奖励、税收优惠等政策，鼓励和支持文化事业单位同企业横向联合，开展文企联姻，推动企业长期稳定地对文化建设进行投资，建立起激励机制。

（4）明晰公共文化资源产权 对公共文化资源进行产权明晰和界定，通过政策引导、技术投入、资金扶持等方法鼓励文化资源的再度开发、保护和合理利用。同时，在明晰产权前提下，积极引进民间资金，将一些公共文化产品改由民间提供或转化为私人产品，鼓励各方投资。

（5）推进文化事业单位转企改制 完善对转制文化企业的财政扶持政策，采用补助、奖励和贴息等方式支持其建设公共文化服务项目，充分引导、利用文化产业对文化事业的反哺作用，利用文化经营收入来补助公共文化服务活动，达到以文养文、以文补文、以文促文的良性循环。有条件的文化事业单位应加强产业经营的模式，以提高自我供给能力，引入公共文化企业制度，为公共文化服务提供新的融资可能性。

（6）设立地方性文化发展基金 设立和完善多样化、多层次的公共文化发展基金，广泛吸纳来自公共财政、文化产业经营收益和各种社会力量捐赠的资金。成立半官方的文化发展基金会来吸引和统筹安排使用社会资金的运行模式给了我们很好的借鉴，地方性的文化发展基金会可以吸纳各个方面的资金，有重点地支持某方面的公益性文化建设项目和文化活动。特别值得一提的是杭州市的图书馆事业基金会，该基金会成立于2003年，属于地区性公募基金会，接受的捐赠来源于省内企业和个人，受助对象当前主要包括当地的公共图书馆及其基层工作人员。杭州市这种通过设立图书馆事业基金会来促进公共文化图书馆事业发展的做法，由于其资金来源的广泛性、资金的安全保值性、资金分配使用的灵活性与跨地域性、日常运作的低成本性，不仅适合在东部发达省份大力推广，也适合在中西部等政府财政较为困难的地区推广实行。

（7）多种形式灵活吸纳社会资金 采用补贴、企业冠名、公益文化项目推介等办法吸引社会力量对公共文化事业的赞助。已有的实践表明，政府投入文化设施建设并对商业运作给予一定的补贴具有培育文化消费市场的作用，政府补贴的低票价也吸引了部分公众进行文化消费，这对于繁荣文化演出和消费市场有着很大的促进作用。

4 集聚民间资金发展公共文化的对策与建议

新时期文化事业和文化产业的飞速发展，客观上要求重视民间资金在发展社会公共服务方面的作用。加强公共文化建设是一项长期性的、系统的工程，一方面，应从宏观制度层面采取相应的措施，积极引导地方性民间资金投入基层公共文化建设；另一方面，应对公共文化服务机制进行自我完善，不断加大转移支付力度，解决在公共服务过程中出现的具体问题[9]。集聚民间资金发展公共文化服务，需要在政策、制度和执行层面进一步完善，最终形成新的文化发展观。

4.1 引导民间资金投入基层公共文化建设的制度安排

4.1.1 转变政府施政理念，构建服务型政府。

政府在推进公共文化发展进程中扮演着制度供给者和财政安排中的主导角色，构建公共服务型政府是建立基本公共文化服务体系的关键，是促进基层公共文化建设的重要支撑。在实践中应把管理型政府转变为公共服务型政府，建立一套完整的公共文化服务考核体系，变全能行政观念为有限行政观念，在此基础上进一步加强对地方政府关于公共文化建设的行政问责，完善监督机制。

4.1.2 调整公共财政政策，拓宽民间资金投资渠道。

政府应加快基层公共文化建设，改革和完善公共财政制度，调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共文化服务领域，重点支出项目的保障力度应向农村、向社会事业发展的薄弱环节和向困难地区倾斜。公共文化资源应最大限度地向民间机构开放，使每年占文化预算一定比例的公共财政经费用于资助民办非营利文化机构[10]。政府还应积极推进“省管县”财政管理体制，完善公益性文化捐赠的政策法规，制定鼓励捐助文化事业的地方法规，全面拓宽基层公共文化事业的投资渠道，实现公共文化领域投资主体多元化发展。

4.1.3 制定相应的公共文化建设规划，完善相关配套的政策法规。

政府应推动基层公共文化服务均等化，完善相关配套法规，加快推出专项财政扶持基金政策、落后地区财政转移政策、优秀文化事业人才引进政策、公共文化设施管理法规细则等政府规章。增强对知识产权的保护力度，出台地方性法规，鼓励原创，鼓励和引导民办非营利文化机构的发展，制定特殊扶持政策。

4.2 充分利用民间资金繁荣和发展基层公共文化的有效途径

4.2.1 加大财政投入，夯实基层文化发展的资金基础。

政府要承担公共文化服务提供的主要责任，各级政府应加大对公共文化服务领域的财政投入，特别是加大欠发达地区的转移支付力度，提高一般性转移支付比重，着力提高、加强对地方专项转移支付的管理，提高使用效果，充分发挥转移支付在文化建设中的作用。强调横向对口支援，经济发达地区有条件也有义务从财力上支持不发达地区的发展，其理应促进地区间的协调发展。政府应从直接拨款转向文化项目投资、购买服务等，根据政府文化职责制定文化采购计划，逐步提高具有激励性质的经费投入，给民间资金介入腾出发展空间，确保政府管理目标的实现。

4.2.2 借鉴公民社会参与形式，激发民资投入文化建设的热情。

我国应借鉴西方国家的经验，对文化项目的资金分配采用公民社会参与形式，进一步推进全社会的民主化和政府职能转换的进程。国内已经有一些地区率先对公益文化项目进行价格听证、公投表决、民主恳谈，倡导公民民主参与公共文化建设，顺应民众生活实际，优化资源配置，为民间资金介入公共文化建设创造良好的条件。公共文化体制应引入市场机制，将市场化运作模式引入公共文化建设领域，努力探索公益性文化事业市场化运作机制，从整体上提高公共文化服务的水平和能力，引导更多的企业参与公共文化产品的生产和公共文化服务领域的供给。

4.2.3 “只求所用，不求所有”，建立公共文化资源共享机制。

现阶段，政府有限的财力与群众旺盛的多元化需求之间存在着很大的矛盾，公共文化服务对象范围需要从部分人群转向全社会；服务内容需要从部分服务转向全方位服务发展；服务层次则要从基础服务转向全层次的服务。由于历史文化和现实条件等原因，基层公共文化资源的分布还不够均衡，通过协助、协调工作，让不同地区的人群都能享受到优质的公共资源，提高资源共享使用的效益，践行“只求所用，不求所有”的理念，引入非政府的民间资金机构为公众提供公共文化服务。通过服务外包、公私合作等形式，政府和非政府公共机构各司其职，形成相互衔接、充满活力的文化资源共享机制。

4.2.4 改革公共文化服务主体，促进服务主体多元化。

目前，基本公共文化服务主体存在总量不够、质量不高及结构不合理的现状，从服务主体提供服务供给的角度出发，政府应大力发展民办非营利性文化机构，鼓励和引导民办非营利文化机构的发展，确定其法律地位，制定特殊扶持政策；改革现有的国有文化事业单位的数量和规模，使其结构合理化，淘汰落后机构；加快市场化改革力度，引导民间资本和技术流向公共文化领域，促使公共文化事业的整体水平提高[2]50-72。

4.2.5 提高公共文化参与度，建立公共文化服务的绩效评估体系。

公民参与可以增强公共文化服务的有效性，对政府和公共文化的管理者来说，由于公民或者公民团体的参与为文化决策带来了更多的有效信息，其应该优化决策质量，提高公民的满意度和参与度，从而改善公共文化服务的普及度。政府应创造条件使每个人有平等接近公共文化决策的机会，必须制定有效的决策过程、公平的执行程序、完整的民众参与制度，以保证公民参与的合法性，多举办听证会、沟通会、民意调查等实务，加强与民众的信息沟通。

4.2.6 推进文化发展基金会的普及与发展，构筑民间资金的集聚平台。

随着改革开放的不断深入，越来越多的富于社会责任感的企业家和个人表现出积极参与公益帮扶行动的强烈愿望，而社会上却缺乏相应的接纳平台。社会经济的高速发展使社会财富快速增加和积聚，正适合于文化公益基金会的孕育、发展。国内外的有益经验，特别是我国教育基金会的发展历程以及江苏省县级见义勇为基金会全省覆盖的实践，给各地文化发展实践树立了榜样[11]。政府应基于各地文化事业及文化产业发展的实际，探索深化文化体制改革的路径和策略，研究文化基金会的发展和运作，尽早实现文化发展基金会的县级全覆盖，让更多的文化基金持续、定向地支持本地区的公共文化事业，促进公共文化多元投入渠道的开拓与发展，有效弥补公共文化产品和服务供给的不均等现象，有效构筑区域民资集聚平台[12]。

5 结 语

我国应立足现实背景，吸取国内外发展社会文化的有益经验，站在公共文化服务管理的视角研究社会民间资金投入基层文化建设的互动关系，探索深化文化体制改革的策略与路径。当前我国正处于经济社会的转型时期，利益主体和社会结构都发生了重大变化，这就更需要加强基层公共文化建设[13]。希望政府部门能够重视地方性民间资金对地方文化建设的推进作用，使社会民间资金真正成为一股推进公共文化建设不可或缺的力量。

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