孙卫华

(河南警察学院法律系，河南郑州450000)

警察教育培训，是提高警察队伍的整体素质和战斗力，使之顺利完成各项执法任务的重要保障。当前，内地和台湾地区在经济、文化等方面的交流迅速发展，各自面临的社会治安问题也具有很多共性。加强相互间的学习和了解对于海峡两岸警方合作非常必要。本文拟对台湾地区警察教育制度进行研究，以期吸收和借鉴其在警察教育中行之有效的做法和经验，促进内地警察教育制度的改革和发展。

一、台湾地区警察教育制度概况

根据台湾地区《警察教育条例》第2条之规定，台湾地区警察教育分养成教育、进修教育、深造教育，分别由警察学校、警察专科学校、警察大学办理。

(一)养成教育

养成教育即是学历教育。养成教育包括两类，一是基层养成教育，二是警官养成教育。

1.基层养成教育。由警察学校或警察专科学校办理。警察学校主要办理警员班或预备班，学员在这里分别接受一年或三年的养成教育。由警察专科学校办理者，其修业年限为2年。除了警察学校预备班以外，警察学校警员班和警察专科学校的专科学员班，应考资格均要求为高级中学或同等学校毕业或具有同等学力者。

2.警官养成教育。由“中央警察大学”办理。分为本科、研究所及专修科三种。(1)专修科。修业年限为2年，成绩及格者，依法取得专科毕业资格。其应考资格要求为警察学校警员班毕业。(2)本科。修业年限为4年，成绩及格者，授予学士学位。其应考资格要求为高级中学或同等学校毕业或具有同等学力者。(3)研究所。主要培养硕士和博士。硕士班的修业年限为2到4年，博士班的修业年限为2到6年，成绩及格且符合学位授予法规定者，分别授予硕士或博士学位。其应考资格由“内政部门”会同教育部门确定。

(二)进修教育

进修教育是针对现职警务人员而设的，由“中央警察大学”办理。开办有警佐班及各种专业讲习班，如督察班、交通班、刑事班、人事班等，并由“内政部”制定其实施办法。

(三)深造教育

深造教育也是针对现职警务人员而设的，由“中央警察大学”办理。所设班期包括警正班、警监班、研究班等，并由内政部门制定其实施办法［1］。

除上述养成教育、进修教育及深造教育外，台湾地区完整的警察教育还包括警察常年训练。常年训练分为个人、组合及特勤训练三个阶段，以个人训练为基础，以组合和特勤训练促使其能运用组合警力执行一般警察勤务及打击犯罪的能力为训练目标，结合日常警察勤务反复磨炼。其中，个人训练以个人为对象实施，由警政部门统一规定训练科目及要求标准，定期逐级验收成果，不合格者，不予升职;组合训练由市、县警察局负责策划执行;特勤训练由警政部门成立训练基地，统一完成特勤训练［2］。

二、台湾地区警察教育制度的特点

不难发现，两岸警察教育体系构成是非常相似的。内地警察教育包括警察学历教育和在职培训两部分，台湾地区警察教育从形式上分为三类，其养成教育相当于内地的学历教育，而进修教育和深造教育相似于内地的在职培训。这种相似性为两岸教育制度的互鉴提供了基础与可能性。与内地相比，台湾地区警察教育制度有以下特点。

(一)警察教育法制化

台湾地区非常注重以立法形式来保障和加强警察教育，颁布了大量警察法规对警察教育进行明确规定，使警察教育在法律制度、人、财、物等方面都有了充分的保障。台湾地区警察教育法制化具体体现在以下几方面:

1.警察教育制度的立法体制与权限界定明确。台湾地区警察教育制度立法采用集权与分权相结合模式。根据台湾地区《警察法》、《警察法实施细则》规定，警察教育制度由“中央”立法并执行，或交由直辖市、县(市)执行。具体而言，“中央”立法权限为:警察教育的种类、阶段及师资、教材标准等事项;“省”立法权限为:依“中央”法令关于初级警察教育、警察常年教育的实施事项;县(市)立法权限为:依“中央”及“省”法令关于警察常年教育之实施事项;直辖市立法权限为:关于警察常年训练的实施事项。这种模式一方面保证了警察教育基本制度的统一性，另一方面又便于各地方根据具体情况做一些灵活变通，有利于发挥地方支持警察教育的积极性。

2.警察教育法律法规的制定既注重法律体系的整体统一性，又注重根据警察教育的实际需要，制定专门法律法规，充分体现了统一性与灵活性相结合的原则。目前，台湾地区已形成了以《警察法》为统领、以《警察法实施细则》、《警察人员管理条例》、《警察人员教育条例》为骨干性法律法规的基本框架，在此基础上，又根据实际需要制定了很多关于警察教育的特别法或仅就某一事项的专门法。如:《警察人员进修及深造教育实施办法》、《保送现职警察人员进修办法》、《警察常年训练办法》、《“中央”警察大学学生实习办法》、《特种考试警察人员考试规则》、《警察人员升等考试规则》、《警监警察官升等考试口试办法》、《警佐警察人员晋升警正官等训练办法》等。

3.警察教育实施过程的法制化。可以说，“法制化”贯穿渗透到了台湾地区警察教育的全过程。(1)明确规定警察教育类别、办理警察教育的学校及教育班别的设置;除《警察教育条例》，台湾地区另制定《“中央”警察大学组织条例》、《台湾警察专科学校组织条例》、《各省市警察学校组织通则》，以规范警察教育的设置、学制等制度。(2)明确规定担任各校主管人员、教职人员的资格条件。要求各校校长、教育长及教务、训导主管人员除依法律规定外，须曾在警察大学受教育，并曾任警察教育或行政工作五年以上;教授、副教授、讲师、助教资格，依照教育法令规定办理;教官资格，由“内政部门”会同教育部门确定。“内政部门”还专门颁布了《“中央”警察大学台湾警察专科学校教官资格审查办法》，作为教官资格审查的法规依据。(3)明确规定办理警察教育的各学校课程设置与教育计划均依法严格审核。其中警察学校的课程标准，由“内政部门”确定，其教育计划，报内政部门核备。警察专科学校及警察大学之教育科目，由“内政部门”会同教育部门确定，其教育计划，报请“内政部”核转教育部门备查。(4)学生管理法制化。《警察教育条例》明确规定警察专科学校、警察大学受养成教育之学生，享受公费待遇及津贴。同时要求毕业学生，依法任警察官人员，应服务满一定年限，服务年限未满者，应赔偿在学期间的教育费用。此外，还制定专门性法规规范学生入学、实习、考核、处分救济等事项，如:《“中央”警察大学甄选或甄试新生入学办法》、《台湾警察专科学校甄试具特殊专长人员入学办法》，《“中央”警察大学学生实习办法》、《“中央”警察大学学生(员)奖惩规则》、《“中央”警察大学学生(员)申诉处理办法》等，明确的立法内容，确保了教育训练的质量和效果。

(二)警察教育自成体系，并与普通学制相配合

一方面台湾地区警察教育属于警察行政体制，与各级普通教育学制分开，自成体系。内政部门统一掌理包括警察教育在内的警察行政，并由“中央”设警察大学、警察专科学校，办理警察教育。警察人员的任用，也主要以曾受警察教育者为主。有关警察教育的规划、学制、师资、教育科目、考核标准、纪律要求等均依法进行，并具有统一的标准。所需武器弹药、器材设备等也依法由“内政部门”统筹调配。另一方面，警察教育又与普通学制相配合，并有同等地位与比重。“中央警察大学”的专修科、本科(各系)、警政研究所分别相当于普通学制教育的专科、大学(各院系)、研究所(硕士班、博士班);警察专科学校专科警员班相当于专科，均经教育部门核准同意。只有警察学校的警员班纯为警察学制，毕业学员具有应考特种考试警察人员丙等考试资格［3］。

这种自成体系的警察教育模式，首先有利于警察意识的培养，有利于警察文化与风气的塑造，使学生在受教育中因环境熏陶，习惯成自然，则言行举止、办事方法均可一致，无形中增加警察工作效率与行政力量;其次更加有利于教学内容的扩充及师资的培养。

(三)警察教育制度与任用、晋升制度紧密结合

各级警察人员职位不同，责任不同，其所需要具备的知识和能力也不相同，因此，警察的任用和晋升必须和教育制度密切配合。台湾地区非常重视警察的系统化、正规化教育培训，将警察的任用、晋升与教育训练紧密结合，并以法律明确规定。要求警察行政人员的任用，以曾受警察教育或经“中央”考铨合格者为限。警察官任用时，职务等阶最高列警正三阶以上者，应经警察大学或警官学校毕业或训练合格;职务等阶最高列警正四阶以下者，应经警察大学、警官学校、警察专科学校或警察学校毕业或训练合格。各级警察机关主管及专门性职务人员，必须经升职教育或专业训练培育。警察人员的升迁，与教育训练及考核相配合，采取公开、公平、公正方式，择优升任或迁调历练，以拔擢及培育人才。升迁制度与教育密切配合，不仅可以加强教育效果，还可提升晋升人员的工作能力，可谓一举两得。

(四)警察教育实战化

台湾地区的警察教育，无论是养成教育还是进修和深造教育，都非常注重与警察实战需要紧密结合，注重教学内容理论与实践紧密联系，突出专业性、针对性和实用性，注重培养和提高学生(学员)的应用能力和实战能力。以台湾警察专科学校为例，在课程设置上，该校强调贴近实战，以提高学生的实际操作能力。其专业理论与技能训练分为三个阶段。第一、二阶段之间，安排2个月实习;第二、三阶段之间，安排1个月实习。这样，实习的针对性与效果就比较明显。同时，学校还从各级警察机关中，聘请兼职教官担任实战技能方面的教学任务。这样，可以把最新的案例与动态，体现在教学内容之中。［4］

三、内地与台湾地区警察教育比较与启示

所谓他山之石，可以攻玉。综观台湾地区警察教育制度，其中有很多方面值得内地学习与借鉴。分述如下。

(一)对内地警察教育法制化的思考

如前所述，警察教育法制化是台湾地区警察教育的突出特点，详尽完备的警察教育立法对于保障其警察教育起到了重要作用。当前，内地警察教育制度的法律法规体系的框架已经初步形成，《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)明确规定:“国家发展人民警察教育事业，对人民警察有计划地进行政治思想、法制、警察业务等教育培训。”以《人民警察法》为依据，公安部制定了《公安机关人民警察训练条令》(以下简称《训练条令》)，具体规定了警察教育训练的目的、分类、职责任务、训练机构的设置等内容，使人民警察的在职培训具有了明确的规章依据。与台湾地区详尽完备的警察教育立法相比，笔者认为，内地警察教育距离“法制化”的目标要求还有很大差距，具体表现在以下几个方面。

1.现行警察教育立法对公安学历教育没有给予应有和足够的关注。“公安学历教育与在职培训并重发展”是公安部所提出的警察教育模式。而从现有的警察立法来看，除了《人民警察法》第29条从宏观上提出了警察教育培训的指导思想之外，《公安机关组织管理条例》、《训练条令》的内容均是以警察在职教育培训为主，对于公安学历教育基本没有提及。相比较而言，台湾地区警察教育也是由养成教育(学历教育)、进修教育和深造教育组成，三种类型均由法律明确规定，其中专门规定养成教育制度的法律法规不仅数量多，而且内容非常详尽。

2.警察教育立法层次不高、立法体制不规范。警察教育的法制化要求警察教育的体系、种类，警察院校的设置、学制、师资、教材标准等基本制度，均须由法律、法规或规章创制。当前，内地警察教育制度除《警察法》、《训练条令》以外，主要由公安部制定的行政规范性文件组成。近年来，公安部制定下发了一系列警察教育训练工作的规章制度，如《关于加强基层和一线民警实战训练工作的通知》、《关于加强和改进公安教育训练工作的意见》、《全国公安机关2010—2012年民警培训规划》等重要文件及各类培训班管理规定、考试考核办法等。可以说，这些规范性文件的制定极大促进了内地警察教育的制度化和规范化。但是与法律、法规、规章相比，行政规范性文件毕竟层次不高，不属于《立法法》中的“法”范畴，由于缺乏严格的制定程序而具有较大的“随意性”，其权威性也会大打折扣。

综上，笔者提出如下立法建议:一是尽快启动《人民警察法》的修订工作。《人民警察法》自1995年颁布实施已经将近20年的时间，其中关于警察教育基本制度的规定已经远远不能适应现阶段公安队伍建设和管理的法律需求。在修订时，应当规定警察教育的管理体制、种类、立法权限等基本制度。二是修改完善《公安机关组织管理条例》，重点是加强警察教育与警察任用、晋升制度的结合度。三是将《训练条令》修改为《公安机关人民警察教育训练条令》，其中增加关于警察学历教育制度相关规定。

(二)警察教育自成体系应是内地警察教育的发展方向

警察是维护社会安定、国家安全的主要力量，因此，警察的选拔与培养需要予以加强。警察教育在课程安排、技能锻炼、纪律要求、风气培养等方面，均应与普通高等教育相区分。从世界范围内来看，包括台湾地区在内的绝大多数国家和地区警察教育均自成体系，即警察教育由警察机关负责，在学校设置、师资配备、招生、教学、考试、学位授予、分配、经费等方面均不受国家教育主管部门的领导和制约。而我国当前的现状是:警察教育是整个国民教育的组成部分，警察教育实行公安和教育部门双重领导，以公安部门为主的管理体制。因此，在学校设置、办学模式、教学、招生、分配、经费、学位授予等方面受到教育、人事、财政等部门的诸多制约，没有凸显警察院校特色;在运行机制方面，由于缺乏相应的法律保障，警察院校与警察领导部门之间关系也存在诸多不顺的地方，影响了警察教育的质量和效果。值得注意的是，强调警察教育自成体系并不是要全面否定警察学历教育。台湾地区的警察教育体系中也包括有养成教育(学历教育)。英国著名教育家阿什比指出:“大学的进化很像有机体的进化，是通过持续不断的小改革来完成的。大规模的突变往往会导致毁灭。大学的变革必须以固有的传统为基础。［5］警察院校的学历教育是我们长期以来坚持的办学模式，应当予以肯定。但在今后的办学方向上，警察院校应当由以普通高等学历教育为主，向普通高等学历教育与民警教育培训并重发展转变，并应当改进教育培训的质量及解决教育中存在的问题。

(三)将警察教育与警察招录、晋升等人事制度紧密衔接，实行招录、教育与晋升一体化

如前所述，台湾地区将警察的任用、升迁、考核与警察教育制度紧密结合，并以法律形式明确下来，确保了警察教育的效果。这也是世界上大多数国家和地区的通行做法。我国亦确立了人民警察“三个必训”基本制度，要求“公安机关人民警察训练合格方可任职、晋升职务或者授予警衔、晋升警衔”，并明确规定了初任训练、专业训练和晋升训练的具体管理体制和要求。但从实践中看，警察教育与招募、晋升、考核制度的衔接程度不够紧密，在很大程度上使警察教育的效果大打折扣，也影响了警察教育的整体发展。

1.警察招录与警察教育的衔接问题。当前，关于警察招录与警察教育的衔接，没有全国统一的规范性规定，导致各地做法不一致和警察教育发展的不平衡。除了个别地方实行警察教育与招录一体化之外，全国大部分警察院校在学历教育发展中均面临一个严峻问题，即经过三年或者四年系统化、正规化警察教育的学生，在毕业后未必可以从事警察职业，由此带来警察院校教学、管理中的一系列尴尬问题，如一些专业性很强的课程如何设置、教学内容如何取舍、警务化管理要不要坚持等等。同时，在实行政法干警招录培养体制改革的地方，承担改制生培养任务的警察院校在教学和学生管理中也面临一系列的问题。如对高校毕业生和退役士兵等不同培养对象教学模式的选择、被录用的警校毕业生重复教育的问题、对在教育培训中违反纪律或规章制度的改制生的处分问题等等。以上问题产生的根源在于警察招录与警察教育实质上的脱节，因此，笔者认为，解决问题的关键在于改革警察学历教育模式。可借鉴台湾地区的做法，将警察的招录与教育训练紧密结合起来，警察院校学生经过不同层次警察教育后，经考试合格，均可担任不同层次职位的警察。当然，警察院校也要有一定的淘汰率和激励机制。

2.晋升制度与警察教育的结合。在警察晋升制度方面，台湾地区实行的是先培训后晋升、不培训不晋升原则。从立法本意上看，我国内地实行的应该也是先培训后晋升原则。《训练条令》规定，晋升训练是公安机关人民警察晋升职务或者警衔前的训练。但执行情况不容乐观。实践中，很多地方实行的是先晋升后培训，培训流于形式，也加大了培训管理难度，影响了培训的实际效果。

(四)科学设置教育培训内容，积极创新教育训练方式，加强警察教育的实战化水平

1.紧贴公安实战，精选教学内容。达·芬奇曾说过:“理论脱离实践是最大的不幸。”警察教育的教学内容要注重与公安实战需要密切结合，理论联系实际，突出针对性、实用性和专业性，强调教学培训的学以致用。教学重心由以理论知识传授为主，向以职业精神培养、专业能力教育和警务技能训练为主转变。

2.专业课程体系的构建应以工作任务为导向，基于工作过程，突出核心能力培养。警察院校课程设置与教学方式，应以适应警务工作的实际需要为原则。在具体做法上，学校要与实战单位联手联动，共同调研岗位需求，分析岗位职责，明确典型任务，梳理工作过程，确定岗位核心能力要素和结构，从而使课程体系设计、教学内容和教学重点都立足于学员从事未来警务工作和不同警种、岗位职责所需要的各种品质和能力的培养，并根据警务工作的需要而不断调整变化。就招录培养体制改革试点专业而言，由于实行的是订单式培养，传统的三段式人才培养模式已无法适应订单式培养的需求。很多警察院校改制生人才培养课程体系依旧没有摆脱传统课程体系的框架，依旧是传统课程体系的压缩版。笔者认为，改制生课程体系的设计应当跳出学科限制，新建系统，形成“树警魂、强基础、重能力、促发展”的课程体系。

3.注重校局联动，强化实训实习。警察院校各个教研室应该建成公安业务条线式的教研室，支撑公安实战、为公安条线服务，使教学源于实战、融入实战并指导实战。学生可实行“三明治”式训练，将实习分三阶段进行，第一阶段是岗位认知实习，第二阶段是单项专业实习，第三阶段是综合实习。同时，为保证实习效果，实行实习课程化、硬件标准化、管理信息化、带教规范化及考核实战化。

(五)建立高素质教师队伍

1.坚持教师条件高标准、严要求。如前所述，台湾地区通过立法明确规定各警察学校主管人员、教职人员的资格条件。笔者建议，在制定《公安机关人民警察教育训练条令》时，也应当明确规定担任教育训练任务教师在学历、工作经历、职称等方面的任职条件。

2.专职教师与兼职教官相结合。为优化师资结构，促进教学与实战的紧密衔接，应建立专职教师与兼职教官相结合的师资队伍。在严格对专职教师的遴选标准和条件的同时，可从公安机关实战部门选拔、推荐实战经验丰富、理论水平较高、能够胜任教学的业务骨干到警察院校、培训基地担任教官，并对教官进行规范化管理，教官要集警察训练课程的开发设计者、组织管理者和具体实施者于一身。

3.实行警察院校与警察机关人员的双向交流制度。早在2002年，公安部政治部就印发了《关于公安院校教师参加公安业务实践和选聘公安机关业务骨干到公安院校任教的暂行规定》，其中规定教师锻炼和教官选聘工作要与专业技术职务评聘和干部使用挂钩。但由于缺乏具体的实施细则，该规定在部分地方执行效果并不理想。笔者建议可采取各种激励措施，通过基层挂职锻炼、调研等多种措施推动专业教师从某业务领域“单一科目传授”向“多科目传授”发展，从单一的业务传授者向“教学策划者、组织者和业务传授者”发展，从单一的业务传授者向“三者合一”发展。

［1］陈明传.警察百科全书(五)警察学与警察行政［M］.台北:正中书局，2000.36，280.

［2］邱华君.警察学［M］.台北:千华出版公司，1997.116.

［3］邱华君.警察法规［M］.台北:五南图书出版公司，1988.566.

［4］王离京.台湾地区警察教育制度初考［J］.山东警察学院学报，2010，(1).

［5］［英］阿什比.科技发达时代的大学教育［M］.滕大春，滕大生，译.北京:人民教育出版社，1983.20.