张学岚

(铁道警察学院公共基础教研部，河南郑州450053)

一、社会转型期公安工作面临的挑战

改革开放以来，我国经济、政治、社会生活等方面得到了长足的发展与进步，至2012年，我国的经济总量跃居世界第二位，可以说，这30多年是中国发展的黄金期。在迅速发展的同时，也应当看到，我国地区间经济发展的不平衡、经济发展速度与社会事业发展的不协调，危害到后代人生存和发展能力的可持续性，造成各类新旧矛盾交织。一是社会转型带来人民内部矛盾凸显，二是利益调整带来的刑事案件高发，三是矛盾多发带来对敌斗争复杂。就社会治安形势而言，境内与境外因素相交织，传统安全与非传统安全相交织，敌我矛盾与人民内部矛盾相交织，虚拟社会与现实社会相交织，社会治安面临着巨大压力。在此情况下，公安机关对敌斗争的复杂性、社会安全风险、社会管理难度、执法压力、网上斗争的激烈都达到了前所未有的程度。当前公安工作面临着两方面的困境:一是刑事犯罪增多，突发案件增多，安全需求提升;二是公安机关安全保卫任务繁重，不堪重负，警力不足，疲于应对等等，导致违法犯罪现象打不胜打、防不胜防、管不胜管。怎样通过理念创新、路径创新进一步提高社会治安防控能力，是摆在公安机关面前的重大而迫切的问题。

二、近年来公安机关的改革创新

人类进入现代社会后，“公共权力”日益走向“公共服务”，政府的警务管理范围、方式、手段等也发生了深刻变化，进而形成以“公共服务”为核心理念的现代警务管理体系。由此形成的现代警务变革，其最鲜明的特征是警务活动的基本思路由重管制向重服务转变，警务活动方式由主观型向科学型转变，警务服务主体由单一性向多元性转变，警务活动评价标准由随意性向规范性转变，警务活动目标由领导机关满意向群众满意转变。

过去的10年，是全国公安机关大力推进警务改革的10年。改革的重点有以下四个方面:一是转变职能，建设服务型公安机关。即增强服务意识，强化服务职能，拓宽服务领域，完善服务措施，转变服务方式，提高服务质量。二是改变工作模式，提高行政效率。将群众受益作为创新的出发点与最终归宿，积极推进工作模式的改革，以户政、车管、出入境便民服务为突破口，创新群众工作，让群众享受创新成果。三是体制机制改革。以河南省公安机关的警务机制改革为代表。改革的基本思路是警力下沉，派出所内设“四队一室”，即案件侦查大队、治安管理服务大队、社区警务大队、交通管理与巡防大队、警务综合室，形成以信息警务为内核、以主动警务为突破、以合作警务为依托、以人文警务为支撑、以队伍职业化为保障的交警、巡警、刑警、派出所民警联勤一体化的现代警务机制。四是社会管理创新。全国各地公安机关深入推进三项重点工作，在人口管理、城中村治安管理、虚拟社会管理等方面大胆改革探索，不断探索新型警务模式，不断提升自身参与社会管理的能力，为社会管理创新大胆破题。

三、公安机关推进社会管理创新的思路

(一)公安机关社会管理创新的理念:公共管理视野下的人本思想

政府创新是实现目标的手段，而不是目标本身。政府创新是为解决现实问题，强调有效地回应公众需求。创新的目标是改善生活质量，让政府积极回应公众需求。警务活动中以人为本的管理原则，就是尊重警务活动相对人和参与者，注重发挥警务活动中每个成员的积极性、主动性，将警务信息公开化、警务程序简便化、警务方式便民化，使警务工作的能动性在管理中处处显现，让警务活动惠及民众，警务管理活动充满生机。现代警务的核心是保护人权，中国社会主义现代警务是以保障社会主义人权不受侵害为根本目的与核心价值，是以社会主义法治为根本行为准则，依法行政、依法办事、公正执法、法律至上的现代法治警务［1］。温家宝在2010年2月27日与网友在线交流时提出“要让老百姓生活得更有尊严”，具体来说即:无论是什么人，在法律面前都享有平等权;国家的发展最终目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化需求;整个社会的全面发展必须以每个人的发展为前提，让人民的聪明才智竞相发挥。基于此，公安机关的领导和民警只有牢固树立以人为本的理念，才能最大程度地保护公民的合法权益和生命财产安全。以人本理念为核心，公安机关的社会管理创新还要强化和谐稳定为上的指导思想，强化主动警务的理念，强化科技主导警务的理念。

(二)公安机关社会管理创新的核心内容和目标:加强社会治安防控

公安机关社会管理创新的核心内容和目标是加强社会治安防控，从而更有效地维护社会治安秩序，保障人民群众生命财产的安全。具体来说，一是要构建有效的社会治安防控体系，这既关系到社会治安防控工作的规范化和系统化，也关系到社会治安状态的稳定有序。二是应继续以公安特警、巡警专业巡防网为骨干，在城市推进网格化巡逻防控，实现对城区主要地区、主要街道和重要时段、要害部位的全覆盖，提高动态社会治安控制力。三是做强社区防控网。整合社会组织和各种群防群治力量，牢牢控制社会面;提升城区视频监控网密度及质量，真正实现对社会治安实时、可视、全天候动态监控，形成空中“天网”;强化单位内部的治安防控网建设，认真落实对内部单位、要害部位的安全保卫工作责任制，进一步清理规范保安服务行业。同时，做实区域警务协作，加强与工作联系紧密、区域相邻区县公安机关之间的联系，建立和完善协同作战的区域警务合作机制，及时解决交界地区各种突出的治安问题。

(三)公安机关社会管理创新的路径:传统警务向现代警务过渡

传统警务是以执政党的政策为导向的警务类型或警务体制，它存在于行政机构之中，实行行政与司法合一、军事与行政合一的警务形态。传统警务体制强调警察组织机构的国家机器性质、警察职能的专政工具性质、警务运作方式的政策指导性质。可以说，计划经济体制基础、“以阶级斗争为纲”理论和政策指导构成了传统警务的基本要素或基本特征。传统警务主要依靠政策或红头文件来指导警务的运行，或者说它就是政策主导警务。社会主义现代警务是以社会主义市场经济和社会主义法治为基础、以保护社会主义人权为核心价值的警务制度，它具有警察职业化、警务管理体制与运行机制的现代化、技术装备现代化以及警务行为文明等方面的特征。

警务价值观决定警务的基本面貌、基本方面和基本过程。从传统警务向社会主义现代警务转型是从“革命党”到执政党的执政理念的转变过程，是以宪法为母法的法制建立健全的过程，是由国家警务机关把党的执政理念、党所领导的政府的行政理念和社会主义警务法律转化为公安工作实践的过程，是从“权力保护”型向“权利保护”型转变的过程，是警察权力的依法授予、依法行使、依法监督的实现过程。在这三个方面的转变过程中，都需要保护人权不受侵害这个核心价值观的指导［2］。

根据现代警务的特征，公安机关社会管理创新可以通过以下路径进行。

1.现代立体防控

社会治安防控体系是公安机关运用社会控制理论和系统工程方法，整合内部警力与社会资源，以社区警务为基础，以全时空巡逻防控为基本勤务方式，以刑侦防控为首要环节，形成统一指挥、反应灵敏、信息共享、协调有序，集打击、防范、管理、控制、服务等多种功能于一体，能对社会治安实施综合控制的警务工作系统。公安机关应努力构建以公安机关专门力量为主，以群防群治力量为依托，以社会面、社区和内部单位防范为基础，人防、物防、技防相结合，警民联防相结合的全方位、多层次立体社会治安防控网络。人防布控要警民结合，群防群治，争取做到不留死角，努力构建以110为龙头，交巡警管线、派出所控片、警务区守点、群防群治组织看家护院的治安防控综合体系。物防工作要定期排查隐患，定期检查应急设施，以确保发生危险时各类安全设备能正常运作。同时，根据实际需要加大资金投入，完善物防设施，使之与人防、技防互补互强。防控体系的构筑必须以科技为支撑，通过更先进的信息化技术，实现从以人力为主体的“人防”向以科技为主体的“技防”的倾斜。当然，由于不同单位、居民、地区之间经济状况差别较大，技术防范建设还必须从实际出发，因地制宜。

2.社会面控制

在不断完善社会治安防控体系，构建辐射全社会的现代立体防控格局的同时，公安机关从社会治安管理层面不断加强社会面控制，应重点做好以下几方面工作:一是创新社区警务机制。引导社区群众在共同安全利益的驱动下，发挥守望相助的社区本质精神，进一步提升社区治安防控“自净”能力。二是做好流动人口的管理服务工作，做好流动人口登记，健全重点人员、高危人群排查信息流转、研判机制，对未受过打击处理、隐藏较深的高危人员做到及时发现和管控，形成管理合力，发挥综合治理的重要作用。三是做好特殊人群的帮教管理与服务工作。完善社区矫正对象惩处机制，改进对刑释解教人员的信息管理的手段，扭转脱管、漏管、失控现象。四是做好突出社会治安治理工作。遏制“两抢”、命案、涉黑涉恶、扒窃等严重影响人民群众安全感、满意度的刑事案件的发生，积极应对新型犯罪手段的发展带来的新挑战，防止恶性刑事案件的“抬头”趋势。

3.警务信息化

公安信息化建设是现代警务的灵魂。2008年，公安信息化建设作为“三项建设”的“龙头”，被公安部党委作为牵动整个公安工作和队伍建设全局的战略性举措摆到突出位置，深入推进，从而实现公安机关由传统警务向现代警务转变，提高警务效能。公安机关的信息化建设可重点推进以下几项工作:一是创新人口管理，建立服务与管理并重的“大综治”模式。进一步发挥互联网警务平台的作用，把实有人口的信息化管理与现实掌控有机结合起来，将流动人口管理纳入社会治安综合治理，加强重点人员的管理。二是创新网络管理，打造掌控社情舆论的“大网监”格局。探索创新网上、网下一体化管控机制，创新网上引导机制、大胆推进公安专用网络与互联网络的连通。三是创新“大情报”工作，提升情报信息动态掌控水平。推进“金盾工程”建设，加快形成社会管理综合信息平台。推进信息化警务机制，完善扁平化勤务指挥体系、可视化大巡防体系。推进信息集中采集管理与共享，不断丰富网络查询比对资源。开发建设贴近实际的警务信息系统，积极服务实战需求，提升传统的打防控工作效能。

4.和谐警民关系

和谐警民关系是公安工作的重要条件。构建和谐的警民关系，除了具有服务型公安机关的职能定位，民警高度的服务社会、服务民众的意识以及建设好社区警务室以外，从公安行政管理及警察公共关系的层面，还应做好以下工作:一是加强宣传，运用大众传播媒介和内部沟通方式开展宣传工作，树立良好的警察组织形象;二是加强公安机关的团体交际和个人交际，通过人与人的接触，进行情感上的联系，为公安机关建立广泛的社会关系网络;三是强化服务，以提供优质服务为主要手段，以实际行动来获取社会各界的了解和好评，建立公安机关的良好形象;四是积极开展社会活动，利用各种社会性、公益性、赞助性活动来塑造形象;五是加强与民众的交流和沟通，通过社会调查、舆论分析、建立信访制度和相应的接待机构等方式，了解舆情民意，为公安机关的各项管理决策提供参考。

同时，构建和谐的警民关系还要处理好警察公关危机与危机公关。公安工作常常是舆论的焦点，有些事件会对警察组织的形象和声誉产生负面影响，如果公安机关不能采取适当的应对措施，就可能会使公众对警察组织产生不良印象，而且这种不良印象很长时间内都难以改变。所以有必要建立公关危机预警和启动机制，同时培养全体干警的公关观念，使他们在公关意识、危机意识、形象意识等方面对于公关危机做好心理和行为的准备，提高全体干警的综合素质，尽量避免公关危机中的不可控因素所造成的不良影响。

5.应急机制

应急管理体系是涵盖各类突发事件监测监控、预测预警、报警、接警、处置、结束、善后和事后重建等环节的系统工程。公安机关除了配合省政府做好预警机制建设、风险评估机制建设、建立健全信息共享机制、建立常设性应急管理综合协调机构、提升应急技术体系水平等工作外，还应着重在应急预案、信息共享、快速反应方面发挥作用，学习借鉴国内外应急管理方面的经验，特别是突发事件处置等方面的经验，促进应急管理工作水平不断提高。

6.警务合作

警务合作是建设现代警务机制、实施公安机关社会管理创新的一个十分重要的方面。警务合作首先要跳出管理区划分割，努力从体制上打破警务管理区划的壁垒，扩大开放，消除限制区域之间警务资源要素自由流动的制度性制约;制定区域警务协作办法，加强在警务发展规划、警务基础设施建设、警务资源保护、警务信息和资源流动等方面的协调互动。其次，努力健全与周边省份公安机关警务协调机制，积极争取国家主管部门及跨区域核心警务部门在制度上保证区域政府间警务主管机关自主协商的充分性。再次，构建科学的警务绩效评价体系，按照形成警务合作主体功能区的要求，完善警务合作政策，调整警务合作的资源布局，建构科学合理务实的警务政绩考核标准，增加包含警务活动成本预算、警务成本收益分析、警务活动实际成效和社会公众满意度等在内的指标，使警务绩效评价结果、责任追究制度与警察切身利益挂钩，实现在职能定位上的警务活动从管理型到服务型转变。最后，突出各区域警务活动主体的地位。要在中央机关和各地方党委、政府领导力度加大的情况下，特别注意强调各区域警务活动的主体地位，突出警务活动主体在跨区域警力资源配置中的基础性作用，发挥信息情报主导警务的作用，通过经常性警务合作逐步完善警务合作方式和手段，发挥出区域警务合作成员的主体性力量，主要通过灵活的警务运作模式，有效地整合区域内的警务资源要素，不断提高区域内警务活动的专业化分工和一体化协作的水平［3］。

7.媒体应对

从塑造公安机关形象、提高执法效能的角度来讲，媒体应对也是公安机关间接实施社会管理、开展社会管理创新的重要手段。新闻媒体作为承载社会信息的重要公共组织，与警务活动的交融愈发密切。公安机关是媒体最大的新闻源，来自公安机关的新闻历来是新闻媒体关注的热点;新闻媒体是公安机关与公众之间最重要的沟通桥梁，是传达和发布公安机关声音的最有效的平台，也是社会监督主体的重要组成部分。面对新的形势，公安机关要充分发挥媒体在宣传引导、民主监督和社会控制等方面的重要作用，构建“互动、互信、合作、共赢”的和谐警媒关系。在强力推进执法规范化、新闻发言人等制度的同时，构建与媒体的理性关系，增强媒体公关意识，不断丰富警媒合作的形式，完善媒体日常公关制度，完善危机处置中的媒体应对策略，主动发挥危机事件中的信源角色作用，规范媒体在危机现场的采访和报道活动，提升警察的媒介素质与媒体应对能力等，有效地利用媒体，凸显公安机关机关在社会治安管理、突发事件处置等方面的正义力量。

最后需要强调的是，公安机关社会管理创新不仅需要正确的理念引导和路径选择，还需要体制机制保障，包括社会创新环境、政府创新引导，更重要的是来自公安机关内部的创新激励机制、评价考核机制、运行机制、奖惩机制。唯有如此，才能切实降低警务成本，增强警务效能，切实提高社会治安防控能力。

［1］向池山.中国社会主义现代警务机制概论［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2010.33.

［2］向党.中国警务改革战略［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2010.82.

［3］魏永忠.跨区域警务合作论［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2009.127 －130.