邓 敏

(铁道警察学院成人教育处，河南郑州450053)

引言

随着河南经济社会快速发展、中原经济区从规划到建设的启动，作为中原经济区核心地带的郑州市人流、物流、信息流不断增大，外来人口不断增加，传统治安管控模式已很难完全满足社会治安防控工作的需要。多年来，郑州市治安防控体系建设在郑州市委、市政府的领导和支持下，郑州市公安机关举全系统之力，强力推进，取得了丰硕的成果。郑州市治安防控体系的构建与完善集中体现出了现代警务的内涵和实质，即以主动反应型警务为主要特征的攻势警务。这种攻势警务范式扁平化了组织系统、减少了指挥层级、整合了警务资源，形成了多警种合成作战、社会力量广泛深度参与，网、点、线、面有机结合的整体防控格局。这对推动警察警务理念、警务体制的深层次改革，增强公安机关社会治安防控能力，预防和减少违法犯罪活动发生的概率，构建和谐警民关系，都具有深远的理论和现实意义。郑州市公安局因此实现了“五先一正”，即综合绩效全国领先、治安防控全国领先、维稳能力全国领先、信息化建设全国领先、社区警务全国领先、公安队伍风清气正，确保了社会治安大局持续稳定，人民群众安全感和满意度不断提高。

一、郑州市社会治安防控体系建设的基本情况及主要经验

(一)转变观念，推进制度创新

1.明确指导思想。郑州市委、市政府在全市治安防控体系建设问题上，强调坚持党委领导、政府主导、公安推动、社会力量广泛深度参与和“高境界、高标准、高效率，重机制、重能力、重实效”的“三高三重”原则，在反复探讨和论证的基础上，于2011年初制定出台了《郑州市社会治安防控体系建设规划》，提出用三年时间建设完善以“街面巡逻防控网、社区防控网、单位行业场所内部防控网、区域警务协作网、技术视频防控网、虚拟社会防控网、环市边界控制网、警察公共关系管理网”等8张防控网络为构架，以“信息化预警机制、实战化勤务机制、扁平化指挥机制、长效化保障机制”等4项机制为保障的新型社会治安防控体系，旨在破解社会治安动态管控难题。三年建设的工作目标，既突出了宏观性和定位性，也注重了直观性和可操作性，为全市的治安防控体系建设指明了方向。

2.改革警务体制。2010年11月，郑州市启动了公安管理模式改革，将全市原来的124个派出所、公安分局整合为29个派出所，撤销分局建制，并在此基础上对市区治安区域重新进行网格化布局，郑州市公安机关的指挥层级由过去的“市公安局——公安分局——派出所”三级模式变为“市公安局——派出所”两级模式。公安分局的撤销，既精简了机关，又使警力真正下沉到了基层。改革后，基层一线警力在全市总警力中所占比例大幅度提高(由改革前的23%提高到了66%)，社区民警也增加到了900多人，而且社区民警不参加派出所的日常值班，常态工作时间在社区，派出所90%以上的警力必须直接上一线执法执勤，以增强对社会治安的动态管控能力。改革以后，郑州市公安局已经将四环以内所有区域纳入巡逻范围，110指挥中心拥有对街面警力的最高指挥权，实现扁平化指挥［1］，这样就提高了公安机关的快速反应能力和工作效率，标志着沿用了60多年的公安管理模式成为历史。

3.推进制度创新。第一，创新防控工作制度。郑州市公安局以2010年警务机制改革为契机，不断推进警务制度创新，实现了治安防控从传统到现代，从被动到主动，从打防并举、以打为先到打防并举、重在预防的转变，极大提高了警务工作效率和维护社会稳定的能力。目前，郑州市公安局逐步构建了“以110指挥中心为中枢，刑警控点、交巡警控线、派出所控片分工协作、整体联动的防控网络”体系，建立并完善了警务工作时间制度。市内各派出所根据防控工作实际需要，实行两班制、三班制以及弹性工作制等，确保24小时有人值班。第二，构建综合协调制度。作为人流、物流、信息流高度集中的大城市，其社会治安防控体系建设是一项综合性极强的、复杂的社会系统工程，组织难、协调难，单靠公安机关单打独斗是不可能搞好的。为此，2011年以来，市公安局综合运用经济、政治、法律和行政等各种方法和手段，大力整合系统自身资源、广泛挖掘社会资源，推行共管齐抓、各司其职、各负其责的工作制度。2011年，郑州市公安局就研发了可以随时查询全市各区、街道办事处、居委会的刑事、治安案件发案情况的社会治安状况评价系统。该评价系统以综合治理考核为抓手，将以前仅属于公安机关的社会治安防范责任分解到各区、街道办事处等社会治安责任单位。第三，完善考核奖惩制度。一是强化队伍管理，把好“入口关”和“出口关”。郑州市公安局非常重视社会治安防控体系队伍建设，从各级各类治安防控队员的招聘、培训、演练，到编写统一教材，都有专门的管理机构和人员负责。二是创新奖惩机制，落实待遇、赏罚分明。郑州市公安局根据专职防控队员的工作年限、专业技能和日常表现等实际情况，研究制定了级别待遇管理办法。对工作中成绩突出的集体和个人进行物质、精神奖励，并在提拔、重用时予以优先考虑。对防范不力、工作落后的集体和个人实行诫勉谈话和严格兑现倒查责任追究，充分调动和激发了群防群治组织和队员的工作积极性。三是健全管理办法制度、规范考核评价标准。2011年上半年以来，市公安局制定了详细的社会治安防控体系组织建设规划，对群防群治组织实行“定人、定岗、定责，包安全”的“三定一包”的管理办法，对群防群治组织和队员的任务、职责及工作程序、工作规则进行了明确，规范了运作管理。同时，还制定了配套的考核办法，明确考核范围、指标、方式方法等，定期对群防群治组织进行检查、考核和评比。

(二)整合资源，优化防控力量

1.坚持公安机关为主导，整合警力资源。一是盘活内部存量警力资源。郑州市公安局为构建完备的社会治安防控体系，立足于充分挖掘自身潜力，建立起科学合理的调配和使用各专业警种的工作联系制度。这一制度的建立，真正实现了公安工作由传统的各警种“各自为战”向多警种“合成作战”工作模式的转变。在这一制度模式下，治安、刑警、巡警、交警、派出所等各方面的警力既分工明确又紧密协作，基本建成了“治安警控点、交警巡警控线、派出所控面”，“点、线、面”互相策应、布局均衡的防控网络，把公安机关打与防、管与治几方面的工作紧密结合了起来，极大提高了警务运作机制的立体化、科学化、系统化水平。二是抓好区域协作联防工作。市公安局针对当前治安形势复杂，犯罪流窜性大、跳跃性强的特点，不断完善区域警务协作机制，构建了与周边及其他地区警务资源共享、互通情报、互助协作的警务合作新格局。这样，既拓展了对外联络渠道，密切了与周边地区的警务协作，也使情报信息、先进经验得到了及时的交流和分享。这对不同区域内警方联手及时、有效打击流窜犯罪和跨地区有组织犯罪团伙犯罪活动，真正实现社会治安管理工作由过去条块分割、静态封闭型向联动、协作动态开放型的转变具有十分积极的意义，提高了公安机关打击各类违法犯罪的效率和维护社会稳定、保障老百姓安居乐业的能力。

2.坚持群众路线，开发壮大社会群防资源。第一，充分开发利用民力资源。“警力总有限、民力终无穷”。郑州市委、市政府在社会治安防控体系构建中坚持走群众路线，向社会“借力”，注意发挥民间力量在社会治安防控体系建设中的积极作用。2011年，由市政府出资，市公安局负责组织实施，招聘了一批安保力量充实社区治安巡防队伍，城区近1000名专职巡防队员全部进驻各社区，他们在民警的带领和指挥下，按照“四班三运转”的模式在各自辖区开展24小时不间断巡逻。同时，注意不断加强专、兼职和义务群防力量建设，逐步将为人公道正派、社会责任感强的部分出租车、公交车、客运车辆司机、售票员、交通协管员、保洁员，以及工作业务范围大的送奶工、送报工、送水工、煤气搬运工等发展成为治安信息员。在居民住宅小区等场所，则发动群众开展邻里守望、联巡联防等群防群治工作。第二，实行网格化管理，大力兴建社区警务室。郑州市公安局在全市全面推行网格化管理，科学划分网格，搭建三级管理构架:由派出所、街道办事处组成一级网格，社区警务室、社区居委会组成二级网格，楼院、街区、内部单位等组成基础网格单元。同时，选择在条件较好、管理规范的社区治保室、单位内部保卫值班室等社会安保场所，按照公安派出所办公楼外观风格和装饰标准，改建成统一标识的警务室，要求警务室硬件建设做到“四个统一”(统一命名、统一外观、统一民警工作簿册、统一台账)和“六有”(有办公桌椅、有通信工具、有交通工具、有巡逻器材、有档案柜、有台账)。社区警务室负责整个社区的治安秩序，坚持24小时值班，接受群众报警求助，社区民警以及派出所专职巡防队员在每日巡逻执勤时对社区警务室相关工作进行检查，所有单位内部安保人员免费接受派出所培训，并接受派出所的统一指挥与调度，第一时间掌握社情民意、第一时间研判上报各种信息、第一时间排查化解矛盾纠纷、第一时间处置群体性事件，变被动应对为主动防范、变事后处置为源头防范，防患于未然。这样，就搭建了以派出所为主导、以社区警务室为依托、以治保力量为骨干、以治安积极分子为触角的治安防控网。较为完善的社会治安防控网络的建成，进一步增强了社会治安防控能力。

3.规范保安服务，稳步发展保安力量。目前，郑州保安大致可分为三类:第一类是由郑州市公安局下属的郑州市保安服务公司培训出的正规保安，第二类是单位自招的、衣着与正规保安类似的内保人员，第三类是一些物业公司从劳务市场上招聘来的保安人员。第二类和第三类都是非正规保安。大量非正规保安的进入，给保安市场带来了不可忽视的安全隐患。非正规保安未在公安机关备案，未经正规培训就上岗，涉及这些人的负面报道屡见不鲜，影响了整个保安队伍的形象和声誉，同时也威胁到社会的安全和稳定。从2002年开始，郑州市就依据《河南省社会保安服务管理办法》，由市政府统一安排部署，市公安局牵头，市房地产管理局、文化局、工商局、体育局联合行动，清理整顿保安服务公司。对经省公安厅批准组建的保安服务公司(分公司)重新进行审核、登记、备案。从2007年开始，市公安局充分组织正规保安力量参与各项打击防范活动。同时，与保安公司及相应单位签订责任状，充分利用社会保安力量对保安责任区内部进行安全防范，消除各类事故隐患和不安全因素。

(三)更新手段，借力高新科技

1.构建和完善“天网工程”。据相关资料统计，2009年，郑州市共建有视频监控平台6168个，安装可视探头76164个，全市重要街道、重要路口、重点单位、90%的城镇居民楼院、94%的行政村、84%的农户院落落实了技防措施［2］。2011年，郑州市委、市政府在已有成就和经验的基础上，明确提出，全年要在全城区主要街道安装1800个以上高清监控探头，要求各单位在所有出入口至少安装2个能覆盖该出入口左右两边50米范围的高清监控摄像头，达到行业、场所、街面、社区全覆盖，以完善郑州市的“天网工程”。同时，郑州市以电子视频监控、GPS卫星定位和防劫报警三大高科技系统为依托，以警用地理信息平台为辅助，以PGIS基础平台为保障，以相互连通的“网格”防控为基础，着力构建25个高清电子卡口的中间包围圈，15个高清电子卡口的外围包围圈，构建智能高效的调度指挥体系和人、机互动的围、堵、截机制。

2.大力加强公安机关自身信息化建设。信息作为重要的战略资源，是新形势下提升公安机关战斗力的“倍增器”，构建以信息为主导的社会治安防控体系是国际警务发展的必然趋势。郑州市公安局审时度势，不断加强警务信息化建设，在充分利用公安资源库和社会资源库的基础上，进一步完善治安信息系统，开展治安业务基础信息采集大会战，明确和规范各所、队、室日常信息的采集、上报、传递、录入内容和时限，实行“三级”动态跟踪管理机制。2012年1至8月，郑州市公安系统共录入特种行业旅馆类信息7200余条，特种行业其他类信息6000余条，娱乐场所信息800多条，旅客信息1200余万条，提供查询服务1200多次，系统对比报警600余次。在从2011年5月份开始的全国性清网行动中，郑州警方已追回1000多名逃犯，市公安局为此荣立集体一等功。自2012年以来，郑州警方共侦破各类案件12491起，打击处理违法犯罪嫌疑人12752人。截至2012年年初，郑州市公安机关共抓获网上逃犯1435人，其中公安部B级通缉逃犯1人，命案逃犯9人，杀人逃犯4人，降网率达68%;综合考核成绩居河南省第四，降网率暂居中部六省省会城市第一，列全国36个大城市第二［3］。

(四)改革机制，狠抓措施落实

1.健全组织保障机制。郑州市综治部门根据“上下联动、各司其职、权责明确、赏罚有据”的原则，将全市治安防控工作实效纳入各级党政领导班子和第一责任人政绩考核指标体系，按月考评，并将考评结果向相关组织管理部门通报，推行奖优罚劣的激励、惩罚机制，实行严格的责任倒查和追责制。这些措施的实施，充分调动了各级领导干部，尤其是相关责任单位第一责任人参与社会治安防控体系建设的积极性，极大地推进了治安防控体系的建设工作。

2.健全管理机制。第一，健全治安行政管理机制。近年来，郑州市公安局加强了对特种行业、娱乐场所、危险物品的管理，并不断健全相关监督检查制度、规范监督检查行为、落实监督检查责任，从根本上纠正了以前的“重发证、轻管理，重罚款、轻整顿”的错误倾向，成效显著。第二，健全人口管理机制。根据市人民政府发布的《加强流动人口与出租房屋服务管理的意见》，加强了对全市范围内流动人口、企事业单位、出租屋等方面的管理，实行以证、以房、以业管人的“三以”管理服务模式。同时，在不断完善实有人口信息的基础上，对重点人口实行分类分级、动态监管，基本上做到了对所有人口“心中有数”。

3.健全应急处置机制。建立和健全从市委市政府——区委区政府——乡、镇(街道办事处)——社区等系统至市公安局——派出所——各专业警种(社区警务室)系统的联动协调、快速、高效的层级响应机制，明确各层级指挥处置权限、处置程序、处置方法、基本要求，以确保紧急情况下运转协调、快速反应、处置有力。

4.健全矛盾纠纷调处机制。郑州市公安局根据本市交通发达，人流、物流、信息流大等特点建立了社会维稳工作评估机制，根据不同情况区别确定不同风险等级，实行分级管理，并以“公安大接访”为契机构建“大调解工作体系”，为此，在每个社区警务室、社区设立了专门的矛盾、纠纷调解室，确保一个矛盾、一名领导、一套班子、一个方案一抓到底，并实行案件回访制度。例如，郑州市金水区派出所规定:辖区内发生的案件，社区民警3天内必须上门进行案件回访，查找防范漏洞，并强化落实防范措施，对回访中群众提出的合理化建议和意见，及时研究整改措施，反馈结果。群众不满意的，治安管理服务大队领导上门回访;仍不满意的，派出所分管领导以及大队领导要上门回访，直至群众满意为止，确保矛盾不发酵、不出社区。

二、构建和完善郑州市社会治安防控体系的若干思考

(一)进一步解放思想，转变观念

不可否认，当前郑州市仍然存在一些影响和制约全市治安防控建设与发展的困难和问题。例如，治安防控工作机制滞后于治安形势的发展、警力不足、群防群治组织作用没有充分发挥、治安防控信息化水平不高、群众的自我防范意识相对薄弱等等。这些问题要得到有效解决，就必须进一步解放思想、转变观念。其中最重要的还是公安机关自身观念的转变和工作模式的改革。要真正从传统的“以打为主、等案上门”转变到“以预防为主、主动出击”的工作模式上来，把至少90%的警力充实基层、摆上路面。

(二)建立社会治安防控专门组织机构，加大建设力度

从郑州市近几年社会治安防控体系建设的实践来看，社会治安防控体系建设与社会管理综合治理可以说是两码事。目前，郑州市社会治安防控体系建设由政法委下设的综治委组织、领导。实践证明，这种领导和管理体制不适应当前的形势需要，笔者建议设立专门的社会治安防控体系建设组织领导机构，并将此机构置于市委、市政府的直接领导之下，厘清与社会治安综合治理办公室的关系，以利于及时解决防控体系建设中遇到的各种困难和问题。同时，为了加强对各党政机关、人民团体、企事业单位内部治安防控工作的指导和协调，应当进一步完善目前已有的协作通报制度、联席会议制度等。

(三)进一步建立分工协作、齐抓共管、权责明确的防控工作运行机制

党委和政府要从政策和制度的制定、措施的落实执行、执行的结果考评等环节和方面真正负起领导和监督的责任来。全市所有国家机关社会组织、人民团体以及相关单位要按照“属地管理”原则，各负其责，必须绝对服从领导，自觉、主动接受公安机关的业务指导和专业培训，转变观念，真抓实干，做到全市“一盘棋”，做好社会治安防控工作。各级宣传部门和媒体要开足马力，加大宣传力度，大力营造人人关心、人人参与、人人有责的舆论氛围;政法委以及各级综治部门要真正负起责任来，在社会治安防控体系建设工作的大局中充分发挥自身的职能和优势;作为建设主力的公安机关要充分发挥自身优势和特长，制定出科学的“施工方案”，配套好相关措施，做好其他单位的防控体系建设指导工作;政府财政部门要根据防控体系建设的实际需要编制好预算，努力做好经费保障工作;人力资源和社会保障部门要协助做好招聘人员的有关管理和待遇落实工作;政府相关职能部门要在防控体系重点工程(如卡点建设、巡防岗亭、社区警务室建设)的选址、规划、用地等方面予以充分保障;组织人事、纪检、监察等部门要配合社会治安防控体系建设办公室做好防控体系建设的考核、评比、奖惩工作，并将结果及时向有关部门汇报、通报。党委和政府等组织、领导机关要进一步健全奖励和责任追究制度。对于社会治安防控体系建设工作卓有成效、治安形势好，或者治安形势因防控工作积极而明显好转的相关地区、单位、组织进行表彰，并对治安相关责任人、主要负责人给予表彰、奖励;反之，对重视不够、管理能力低下甚至玩忽职守的单位和个人，如果造成后果，就要严肃追究责任，实行“一票否决”，决不搞“下不为例”。

(四)进一步整合警力资源存量，构建复合型、动态型的警察队伍

目前，警力紧张、警力资源不足是一个不争的事实。在国家财力有限、短期内尚无法解决警力紧张问题的形势下，公安机关必须挖掘内部潜力，进一步整合、盘活现有警力资源存量，构建复合型、动态型警察队伍。第一，完善交巡警制度。应进一步整合在街面上巡逻的巡警与值勤的交警的力量，在“多能”、“多责”上做文章，大力加强复合型警务建设。对交巡警，应同时赋予双方交通管理权和治安处置权。交巡警可以考虑根据每天不同时段的具体情况，实行机动、灵活的勤务、警务方式:交通高峰时站点，交通平峰时巡线，有警则处警，无警就巡防。这样虽然工作量加大了，但可以真正实现“一警多能，一警多责”的目标。实行交巡警制度，其优点是能把以前双方职责割裂的管“点”与管“线”有机结合，使交通管理与治安管理协调起来。第二，进一步完善治安警、刑警工作机制，构建动态型警务。除安排值班人员外，其余民警有警接警、无警巡逻，让警察在街面上动起来，提高街面见警率，而不是在家坐等案子。这样就盘活了既有警力资源，在一定程度上缓解了警力不足的局面。

(五)进一步整合社会资源，构建社会化治安防控体系工作格局

社会治安形势、公安机关队伍的现状表明，要想实现社会治安的根本好转，实现对治安形势的有效管控，党委和政府除了要积极发挥公安机关主导作用之外，还应当进一步挖掘、整合各种社会资源，广泛动员社会各方面力量积极有效地参与到社会治安防控体系建设工作的大局上来。要在市委、市政府的统一领导部署下，按照“党政主导、公安主力、法人负责、社会参与”的原则，积极动员社会各单位、团体、组织大力参与社会治安防控体系建设工作。可以考虑将各单位的内保力量经过统一培训和规范以后，置于所属辖区公安机关的统一管理之下，听从调度、服从指挥。可以考虑把出没于大街小巷的出租车、公交车以及社会客运车辆等营运车辆的司机、售票人员等发动起来，发挥他们这个群体社会接触面广、情况熟悉、流动性大、社会责任感相对较强、安全需求大的优势，使他们成为公安机关的义务巡逻员和流动观察哨，参与治安防范［4］。在充分开发社会资源共同进行社会治安防控体系建设的同时，要加大各单位社会力量防控人员的技术装备配置工作力度，确保他们在维护社会治安中的自身安全。同时，要制定相关政策，使对于相关人员在参与治安防控工作中所发生的意外和不测的补偿有据可依，不使他们流血又流泪。

(六)进一步加大资金投入，完善“天网工程”

社会治安防控工作千头万绪，点多面广，任务繁重。要实现对社会面的全时空、全覆盖、无缝隙管控，就必须进一步向科技借力，利用现代最新科技这一“警力倍增器”来助推防范建设工作。要着眼于信息化警务实战，促使运用科技手段办案、以信息化手段管理社会成为全体民警的自觉行为，不断提高全警信息化应用水平，进而提高公安机关的整体战斗力。其中最重要的抓手之一就是进一步完善“天网工程”。完善该工程要求各级党政机关、人民团体、企事业单位出资安装最新式的高清监控探头，淘汰原有落后设备，并安排专门人员负责24小时不间断盯网。要进一步改造和升级各单位内部防控网，使它在保证监控好本单位内部治安秩序的基础上，也能监控到单位周边的大致情况。政府要加大在公园、广场、车站、街道、商务中心等重要公共区域方面的技防投入力度，在淘汰落后监控设备的基础上安装全方位、高清的监控探头，在全市区范围内争取做到不留监控死角，进一步加强和完善监控网络系统建设，尽可能将政府、社会力量各自出资建设的各种视频监控系统全部联网，实现无缝对接，并整合维护、维修力量，安排专人定期、及时进行维护、维修、更新与升级［5］，以及提供技术和业务指导。

(七)进一步做专、做实社区警务，夯实社会治安防控基层基础

对于社会治安来说，公安基层基础工作不牢，必然会使社会秩序混乱、治安环境恶化。郑州市加强社会治安防控体系建设，必须进一步加大社区警务建设力度，进一步做专、做实社区警务工作，夯实社会治安防控基层基础，彻底改变目前社区警务工作基本流于形式的状况，真正像郑州市公安局金水区派出所那样把社区警务室建成公安机关维护社会稳定的“第一道防线”、服务人民群众的“最前沿窗口”。针对老百姓对社区警务“不了解、不理解、不支持、不配合”的“四不”现实情况，政府部门和公安机关要加大宣传工作力度，从事社区警务的民警要像金水区派出所社区民警赵守在、刘亚可、周玲玲等同志那样，以自己良好的形象、亲民务实的作风、扎实而又卓有成效的工作赢得人民对社区警务工作的了解、理解、支持和配合。在郑州市城区，要进一步完善专职社区民警制度，所有社区民警都应参与派出所的考勤、值班与重大活动的保卫工作，每周一般应不少于4天，在社区(警务室)工作(45岁以上的社区民警上班期间全部在社区工作)，每天在社区工作不少于6小时，接待群众不少于2小时。在广大乡村，有必要参照先进地区的经验，进一步改革完善中心警务室和路卡“室卡合一”的中心警务室警务模式。中心警务室专职民警和专职辅警的配备组成、值勤守卡模式要因地制宜、便于工作开展和方便群众。

结语

在郑州市委、市政府的高度重视和正确领导下，郑州市公安局锐意进取、开拓创新，不断研究新情况、探究新思路、利用新手段、解决新问题，开创了全市社会治安防控工作的新局面，全市社会治安防控体系建设工作取得了许多鲜活的经验，成效显著，社会治安形势进一步好转。2011年11月，时任公安部部长的孟建柱同志在视察郑州市公安局时，高度称赞“郑州公安到处都是经验，值得宣传学习”。

［1］郑州市取消所有公安分局，整合为29个派出所［N］.新京报，2010－11－08.

［2］安鑫.我国城市社会治安防控体系建设研究［D］.郑州:郑州大学，2011.

［3］郑州警方荣誉的背后［N］.东方今报，2012－02－24.

［4］岳光辉."法治湖南"建设中我省社会治安防控体系的构建——以湖南省株洲市为例［J］.湖南警察学院学报，2012，(2).

［5］吕立波.安全技术防范在社会治安防控体系建设中的作用［J］.中国公共安全(综合版)，2010，(11).