武西锋

(中国刑警学院治安学系，辽宁沈阳110854)

按照《大型群众性活动安全管理条例》第2条的规定，大型群众性活动是指“法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的”活动。具体包括:体育比赛活动，演唱会、音乐会等文艺演出活动，展览、展销等活动;游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动，人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。由此看出，大型群众性活动具有如下三个要素:

第一，大型群众性活动的举办主体是法人或者其他组织。法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，是社会组织在法律上的人格化，包括企业法人、机关法人、社会团体法人、事业单位法人等。大型群众性活动根据是否需要申请，分为需要公安机关许可的大型群众性活动和不需要公安机关许可的大型群众性活动。不需要公安机关许可的活动主要是指县级以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型群众性活动，《条例》第25条规定这类活动的安全保卫工作，由举办活动的人民政府、国务院部门负责，不实行安全许可制度。

第二，活动必须是有组织的或者有益的。大型群众性活动是对社会有益的活动，这就排除了非法宗教活动等危害社会的活动，也排除了集会游行示威等活动，即使是合法的集会游行示威活动也不属《大型群众性活动安全管理条例》规定的范围。

第三，活动必须是面向社会公开举行的。大型群众性活动必须是面向社会公开举行的，即面向不特定多数人举行。否则，面向对象如是特定人群，即使参加人数众多，也不属于本文所指的大型群众性活动。

一、大型群众性活动安全保卫工作中媒体应对的作用

北京奥运会期间，北京地区最后25万张奥运门票于2008年7月26日上午9时分别在19个售票点出售，约10万名民众排队购票，销售场面异常火爆，至晚间销售过半。在发售鸟巢门票的奥体中心售票点，排队购票人员非常多，加之天气炎热，排队群众出现拥挤情况，公安机关在奥体中心售票点采取临时管制措施以维持秩序，香港记者王智强进入临时管制区拍照，当执勤警察劝其离开时，王智强不服从管理并用脚踢踹现场执勤民警张玉柱的裆部，致使张玉柱受伤。当时《南华早报》表示，由于当时排队人数很多，警方在维持秩序时与民众发生冲突，该报摄影记者王智强当时站在凳子上拍摄冲突场面。警方制止王智强拍照时王因失去平衡后碰到一名警察的敏感部位。虽然这一事件事后得到妥善处理，但是它再次告诫我们，媒体应对已经成为大型群众性活动安保工作的重要组成部分，要高度重视大型群众性活动安保工作中的媒体应对工作。面对瞬息万变的大型群众性活动现象和无处不在的媒体报告，媒体应对的作用必须得到高度重视。

(一)能够化被动为主动，为事件处置争取时间

大型群众性活动现场瞬息万变，媒体记者云集。在安保过程中，必须高度重视媒体应对工作，否则可能会给安保工作带来极大不便，甚至使安保工作陷入被动。在大型群众性活动举办过程中，现场一旦发生突发事件，媒体记者立即将目光聚焦在突发事件上，媒体应对及时、得当，可以变被动为主动，为事件处置争取时间。

(二)能够及时澄清事实，缩小不良影响

根据突发事件应对规律，一旦发生突发事件，媒体对事件的报道往往倾向于某一方面，甚至夹杂着主观倾向。尤其是网络等新型媒体，各种论坛上可能出现网友自主求证真相的行为，这就给谣言的滋生和传播提供了时机。经验表明，在突发事件报道过程中，谣言和事实往往并存，甚至谣言的传播速度可能比真相的报道还快。再加之社会不信任感增加，主流媒体的报道缺乏说服力，甚至出现在关键时间中主流媒体“失语”的情况，人们往往不愿意相信主流媒体的说法，更倾向于寻找所谓的“网络自主真相报道”。这时候，公安机关及时恰当的媒体应对，往往能够起到及时澄清事实、缩小不良影响的作用。

(三)能够消除谣言，维护公安机关安保形象

在网络时代，每个人都可能成为信息渠道，都可能成为意见表达的主体。有个形象的比喻，就是“每个人面前都有一个麦克风”，这就对媒体应对提出了更高要求。面对突发事件，政府和主流新闻媒体仅仅发布信息还不够，还必须迅速了解和把握网上各种新型信息载体的脉搏，迅速回应公众疑问，这就需要政府部门具有快捷准确的舆情搜集和研判能力。如果在突发事件和敏感问题上缺席、失语、妄语，甚至想要遏制网上的“众声喧哗”，则既不能缓和事态、化解矛盾，也不符合保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的精神。

在互联网、移动通信支撑的社会多元表达平台上，政府发声和舆论引导需要比过去更高更强的能力。在这方面我们有过成功的经验，汶川地震紧急救援时期，政府一天举办一场、甚至多场新闻发布会，主流媒体放开新闻报道，互联网、手机、无线电、卫星通信等新技术传播媒介也各显神通，保障了灾情和救灾工作的高度透明。信息开放的结果极大地振奋了民族精神，增强了社会凝聚力，也提高了政府的威望，加深了政府和人民的血肉联系。在大型群众性活动中媒体应对同样如此，对公共质疑的及时回应，能够最大限度地减少谣言滋生和蔓延的空间，能够第一时间满足社会大众对事件真相的渴求，能够第一时间向社会传递官方声音，占据关注此事的社会大众的头脑，争取主动，维护公安机关安保形象。

二、大型群众性活动安全保卫工作中的媒体应对原则

(一)第一时间原则

第一时间原则，也称及时性原则，是政府公共安全危机媒体应对的首要原则。第一时间原则不仅仅与新闻报道中的“时效性”、“重要性”等特点相互呼应，而且是遭遇危机的主体占据权威信息源、设置报道主题和报道基调的重要体现。它强调快速回应，强调信息发布的速度，其作用不仅仅是为了督促政府相关部门履行职责，快速向社会大众披露事实真相，更重要的是能够有效遏制不良信息的扩散，为政府相关部门做好事件的应急处置提供宽松的媒体氛围，赢得有利时机，减轻事件处置外部压力。在这方面，政府媒体应对容易犯的错误主要是封锁消息，“一旦突发事件发生，首先想到的就是如何封堵消息，不让公众知道，甚至不让上级部门知道”［1］。危机初始阶段，是掌握舆论主动、稳定市民情绪的最佳时机。随着互联网和手机的普及，突发事件发布只能更快，否则就等于把舆论阵地拱手让给猜测和谣言。清华大学刘建明教授也认为，“第一时间”不仅是信息发布“提速”的代名词，而且是阻遏不良信息扩散的监控力，应以最快的速度告诉民众真实的情况。

2009年湖北石首市一名厨师非正常死亡引发了大规模的群体性事件，并且该事件前后反复了三次。这次事件的背景与贵州“瓮安事件”极为相似。事件发生后，很多媒体都把两次事件放在一起进行了比较，媒体评论认为:瓮安教训犹在，石首重蹈覆辙;瓮安有经验，石首无用场。反思该事件处置的成败得失，石首事件处置被动的很重要原因之一在于违反了第一时间原则。从17日事发到20日石首市政府发布公开信，粗略统计大约80个小时，对此《人民日报》的评论说，在长达约80个小时内，一方面是政府的新闻发布语焉不详，一方面是网友借助非正式媒体发布信息，探寻真相。据不完全统计，在这段时间里，体现政府立场的新闻稿只有3篇，而某网站的帖吧中就出现了近500个相关主帖，还出现了不止一段网友用手机拍摄的视频。著名媒体评论人白岩松在评价石首事件时说:“一旦当政府的声音不能主动在第一时间传播的时候，你要知道在传播上咱们是有一个规律的，任何声音当第一时间占据了人的脑海，不管它是正确的还是错误的，你后面想再用新的正确的声音去覆盖它是非常难的事情，你已经变得非常被动了。”

(二)公开透明原则

突发事件发生后，媒体应对应当遵守公开透明原则，即向媒体公开事实真相，将事件的处置透明化，争取媒体的理解，争取社会大众的理解。事件的处置，越是不公开，越有可能失败。“非典”事件的处置，前后判若两样，问题就出在事件处置的公开透明上。2005年中国出现禽流感，由于有了“非典”的教训，中国政府在处理禽流感问题上高度透明，卫生部三次召开新闻发布会说明情况，确保了事件处置顺利，没有引发公众的恐慌情绪。对此，吴仪同志说:“处理突发事件的一条很重要的经验就是，一定要及时发布准确权威的消息，把事情原原本本告诉公众。越是公开透明，社会反应就越平静，反之，则小道消息满天飞，人心惶惶。”无数的正反经验也都表明，突发事件的处理是否顺畅与相关信息的公开透明程度密切相关，公开透明程度越高，处理就越顺畅，公众情绪也就越稳定。

2007年陕西发生了“华南虎事件”，该事件起因简单，但是事件的发展过程充满疑问。地方政府缺乏公开透明的态度，回应不力，导致事态扩大，本来简单的造假事件演变成网络事件。最后，案件不得不以司法手段解决。在大量事实和有力证据面前，周正龙交代了其为骗取钱财用老虎画拍摄华南虎照片的犯罪事实。几张照片的真伪之争，演化成为一个举国关注的重大舆论事件，林业部门的诚信受到强烈的质疑，陕西的声誉和政府的形象受到严重损害，十多名领导干部因此受到处分。事情之所以如此收场，根本原因就在于陕西省林业部门从开始就缺乏坦诚的态度，违反了公开透明原则，不能正确面对舆论监督。

(三)善待媒体原则

正如赵启正同志所说的，“媒体记者不是我们的敌人，也不是我们的朋友，他们是我们的挑战者。媒体记者是一群掌握话语权的特殊群体，绝对不能采取敌视的态度对待媒体记者”。因此，在突发事件应对中，要遵守善待媒体原则，不能把自己定位于媒体的对立面，否则只能导致事态恶化。美国《财富》杂志主编谢尔曼说:“向媒体宣战，虽然听上去很诱人，但实际上却是一场无法打赢的战争。”在媒体记者的采访和报道中，政府要根据实际情况为媒体记者提供帮助，给媒体记者一定的活动空间，争取媒体记者的谅解和支持。这样，他们在报道突发事件的过程中，就会本着实事求是的态度，讲述事件，为事件的处置争取宽松的社会舆论气氛。

2008年1月1日出版的《法人》杂志刊发了记者朱文娜采写的《辽宁西丰:一场官商较量》，报道了西丰县商人赵俊萍遭遇的“短信诽谤”案［2］。该报道一石激起千层浪，引发了“西丰警察进京抓记者”事件，该次事件也引发了如何正确认识和应对媒体的思考。2008年1月4日上午，西丰县委宣传部部长李福路、西丰县政法委书记周静宇赶到《法人》杂志社，找到杂志总编辑王丰斌进行交涉，并与记者朱文娜见面。当天下午5时左右，西丰县公安局多名警察来到杂志社，称朱文娜因“诽谤罪”已经立案，要求向朱文娜“了解情况”。西丰县政法委书记周静宇认为，记者朱文娜采写的报道通篇失实，严重影响了西丰的形象，《法人》杂志应当立刻采取行动补救，“我们不采取相应措施，是对全县人民不负责任!”在全国新闻媒体报道的压力下，2008年2月5日，辽宁省铁岭市委召开常委会认定，张志国身为县委书记，法治意识淡薄，同意西丰县公安局介入并拘传记者，对事件负有不可推卸的直接领导责任。为此，市委决定，责令张志国同志引咎辞职，并向市委写出深刻检查。至此，这次西丰县与媒体记者的对决，以西丰县县委书记张志国引咎辞职收场。这一事件是近年来政府媒体应对上的典型失败案例，其最大的问题归为一条就是，把媒体当作自己的敌人。媒体记者进入西丰县采访时，为了探寻事实真相，多次主动联系西丰县宣传部门，但是西丰县宣传部门缺乏媒体应对经验，对媒体记者避而不见，采取回避的态度。但是，正像我们所讲的，媒体并不会因为政府部门的回避而不发表对事件的看法，相反，缺少了政府的正面回应，媒体报道又多了几分揣摩的空间。

(四)口径一致原则

善待媒体不等于把媒体记者当作自己人，不等于对记者的提问有问必答，有求必应。公安机关必须制定相应的工作制度和记录，统一口径，确保前后一致。公安机关是一支纪律部队，一直遵守着严格的纪律，但是在应对新闻媒体方面，由于缺少经验和培训，全国各地的公安机关吃过不少亏。公安部制定的新时期公安新闻宣传纪律包括了政治纪律、保密纪律、组织纪律和工作纪律四个方面。其中工作纪律中规定了四个严禁:严禁擅自联系新闻媒体对外宣传报道，严禁私自接受媒体采访，严禁公安民警随意接受新闻媒体的聘用，严禁传播或向非警务人员提供公安机关内部资料。各省公安机关也都根据公安部的规定制定了公安新闻宣传工作规定。

2005年5月3日晚6时许，北京市公安局朝阳分局民警李忠义驾车等红灯时与太原市公安局尖草坪分局刑警刘立民发生争吵。刘立民心存不满，纠集了张吉、安胜利等人，于当晚8时50分左右在太原市桃园南路2号冶金厅招待所，将李忠义拦截并进行殴打。这次事件被网络媒体冠之以“太原警察打死北京警察”事件，媒体在大肆报道此事的过程中，重点盯住了如下两个问题:

第一，刘立民是被抓还是自首。太原市尖草坪公安分局宣传科黄科长对记者说:“案发后刘立民曾在很短时间内向中队领导汇报说自己闯了祸，并很快去自首。当他听说李忠义已经死亡的消息后，他马上哭了。”但是媒体记者在采访中听说，不少人认为对于刘立民是否投案自首尚有疑点，“假如刘立民很快自首的话，还用太原警方三昼夜的艰苦侦查吗?”一位当地记者说。而此前，相关媒体的报道一直用“抓获”一词。但是太原市公安局的消息声称是自首，太原市公安局新闻发言人史水鸿向《瞭望东方周刊》证实，刘立民归案的定性确属“自首”。

第二，好警察与坏警察之争。该事件中，一直被媒体所诟病的是公安机关内部前后就该问题的发言不一致，甚至内容互相矛盾。首先，两地公安机关都认为自己的民警是好民警，并且互不认可，甚至太原警方否认北京警察的说法。2005年5月12日，刘立民所在的尖草坪分局的督察大队队长李凤林表示，刘立民工作干得不错，是个很利索、业务素质相当好的年轻人。他是好警察。太原市公安局新闻发言人史水鸿说，刘立民平时表现一直不错，但一时冲动，是激情犯罪。同样，遇害的北京警察也被描述为一个好警察。有报道引述被害人妻子王女士的话说，李某平日为人友善，连年被评为优秀共产党员，且曾在公安系统立过二等功和三等功。但是，媒体紧紧抓住了太原市警方的发言，驳斥了“好警察”说法，标题就是《好警察都能打死人，不好的警察又如何?》［3］。文中说，引发我感慨不已的不是事件本身，而是事件发生后，双方单位的“善良”人士对当事人的评价和对事件发生根源的剖析。他们竟都不约而同地强调各自一方的当事警察是“好警察”。“好警察”都能打死“好警察”，那么不好的警察又是怎样的一副嘴脸?其次，太原警察自己的说法前后不一致，更是给媒体记者留下话柄。2006年11月15日，该案在山西省高院开庭审理，面对记者的采访，太原市公安局新闻发言人针对此案向记者说:“刘立民根本不是警察。”认为刘立民自2002年9月从部队转业至公安机关，但是“没有授过衔”［4］。

三、完善大型群众性活动媒体应对工作的建议

(一)建立健全立法，完善应对制度

目前我国规范大型群众性活动安全管理工作的法律规范主要有《治安管理处罚法》和《大型群众性活动安全管理条例》。《治安管理处罚法》第24条对扰乱大型群众性活动秩序的行为做出了相应的规定，但主要针对公民个人的违法行为，并没有涉及媒体应对的内容。《大型群众性活动安全管理条例》主要是从安全管理的角度全面规范大型群众性活动，同样缺乏对媒体应对的关注。2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，从当年11月1日起施行，该法以政府应对突发事件为着力点，规定了突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等内容，并没有考虑媒体应对工作。虽然规定了突发事件信息报送制度和相关法律责任，但是仅限于规范上下级政府部门之间信息报送工作，缺乏政府对外的媒体应对工作规定。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，第2章第5条规定了问责情形:其中第4项规定，在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的;第5项规定，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的。但是上述内容是对党政领导干部问责情形的宏观规定，同样缺乏有针对性的可操作性的具体规定，不适合大型群众性活动媒体应对工作。除上述法律规范之外，目前我国其他法律法规再无涉及大型群众性活动媒体应对的内容。因此，我国亟需进一步完善大型群众性活动的法律规范，对大型群众性活动的媒体应对工作做出具体的具有可操作性的规定。

(二)成立专门机关，培养专门人才

大型群众性活动安保工作，面临的风险和不确定因素越来越多，涉及的工作也越来越多。传统上，公安机关安保仅限于做好审批和管理、制定安保工作方案和预案、活动现场勘察和指导、出动警力维持活动秩序等安全管理工作。随着社会形势的变化，尤其是政府主办的超大型综合性活动，安保工作的要求越来越高。这类活动规模大、规格高、政治属性强、“要人警卫”多、社会大众和媒体关注程度高，活动成功的关键在于安保的成功。并且，现代新型媒体出于商业化的动机，非常善于捕捉和报道大型群众性活动过程中的各种突发情况，并夹杂了大量的具有主观倾向性的评论。这给公安机关大型群众性活动安保工作提出了新的课题，公安机关必须未雨绸缪，下好先手棋，做好媒体应对的准备工作。因此，公安机关在大型群众性活动安保工作中要成立专门机构，分析研究媒体应对工作，做好突发事件媒体应对的风险评估工作，制定常见的突发事件媒体应对工作方案。同时，面对公安机关长期缺乏媒体应对经验的现实情况，公安机关还应加大投入，加强媒体应对工作专门人才培养工作，招聘和选拔具有一定的媒体应对工作经验、善于媒体沟通的专门人才，确保在大型群众性活动发生突发事件时，能够第一时间主动应对媒体，为突发事件的处置争取空间，整体上服务于安保工作，确保安保工作取得成功。

(三)加强部门联系，统一对外口径

现代大型群众性活动，尤其是政府主办的大型综合性活动，诸如综合性体育赛事或者重大会议，往往由政府牵头、多个政府部门参与，相互协调配合，共同工作，比如大型赛事会成立赛事组委会等机构，这类活动机构中除了公安机关参与外，政府新闻宣传部门也会参与。即使没有政府牵头组织的组委会等活动筹办机构，在大型群众性活动中也会有新闻宣传部门负责媒体宣传和报告工作。这就要求，公安机关要主动加强与政府部门，特别是新闻宣传部门的横向联系，及时沟通和掌握活动情况，把握舆论引导方向。尤其是在发生突发事件时，确保部门之间口径一致，对事件的相关情况，包括事件起因、规模、人员伤亡等基本情况和具体数字、日期等公众容易找出破绽的信息，确保前后一致，不留下媒体随意发挥和公众质疑的空间，进而确保媒体应对成功，减轻公安机关安保工作压力，确保安保工作取得全面成功。

［1］邹建华.突发事件舆论引导策略［M］.北京:中共中央党校出版社，2009.5.

［2］东山再起，后台很硬［EB/OL］.http://news.sohu.com/s2008/xifengshuji，2013 －04 －13.

［3］好警察都能打死人，不好的警察又如何?［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/s/2005 － 05 － 16/14356656696.shtml，2013 －04 －13.

［4］太原警方矢口否认:打死北京警察者不是警察［EB/OL］.http://legal.people.com.cn/GB/42733/3638009.html，2013 －04 －13.