林海鹏 武晓燕 路文芳 刘占旗 杨素娟

(1.中国辐射防护研究院，国家环境保护部环境与健康重点实验室(太原），山西太原 030006;2.中国政法大学环境资源法研究所，北京 100088）

经过改革开放近30年的经济高速发展阶段后，我国环境污染对人体健康损害的后果已经进入了集中爆发阶段。在环境形势处于“总体好转，局部恶化”的大背景下，有关环境污染问题以及由此引发的群体性事件业已成为热点、焦点和难点问题。这些频频发生的环境污染事件在给当地百姓健康造成危害的同时也给当地政府的公信力带来了考验。

我国近年来发生的环境污染健康损害事件呈现出以下特点:一是受害者自己发现健康危害，经临床确认后向排污的嫌疑对象维权，申诉;二是政府和环保部门在事件发生后出面解决问题，但多遭遇公众对政府作为的“公信力”质疑;三是污染事件对附近的人群产生了严重的健康威胁，同时对政府的财政和当地的经济造成了很大的损失，社会影响极其恶劣［1］。而对于环境污染健康损害事件发生后，如何对受害人进行补偿或赔偿目前我国尚无行之有效的标准，本文剖析了近年来国内发生的数起环境污染典型事件及相应的补偿处置措施，并对建立我国环境污染健康损害补偿标准进行了探讨。

1 案例剖析

1.1 湖南浏阳镉污染

1.1.1 事件概述

2003年，湖南省浏阳市镇头镇通过招商引资，引进长沙湘和化工厂，主要生产粉状硫酸锌和颗粒状硫酸锌。2004年4月，企业未经审批建设1条炼铟生产线，因缺乏有效的环境保护措施，建厂不久，厂区周围树林大片枯死，部分村民相继出现全身无力、头晕、胸闷、关节疼痛等症状。经检查，发现体内镉超标。2009年5月，该镇双桥村44岁村民罗某突然异常死亡，经湖南省劳卫所检测，死者体内镉严重超标。

2008年以来，湘和化工厂因污染环境引发当地村民大量投诉。2009年4月，该厂被迫停产，相关责任人接受调查。据环境监测部门的监测结果和专家调查咨询意见认为，长沙湘和化工厂是该区域镉污染的直接来源，非法生产过程中多途径的镉排放是造成区域性镉污染事件的直接原因。2009年8月1日，该厂法人代表被刑事拘留，浏阳市环保局局长和分管副局长被停职［2］。

1.1.2 补偿介绍

当地政府在污染事故发生之后，对污染受害者进行了补助。当地政府对死亡的人(年龄在44－70岁之间）已经进行尸检，证明是因镉中毒所致，一次性补偿20万/人;其他受害者，当地政府组织免费集体尿镉体检，对尿镉单项超标的补偿500元/人，尿镉和β2－微球蛋白双项超标的补偿1 000元/人。另对因镉中毒严重者的医疗费、护理费、营养费也给予补贴。

针对化工厂周围500－1 200 m范围以内的农作物及青苗补偿费900元/亩，已收获的含镉超标的粮食、菜按照市价进行评估由政府收购，集中销毁。政府对化工厂500 m范围内的土地按照每家600元/人补偿，500－1 200 m范围内的土地按照每家540元/人补偿。

事后，湖南省浏阳市人民检察院作为公诉机关对湘和化工厂相关负责人提起公诉，并对相关责任人以构成重大环境污染事故罪作出相应刑事判决。在法院的判决文书中认定由湘和化工厂对周边环境污染造成的损失如下:镉污染对居民造成损害的医疗费用为293万余元，因镉污染造成的土壤治理费用共计136万余元，因处置镉污染事件收购的划定区域内的粮食、农产品、禽畜等共计125余万元;事故共造成的公私财产损失达554万余元。

1.1.3 小结

在中国群体性环境侵权事件陷于司法救济、行政救济两难困境，没有或者少有受害者获得了补偿的情况下，本案是地方政府较为成功地处理突发环境污染事故的一个事例。其中针对被害人救济的补偿标准、补偿方法以及目前遇到的困难等，都值得深入探究。

浏阳镉中毒事件后，当地政府组成的联合工作组虽然制定了一系列事后处理措施与办法，但是政府官员没有将环境污染对居民的健康损害置于其应有的地位，存在财产损害赔偿高于健康损害赔偿的错误认识，从而导致了更重视和细化财产损害赔偿、轻视人身损害赔偿的失衡问题。而且补偿措施主要是政府投入，更多的借助行政权力，直接调派人力、物力，通过向专业医疗机构支付体检费、治疗费，为群众提供交通工具等方式，以及对一般患者以财政能力为限、依赖医疗检查结果简单分级分别给予均等“补贴”，对重病患者给予数额不等的一次性补偿款等。

由于没有有效的补偿或赔偿标准以及相应的处理方法，事件被政府作为急性污染事件来处理，只能对受害者开展行政救济。而以当地政府为主导的行政救济通常更多的是考虑到地方政绩和政治需要，以临时的行政手段来解决纠纷，处理赔偿，不愿意制定人身损害补偿制度，从而导致了居民对赔偿的不满意，更引发了居民对政府公信力的质疑。

1.2 陕西凤翔铅污染

1.2.1 事件概述

2006年建成投产的陕西东岭集团冶炼公司，与马道口村、孙家南头村紧邻，部分群众住房与厂房相隔只有百米左右。2009年8月，长青镇东岭集团冶炼公司环评范围内两个村庄731名儿童接受血铅检测后，确认615人血铅超标，其中166人属于中度、重度铅中毒，需住院排铅治疗。“血铅事件”的发生，造成了群众恐慌。事后宝鸡市环保部门表示认定东岭冶炼公司是造成这次儿童血铅超标的主要成因，但同时表示东岭冶炼公司废水、废气、固水淬渣排放符合国家相关标准。宝鸡市市长表示，对于凤翔血铅超标事件很痛心，就此向受到影响的村民鞠躬道歉，并彻底关停了投资6亿元的东岭集团陕西东岭冶炼有限公司年产10万吨的铅锌冶炼项目和年产70万吨的焦化项目［3］。

1.2.2 补偿介绍

凤翔县政府拨出首批100万元人民币，用于支付血铅普查和患儿治疗，拟投资2 000万元，启动搬迁方案，计划在两年内对环评标准范围内需要搬迁的民众全部搬迁。

据了解，村民搬迁安置区位于凤翔县城以西，占地150亩，项目总投资1.8亿元，总建筑面积15万 m2，2009年9月开工。截止2011年7月，凤翔县政府网站显示三个重点村搬迁群众已达90%以上，但仍然有个别村民未搬迁。

1.2.3 小结

这次凤翔儿童血铅事件，县政府在危机处理方面表现得较为主动，对孩子们进行了及时救治，也启动了搬迁工作，但“涉铅”村民的损失恐怕远不止于此，除了对铅中毒儿童是否有后遗症的担心，铅污染让他们承担了精神的创伤、个人的花费、生活成本的提高等等，这些损失是由政府买单还是由污染企业承担?

在危机发生之前，政府方面的很多做法值得检讨。如既然环评已经指出卫生防护距离确定为1 000m为宜，就应该先完成范围内居民搬迁，才允许工厂开工排污。再有，当搬迁计划与新引进的化工项目出现选址冲突时，应该慎重考虑，把村民的健康安全放在首位，或者帮助新项目另外选址，或者尽快妥善安排好新的搬迁地点。而政府采取的确是相反的思路，选择先上项目，后搬村民;先上项目，后考虑搬迁计划，这种置当地经济效益高于人民健康状况的思路值得商榷。

此次事件还暴露出政府在处理环境问题上公共责任的缺失，企业或个人的行为或许并不是引发环境事件发生的关键，而地方政府不履行保护环境的公共责任以及履行责任不到位才是导致环境事件频发，民众健康受害的根本症结所在。我们有必要健全具有可操作性的政府环境法律责任制度，而且要建立以公众健康风险防范为目标的环境标准体系［4］。

1.3 甘肃徽县铅污染

1.3.1 案例介绍

2006年3月至8月，甘肃省陇南市徽县水阳乡新寺村、牟坝村、刘沟村共查出368人血铅超标。调查表明，徽县有色金属冶炼公司是此次污染事件的直接责任单位，该公司自1996年投产以来，违反有关法律法规，沿用国家明文淘汰的落后生产工艺和设备，未经许可擅自扩大生产规模，长期不按规定运行治污设施，超标排污，最终导致了这一特别重大环境事件的发生。经中国疾病预防控制中心及甘肃省临床检验中心排查，总共筛查血样2652份(人），查出铅中毒260人，而儿童就有255人，其中轻度中毒67人，中度中毒174人，重度中毒14人。事发后徽县城关镇、水阳乡两个乡镇的多个村子村民与当地政府以及徽县有色金属冶炼厂协商赔偿事宜。但因种种事情耽搁，直到2009年8月，当地村民才正式委托律师为他们维权。村民们先后向市县、市法院提起诉讼，但陇南市中院作出裁定，不予立案，理由是“该案起诉人数众多，不属于本院管辖。”而后在徽县法院立案成功，但立案八九个月，法院一直没有开庭审理。后来在多方关注努力下，直到2011年6月，在徽县法院的主持调解下，三千余名受害村民获得赔偿［5］。

1.3.2 补偿介绍

据调解方案，污染企业将为此支付900余万元。三千余名在法院登记的受污染群众中，有1800余名群众血铅检测结果超标，获得赔偿;另有1500名成年人按照目前标准虽未血铅超标，但污染企业愿意支付300元/人赔偿;污染企业公开向群众发布道歉信。而且徽县人民法院将牵头设立救助基金，为铅污染受害人提供后续帮助。

1.3.3 小结

这起污染事件在当时全国都造成了轰动，国家环境保护部门也在第一时间组织了专家组赴现场调查，甘肃省政府也多次表示要妥善解决。但直到案件发生过去5年之后，受污染的村民们才拿到相应的补偿，整个赔偿维权路艰辛而又漫长。

中共中央政治局常委、国务院总理李克强去年在中国环境宏观战略研究座谈会上明确指出，环境保护既是发展问题，也是民生问题。徽县铅中毒事件深刻体现了这一点，如果孩子们的身体健康依然受到污染的威胁，他们依然不知道自己赖以生存的水和土是否安全，生存和发展这个最大的民生问题无法获得法律上的保障，还谈何社会稳定和人民幸福?

事件背后衬托出公众对“环境权”概念或意识的模糊，他们中的大部分人都不知道自己应有的权利，也没有寻求权利的保护，只是在事发之后被动的被拯救。而公众对环境保护的参与、关注和支持程度，直接影响环境保护工作的进行和拓展，以及对环境质量的改善。随着环境问题的日益突出及环境保护力度的不断加强，公民的环境意识越来越受到高度的关注。从某种程度而言，公民的环境意识水平已经成为衡量一个国家文明程度和社会进步的重要标志［6］。

2讨论

我国目前的环境污染健康损害事件通常涉及人数众多、环境损失范围大，后果严重，赔偿途径多以行政救济为主，赔偿金以财产损失为主，健康损害考虑太少，通常对后续的健康影响没有考虑，而且赔偿金额是否合理也无从考证。

当受害人受到环境污染导致的健康损害后，有效的维权途径有两种。一是可以通过提起民事诉讼来维权。在民法通则、侵权责任法中都有相应的规定，因此，环境污染的受害者完全可以依法通过民事诉讼的途径来救济自身的正当权益。就民事诉讼请求而言，不仅可以要求人身损害赔偿和财产损害赔偿，还可以主张精神损害赔偿。二是通过行政调解来维权。根据环境保护基本法与各种环境保护单行法中相应的规定，环境污染受害者维权可通过行政调解来维护自身的权益。

有学者指出这种二元的维权途径，实际上对应了受害者的不同价值追求。走诉讼程序的维权途径，更能满足环境污染受害者对于公平、正义的价值追求，更加具有公益性，但是缺点是立案难、诉讼成本高、胜诉难。走行政调解的维权途径，更能满足环境污染受害者对于效率和财产性赔偿的价值追求，更加具有私益性，但是缺点是不利于根除污染源，缺乏公开、透明的程序保障［7］。

环境污染导致的慢性健康损害因具有自身的特殊性，无直接侵权行为存在，受害人举证困难，赔偿过程艰难。我国现行的《环境保护法》无相应的实施细则，在实践中指导意义不强，使得环境污染损害赔偿在一定程度上难以保证其有效实施;现行环境法律制度规定只对直接损害赔偿，而环境污染造成的间接的、潜在的、远期的影响得不到赔偿;目前，解决污染损害赔偿纠纷越来越多地依赖法院，但是，由于环境污染问题的特殊性和复杂性，完全运用普通司法程序处理环境纠纷反而可能给一般受害者带来更重的负担。环境健康损害赔偿处理途径单一，污染责任方难以承受巨额赔偿，受害人得不到应有赔偿数目。

以上讨论的几个案例都有类似的问题，为了清除污染、维护受害人的健康所支付的代价常常是污染者本身无法负担的，最终只能转嫁给政府或居民。这种先污染再整治的发展方式，不仅从经济效益上讲得不偿失，而且其中很多问题并不是事后依靠财政投入就能解决的，很多损失也不是能够用钱挽回的，尤其是因重金属中毒而消逝的生命和被污染改变的生态环境。即使经过巨大的努力和高额的投入，环境的改善也还需要很长一段时间，而且从污染到治理的这一个时间段，从一个国家的发展历史来看当然很短暂，但是对亿万个人来讲，却是他们的大半生甚至整个人生。亿万人在有害健康的环境中生活十几年或者几十年，这个代价怎么挽回?

目前我们国家环境污染诉讼案件尽管有一些成功的案例，但依旧有更多的环境污染案件无法从司法上得到解决，或者胜诉之后，获赔数额无法弥补污染带来的巨大损失或永久性的健康损害。而现状是在突发环境事件后，政府在扮演救火员的角色，政府出巨资、动员大量的人力和技术力量对环境进行恢复或减少环境损害，对受损的群众进行治疗、赔付和安抚。因此，我国应建立与社会经济发展及环境保护法律发展相适应的环境污染损失赔偿司法救济制度，建立相应的预防预警机制与调和性的赔偿排除制度，以保护受害人的权益［8］。

在环境污染事件中，“谁污染，谁赔偿”是最基本的补偿原则，但首先需要解决的就是环境损害的因果关系判定，构建合适的环境损害因果关系判定原则、程序和体系是当务之急［9］。而且如何准确的界定或确定具体的环境损害赔偿或补偿标准在我国还很难统一认定，尤其是在居民的健康损害方面。目前的现状都是当地政府根据当地特点及案件的特征等因素临时决定，没有统一行之有效的标准或方法。因此我国急需制定适合国情的环境污染健康损害补偿标准。

3建议

建议以最高院有关人身损害赔偿、精神损害赔偿的司法解释、环境污染健康损害认定标准为基础，建立规范的环境污染健康损害补偿制度。其中要考虑到地区差别、污染物(如重金属）中毒治疗特征等因素;建立完整的补偿指标体系及制度;设立以患者症状和医疗分级为基础的定型化补偿制度，建议不直接向患者支付医疗费、体检费，由政府指导、监管排污企业联建医疗康复医院，分别对重度、中度患者提供统一和规范的治疗、康复救助，对轻度和愈后中重度患者提供必要的定期体检、追踪期体检救助。

建议制定更严格的环境污染控制标准，并且在设立标准时考虑到污染物累积对人体健康的影响或损害，减少所谓“达标排放”企业给周围居民带来持续的健康损害，从而建立以公众健康风险防范为目标的环境标准体系，从真正意义上保护居民的健康权益。

建议建立统一的环境健康风险评估机制，及时应对当前已经凸现的各种环境污染导致的健康影响问题(重点如重金属污染，有机物污染），动员社会各方面的力量，广泛开展环境健康风险防范教育，改变人们的知识、态度和行为，预防和减少污染对人群健康的危害。从而促进我们的社会、环境及人民能够和谐发展。

［1］吕忠梅.中国环境污染对健康损害的成因与对策［J］.前进论坛，2011，(9）:53 －55.

［2］龙军.浏阳镉污染悲剧是如何酿成的［N］.光明日报，2009－08－11(5）.

［3］刘彤，陈钢.陕西凤翔“血铅”事件调查［N］.经济参考报，2009－08－14(7）.

［4］马可.环境事件背后的制度体认和责任考量——从凤翔血铅事件切入［J］.贵州社会科学，2011，260(8）:95 －98.

［5］曾华锋，王乐文.甘肃徽县血铅超标事件调查［N］.人民日报，2006－09－12(5）.

［6］陈慧杨.关于甘肃“血铅超标案”的法律分析［D］.兰州:兰州大学，2011:5－30.

［7］张伯晋.世界环境日:关注环境污染受害维权.检察日报，2011－06－04(3）.

［8］王同林，韩立钊，刘静瑶.完善我国环境污染损害赔偿体系的几点建议［J］.中国人口·资源与环境，2010，20(3）:455 －458.

［9］唐小晴，张天柱.环境损害赔偿之关键前提:因果关系判定［J］.中国人口·资源与环境，2012，22(8）:172－176.