阎一峰 张秀荣

(中国地质大学(北京）人文经管学院，北京 100083）

资源与环境是经济增长的基础，而资源的可持续利用是一个国家或地区社会经济可持续发展的重要支撑条件。加强对资源的合理开发利用与可持续发展政策的研究，是加快经济发展的重要途径，也是促进经济可持续发展，实现经济协调发展的重要组成部分。

1 中国资源政策变化的历史分析

中国的资源利用政策体系的变化是随着中国经济发展目标的变化而变化的。从2002年党的十六大提出全面建设小康社会到强调十七大提出科学发展观和建设社会主义生态文明，中国的资源利用政策也从“亲资本”开始转向“亲民生”，并进一步趋向于“亲环境”［1］。我们可以看到新时期以来，中国政府越来越重视资源的合理开发利用和可持续发展，而相关政策的制定与供给则是资源合理开发利用过程中的保障。

1.1 中国资源政策的形态分析

良好的资源政策可以激励资源得到良好的保护并朝着可持续发展方向迈进，使不合理的资源使用行为受到制约。改革开放以来，我国资源政策大体呈现三个形态，即法律形态、行政法规形态、规章形态。

1.1.1 法律形态

我国资源节约和环境保护的法律大体有17部，主要有《中华人民共和国渔业法》(简称《渔业法》，下面均用简称）、《农业法》、《环境保护法》、《水土保持法》、《节约能源法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》、《大气污染防治法》、《水法》、《草原法》、《森林法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《气象法》、《种子法》等。以上法律是我国资源开发利用的基本法。这些法律条文大致涉及到土地资源、水资源、农业畜牧业资源、矿业资源、海洋资源5个领域。

1.1.2 行政法规形态

在行政法规中涉及到森林、水、土、能源、防治治理五个方面，与法律条文不同，是由国务院对法律条文进行细化。主要有《退耕还林条例》、《水污染防治法实施细则》、《资源税暂行条例》、《自然保护区条例》、《森林法实施条例》、《大气污染防治法实施细则》、《排污费征收使用管理条例》、《建设项目环境保护管理条例》、《渔业法实施细则》、《指导外商投资方向规定》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《医疗废物管理条例》等。这些行政法规明确了各行业在资源开发与利用过程中所需遵守的准则。

1.1.3 规章形态

涉及资源和环境的行政规章涉及的范围更加宽泛，又是对法规形态的进一步细化。主要有《促进产业结构调整暂行规定》、《环境标准管理办法》、《新能源基本建设项目管理的暂行规定》、《渤海生物资源养护规定》、《民用建筑节能管理规定》、《污染源监测管理办法》、《煤炭生产许可证管理办法实施细则》、《林业标准化管理办法》、《矿产资源补偿费使用管理办法》、《清洁生产审核暂行办法》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、《税收减免管理办法(试行）》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》、《清洁发展机制项目运行管理办法》等。以上这些行政规章从各个方面对资源和环境保护作了规定。

我国关于资源和环境的相关法律、法规、规章，在一定程度上反应了我国节约资源和保护环境的要求。但从总体上看，中国的法律法规的原则性表述多，而具体配套的实施细则少，在实际运行中缺乏可操作性，并且很多法律法规并不完善。因此，完善资源合理利用政策保障社会可持续发展就显得尤为紧迫。

1.2 中国资源政策的历史分析

近20年来我国资源利用政策调整轨迹大致可以分为三个阶段:资源政策滞后于经济发展阶段、资源政策与经济发展并重阶段、资源政策主导经济发展阶段。

1.2.1 第一阶段:资源利用政策的供给滞后于经济发展

从上个世纪90年代初期到90年代中期，我国的经济政策是以工业化和经济赶超为主，指导思想立足于长期经济总量平衡。调整结构、发展农业和加强基础设施建设等成为基本战略方向［2］。这时期的产业结构调整取得明显成效，而资源合理利用政策仅仅关注耕地的保护和节约用水，但也做的不够好。此外能源和矿产资源价格较少与市场联系起来，其对关注度也极低。可以看出，此时期的资源利用政策基本上是让位于经济发展的。

1.2.2 第二阶段:资源政策与经济发展并重

到了上个世纪90年代中下期，我国经济发展开始强调实现“两个转变”，即由计划经济体制向市场经济体制的转变，经济增长方式由粗放型向集约型的转变［3］。此时，我国资源政策也开始发生了大的调整，不再是工业化和经济赶超为主，开始用市场手段来配置资源，提出要理顺资源性产品价格、建立资源更新和保护的价格补偿制度、强调要进口短缺资源性产品等。

到20世纪末，资源利用政策开始显现出强硬的一面，国土资源部明确提出要实行世界上最严格的土地管理制度，尤其是要重点管好、用好和保护好耕地资源;同时在处理经济发展和资源利用的关系上，也首次把“节约”、“开发”和“永续”放在首位，资源的合理利用与经济发展开始并重。

1.2.3 第三阶段:资源政策引导经济发展

“十一五”期间国务院印发了发展改革委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》，国家首次将能源消耗强度降低和主要污染物排放总量减少作为国民经济和社会发展的约束性指标。全国上下加强了节能减排工作，制定了促进节能减排的一系列政策措施，各地区、各部门也做出了工作部署，节能减排工作取得了积极进展。到了“十二五”时期，政府对21世纪初我国资源问题及资源政策作了详细而系统的分析，出台了节能减排工作《方案》［4］，明确了“十二五”期间节能目标、化学需氧量排放总量控制计划、氨氮排放总量控制计划、二氧化硫排放总量控制计划、氮氧化物排放总量控制计划。细化了“十二五”规划《纲要》的节能减排目标，从而奠定了新的资源利用政策取向，即以资源的合理利用作为经济社会发展的衡量尺度，用资源的合理利用政策来引导经济的发展;此外还将目标责任评价考核直接与各地区一把手工作业绩挂钩。

由此可以看出，我国资源利用政策的主体变化体现在资源处置、资源利用、资源供给等三个方面;资源政策的地位与产业政策的关系也由“服从”到“并重”再到“强化”;资源政策与环境保护政策的关系也由“滞后”到“并重”再到“优先”。

2 中国资源政策的现状分析

尽管我国资源政策随着历史的发展有了很大的改进，其科学性、严谨性、权威性得到了充分体现，但仍存在诸多问题。

2.1 中国现行资源政策的宗旨与目的

2.1.1 资源可持续利用是资源政策制定的基本取向

坚持资源可持续利用是可持续发展不可或缺的基础［5］。无论是市场还是政府，资源可持续利用都是不争的方向，这一点，在几乎所有相关重要政策中都可以看到。如:“十一五”规划中提出“建设资源节约型、环境友好型社会”，又如“十二五”规划中提出“深入贯彻节约资源和保护环境基本国策”。资源可持续利用既是资源政策的目标，也是资源政策制定和实施的原则，更是资源开发利用的原则和要求。

2.1.2 资源安全与国际合作是当前资源政策执行的重点

根据“十二五”规划精神，坚持资源合理开发利用、寻求多元发展、从国家安全的高度认识资源能源问题，保护环境，加强国际互利合作，调整优化能源结构，统筹规划全国能源开发布局和建设重点，资源安全已开始见诸于政府规划、计划及相关政策文件中。在执行过程中，环境与经济互动、环境及经济和贸易政策的配套、两种资源和两个市场的发展、保护国内资源与开发国外资源将是我们的工作重点。

2.2 中国现行资源政策的不足

2.2.1 资源政策间的非一致性

非一致性主要源自部门间的不协调，涉及资源、产业、环保、生态等部门。非一致性在土地政策方面表现得尤为突出，土地政策方面的非一致性源自部门间土地管理目标的差异性。资源部门与农业、生态建设等部门在土地管理方面的不协调，同时也存在于资源部门与城建部门、交通部门间。近期的一个典型事例，就是在退耕问题上的政策非一致性。退耕还林还草工程，由林业部门主导，与农业、国土资源管理存在不同程度的脱节，导致工作起始阶段的偏差。其关键是在退耕范围上未能与国土资源管理和农业部门协商，导致退耕标准不清、重点地区不明等问题。

非一致性的其他表现，如在矿产资源开发与土地保护和水源地保护，以及生态环境政策与水资源政策等关系方面。例如矿产资源开发与耕地保护及土地复垦间的政策矛盾较为普遍，矿区与水源地保护的矛盾也较多。

2.2.2 资源政策的权威性受损

资源政策间的非一致性、政出多门、政策界限模糊及政策或部门间的“扯皮”现象时常发生。多机构、多部门管理形式造成职责不明，问题出现时反应速度慢，互相推诿;解决问题时政策之间发生冲突无法形成合力，造成资源政策权威性受损。

有些资源政策只是提出原则要求，缺乏具体的政策实施细则，造成执行过程中，政策的解释和理解时常出现偏差，这些都影响到了政策的可操作性，进而影响到了政策的权威性。

2.2.3 资源政策的非公正性

是指针对不同主体之间提供不同资源政策的非公正性。例如《土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，强调农民对土地使用权的权威。但一旦政府需要用地，便以国家需要的名义(城市化），以协议转让的方式低价从农民手中取得集体土地，然后进入市场，从而获取高额收益。而农民依据《土地法》只获取等于土地转让30年的种植收益补偿，二者之比相差高达几十倍之多，进而对农民造成一种不公平的掠夺，同时使得耕地大量流失［6］。

地方政府在资源处置方面拥有自主权和垄断权，为保证地方利益的获取和不受影响，地方政府往往实行地域区别的资源政策，对本地使用者给予一定的优惠，而对外来使用者规定一定的约束，也增加了资源政策在地域间的非公正性。

2.2.4 资源政策的认知性不高

由于我国机构建制较晚而且人口众多等原因，资源政务信息化建设相对于其他政务信息化建设较为薄弱，致使资源政策宣传力度不够，宣传面不到位，人们对资源政策普遍认知度不高，进而影响到了资源政策效能。再加上有的企业受利益的驱使，视国家政策不见，钻国家资源政策中惩罚力度不够的空子，造成社会对资源政策错误理解。

3 当前中国合理利用开发资源政策的若干思考

贯彻我国现行的资源政策和“十二五”节能减排工作《方案》，还需要我们做科学的细致工作，尤其是完善我国现行资源利用政策的不足。

3.1 建立资源政策制定的会商制度和区域性的互助机制，以解决政策的非一致性问题

加强资源政策制定与实施中的部门间协商、协调，建立部门间协商制度。管理部门间，建立起问题协商、政策协调、情况通报的机制或制度，进一步规范政策文件联署制度。

鼓励区域性合作，建立互助机制的奖励实施细则，加快节能减排技术开发，促进能源高效利用，优化产业结构。其目的就是达到核心能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新以及人类生存观念的根本转变。

3.2 建立资源政策推进制度，以解决资源政策的难操作和难执行问题

首先建立建全各个领域中资源政策实施细则，提高资源政策的可操作性，尽量使资源政策具体化，确定量化指标减少过于笼统的规定;其次是提高资源政策的稳定性或连贯性;防止“朝令夕改”，减少资源政策制定中的随意性，增强资源政策的稳定性与连贯性。最后是提高资源政策的及时性，面对新出现的问题和情况，迅速做出反应并提出政策意见和措施，减少政策空白。

3.3 建立资源政策执行的反馈制度，以解决资源政策供给滞后的问题

建立资源政策执行反馈体系。提高资源政策调整的及时性，面对新出现的问题和情况，迅速做出反应并提出新政策意见和措施，减少政策空白，及时供给相关的资源利用政策。例如:我国迄今未出台综合规范海洋事务的法律，致使无法改变管理海洋事务的机构众多、职责不明、无法形成合力的弊端。渤海湾事件就是不争的事实。

3.4 发挥资源政策的市场引导作用，以促进资源配置的优化

市场经济条件下资源配置应坚持市场化中心原则，因此应大力培育资源市场，以促进资源配置的优化。但是我国的资源市场发育还很不成熟需要进一步规范。在此条件下需要宏观政策加以引导，以政策引导市场、以市场影响资源开发利用与保护的良性互动机制。但需要注意的是应减少政策的直接干预;重在提升市场主体地位，以促进资源配置的优化。

3.5 健全政策实施的联合督察制度，以强化资源政策的认知和落实

资源政策的效能不仅取决于资源政策本身的合理性，也取决于政策的认知度。为此，应大力提高资源政策的认知度，让广大民众、企业、团体等了解、理解并实施资源政策。同时，为了更好的强化资源政策的落实还需建立健全专业技术型的审计机制;结果评审及项目运转跟踪机制;项目单位实施技术方案和改造前后的预评估机制。从而抑制高能耗新项目、淘汰落后产能、推进节能减排重点工程。

3.6 提高资源能源政策制度的激励效应，以推进资源可

持续利用的实现

一是通过国际合作的形式，为中国的可再生能源的发展寻找动力;二是建立可再生能源发展的支持体系，将能源研究列入研究机构，鼓励科研机构在各行业里开展能源科学的研究;三是鼓励高校开展能源技术和安全能源相关专业，要认识到能源技术人才培养是迫在眉睫的事情，是占领能源科学领域前沿的事情，培养学生投入该领域。从而为我国持久的清洁能源及能源安全的发展奠定良好的资源应用基础。

［1］温铁军.改出百年激进:近期中国发生的历史阶段变化［N/OL］.(2012 －11 －20）.http://www.chinareform.org.cn/.

［2］国务院办公厅.中华人民共和国国民经济和社会发展第八个五年规划纲要［R/OL］.(2006－03－14）.中国政府网 http://www.gov.cn.

［3］国务院办公厅.中华人民共和国国民经济和社会发展第九个五年规划纲要［R/OL］.(1996－03－05）.中国政府网 http://www.gov.cn.

［4］国务院办公厅.“十二五”节能减排综合性工作方案［R/OL］.(2011 －07－14）.中央政府网 http://www.gov.cn/.

［5］国务院环委会组织.中国21世纪议程——中国人口、环境与发展白皮书［M］.北京:中国环境科学出版社，1994.

［6］廖乐焕.我国农村土地政策考察［J］.经济研究导刊，2008，1(20）:55 －57，87.

［7］国务院办公厅.国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见［R/OL］.(2007 －12 －24）.中国政府网http://www.gov.cn/.

［8］国务院办公厅.国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知［R/OL］.(2004 －04 －01）.中国政府网 http://www.gov.cn/.

［9］中国发展改革委员会.中国的能源状况与政策［R/OL］.(2007－12 －26）.中国政府网 http://www.gov.cn/.

［10］温家宝.第五届夏季达沃斯论坛开幕致辞［N/OL］.(2011－09－14）.http://news.xinhuanet.com/.

［11］戴波.资源观对资源开发利用政策的影响［J］.云南民族大学学报，2010，27(6）:25 －27.

［12］范恒山.中国可持续发展的形势及对策［J］.中国人口·资源与环境，2008，18:10 －11.

［13］殷茵，李爱民，肖美.浅谈新时期我国协调经济发展的环境资源政策［J］.江西化工，2007，(1）:55 －57.