■陈玉玲 (上海市长宁区司法局副局长)

■郑 斐 (上海市长宁区司法局)

“国际文化大都市”视野下法治文化建设研究

■陈玉玲 (上海市长宁区司法局副局长)

■郑 斐 (上海市长宁区司法局)

文化体现一个城市的“软实力”，决定一个城市的创造活力。2012年5月召开的上海市第十次党代会，对上海建设社会主义现代化国际大都市提出“法治完善”的目标，法治理念在文化建设布局中的地位得到充分彰显。作为上海的“西大门”，面对“国际文化大都市①2007年5月，时任上海市委书记习近平在上海市第九次党代会报告中首次提出:“努力把上海建设成为文化要素集聚、文化事业繁荣、文化产业发达、文化创新活跃的文化大都市，不断满足人民群众多层次、多方面、多样性的精神文化需求，不断增强城市软实力”。上海市“十二五”规划提出“加快建设更具活力、富有效率、更加开放、充满魅力的国际文化大都市”，进一步明确了上海所要建设的国际文化大都市是面向国际并具备现代和时尚元素的。”建设的新机遇，长宁区如何凝聚法治文化的力量，为城区创新驱动提供动力?如何构建法治文化的支撑，为发展转型夯实基础?如何谋划法治文化的蓝图，为社会管理提供牢固保障?本文将就以上问题，作初步探讨。

一、法治文化建设的背景

“十二五”时期，面对国内、上海和区域发展的新形势，长宁区法治文化面临着前所未有的发展机遇。从国家层面看，改革开放30年来，中国特色社会主义法律体系基本形成，建设社会主义法治国家成为国家的基本方略和社会共识。在深化文化体制改革过程中，法治文化建设作为社会主义先进文化的重要组成部分，被赋予了“维护法律权威和社会公平正义②2011年10月18日，中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》:“加强法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，提高全民法律素质，推动人人学法尊法守法用法，维护法律权威和社会公平正义”。”的重任。从上海层面看，世博会大大促进了城市文化塑造和人文精神培育。“全国法治环境最好的行政区之一③2012年5月18日，上海市第十次党代会开幕式上，时任上海市委书记俞正声提出要把“上海建设成为全国法治环境最好的行政区之一”。”的目标确立及“公正、包容、责任、诚信④2011年11月12日，上海市委第九届十六次全会上，时任上海市委书记俞正声提出，上海要积极倡导“公正、包容、责任、诚信”的价值取向。”八字城市价值取向，都将城市法治文化精神提升到一个新的层面。从长宁层面看，长宁将成为上海国际贸易中心重要承载区、国际商务商业集聚发展的标志性地区之一和上海服务长三角一体化发展的重要门户，加快文化城区建设、充分激发区域文化活力、提升区域文化软实力的长宁发展目标⑤《长宁区文化改革和发展“十二五”规划》，《上海市长宁区国民经济和社会发展第十二个五年规划》，上海市长宁区人民政府编制，2011年9月。，为城区法治文化建设提供了优质的条件和基础，法治城区创建、基层法治创建、依法行政示范单位创建等累积的成果，在社会管理创新的契机下，得到不断扩大。

法治建设为城区发展保驾护航。法律制度是法治建设的外在之“体”，规范城区依法有序发展，法治文化则是法治建设的内在之“核”，将“硬性”制度软化为社会自觉。法治文化根植于社会、影响着大众，脱离了群众和社会土壤的法治文化无法获得长久的生命力。在发展繁荣文化主流背景下，法治文化也受到其他文化的冲击，主流地位有偏离的危险。据《人民论坛》杂志相关调查显示，73.6%受调查者认为“主流文化缺乏现实关怀”;54.3%受调查者认为“宣传的多，说教的多，难以打动人心”⑥《“主流文化怎么了”问卷调查分析报告》，《人民论坛》2010年8月下，总第300期。。对此，法治文化建设应该敲响警钟。法治文化并不是束之高阁的深奥法典卷轴，而是潜移默化融入于人民日常行为，并在日积月累之实践中形成的一种群体性观念和行为模式。法治文化要为城区发展提供持久的力量、支撑和保障，就必须夯实其社会基础。主要方式是实现法治文化的大众化，即实现“五个民”，法治文化以民力为源、为民心所向、察民情所求、便民生所需、为民众所推。

二、推进法治文化建设需要考量的问题

(一)法治文化的运作模式有待转型

运作模式是影响法治文化建设动力、效力、影响力等的关键因素。目前，城区法治文化建设主要采用政府主导型模式，即“主要依靠政府对法治目标和实现步骤进行理性设计和战略规划，运用政府权力和依靠政府的强制力达成实现法治的目标。⑦汪太贤、艾明:《法治的理念与方略》，中国检察出版社2001年版。”

长宁“六五”普法规划明确法治文化工作开展以“党委领导”、“政府实施⑧《中共长宁区委、长宁区人民政府转发〈区委宣传部、区司法局关于在本区开展法制宣传教育的第六个五年规划 (2011～2015年)〉的通知》。”为本。政府及其相关部门是确定的法治文化建设责任主体。企业、社会组织、志愿团体等“社会力量”，核心地位仍确立为法治文化建设的“受众”，他们加入法治文化建设的方式主要是“被组织”。法治文化建设主要资金来源是依靠政府投入，把建设所需经费列入区年度财政预算，专款专用。从历年经费配比看，仅有“普法志愿者座谈会”一项明确涉及法治文化社会力量的培育。法治文化建设没有政府的主导，仅靠民间力量促进，会延长法治化的时间和进程，还会因为各种冲突使法治化过程无端地消耗社会资源，激化社会矛盾。但过度依靠政府主导，容易使人们将法治文化建设归结为一种以运动方式实施的政府行为，没有切身利益的驱动，社会的积极性、创造性无法得到有效的调动。

(二)法治文化的大众心理基础有待夯实

大众普遍理解、认可和支持法治的价值，是实现法治文化大众化的重要心理基础。一方面要强调城区法治文化的工具功能。现实中，“法律知识让老百姓得实惠”之类的宣传口号，就是对法治文化工具功能的最通俗诠释。另一方面城区法治文化建设要着力强调法的伦理、价值观念等法治精神的塑造性，让受众发自内心地对法律信服，将法律的实现过程作为法律理想、价值、思想践行过程。

在长宁法治文化建设的具体实践中，我们发现受众依法维权的意识普遍提高，但是轻程序重实体、轻义务重权利等现象依然存在，这就与法治文化建设中重实用价值而轻价值传递有着密切联系。受众不习惯以公平、正义的法治精神，作为价值判断标准，而通常以个体或团体的实际利益为参照，那必然会因为利益本身的千差万别，引发社会规制的混乱。因为一旦出现与个体或团体内心不一致的状况，受众就会自动将其归结为“恶法”或“恶治”，而事实上这些法律和治理却极有可能与法治公平正义精神相契合。如果长此以往不加以调整转变，就容易动摇人们对法治文化的信念。

(三)法治文化的社会吸引力有待增强

打造具有持久力的法治文化，就不能忽视对传统的传承。一方面，是中国传统文化精神的传承。不能简单地将中国传统文化特别是儒文化视为法治的对立面。若将法治文化的建设简单地等同于对西方法律的复制，势必会在社会运作层面遭遇“水土不服”，并且会使法治文化建设缺失本身的个性。另一方面，是挖掘区域法治文化的历史积淀。长宁法治文化有着丰富的历史资源，例如地处长宁的华东政法大学，本身就是一部区域乃至当代中国法治文化的缩影，而在长宁发展的历史长河中也居住和生活过许多为中国法治建设作出努力的人士，甚至对中国法制发展有重大历史影响的事件，都发生在长宁。无论是精神上的传承还是尘封记忆的解读，这些未待挖掘的法治文化宝藏，都能使大众产生一种心理上的亲近感和依赖感。

挖掘历史精华的同时，也不能忽略社会的现实需求。上海的文化建设强调“国际”性，长宁的文化强区凸显“精品”定位。“国际”与“精品”都对城区法治文化的品质塑造提出了更高的要求。传统的法制文艺、讲座、咨询的形式在相当长的时间内取得不错的成果，受到社会普遍接受和赞誉。但随着文化事业的发展和蓬勃，大众对法治文化的展现形式也有了更多更高的期待。法治文化的存在、发展和繁荣与其他文化有着盘根错节、交融共通的特性。长宁区域的法治文化要获得更大的影响力、更强的生命力，就需要借助其他文化的资源优势，运用艺术的方式创造打动人心、凝聚人心的法治文化作品。

(四)法治文化的大众化网络有待完善

在社会大众对法治文化形成认同的基础上，需要通过外部建设将法治文化转化为具体认识。法治文化的外在形式，表现为各类法制活动的平台和载体。当这些载体能够更频繁地出现在大众视野中，大众能更便捷获取法律服务，法治文化就不再是一个抽象的概念。2012年年初，长宁区法宣办对辖区内的法治文化基地进行了梳理，依据上报统计，共计有近40个法治文化类基地，涉及类别涵盖，青少年交通安全、企事业职工维权、纳税人税法宣传、公民食品安全、农民工法制教育等多个方面。此外，长宁还在每个居委会设置了普法宣传栏，法院、检察院也通过设立青年法官志愿服务基地、社区检察室等形式延伸法治文化服务的触角。

应当说，经过长时间的积累，长宁的法治文化资源是丰富的、多元的，但也存在着一些不足。第一，相当一部分法治文化资源由职能部门或街镇自行运作，脱管于区法宣办，使得区域层面无法对全区的法治文化资源进行统一规划，在资源的利用率和效率上存在把握不到位。第二，由于无法对法治文化资源进行全区性的系统布局，致使有些区域的法治文化资源密集，而有些地区却面临法治文化资源紧缺的困顿，增加了当地居民获取法治文化的难度。其中，大部分法治文化平台仅仅在工作日的工作时间开放，这就意味着增加了职业群体获取法治文化的难度。第三，由于各法治文化平台和载体隶属不同部门管理，提供法律服务的信息渠道也各有不同，主要的形式包括通过基地自身外宣平台、辖区报纸、有线台等。因为发布渠道众多而零落，必然增加了大众获取讯息的难度，也为法治文化的大众化设置了障碍。

(五)大众参与法治文化建设的途径有待扩大

社会化运作模式成熟度是城区法治文化建设的重要标杆之一。无论是个体还是组织，不仅是法治文化的“受众”，更是法治文化“建设者”。其中个体主要以“志愿者”的形式参与到法治文化的构筑中。目前，区级层面，法制宣传讲师团队伍共计29人，讲师团成员进园区、进楼宇、进社会组织，开展了卓有成效的法制讲座、咨询等法治文化宣传活动。但值得注意的是，29人中，仅有5人不具有公职人员背景，比例为17.24%，其中3人为律师，1人来自政法院校，1人来自房产交易中心，应当说社会化和多元化的程度并不高。基层层面的社会化资源虽然更多元丰富，但由于人员分散性和流动性，主要由各居委会直接管理，没有经过系统分类和梳理，有多少志愿者?擅长于什么?每年的法治文化服务时间有多少都是不确定的，这些情况不明造成有志从事于法治文化建设的认识与政府层面的双向信息不对称。

组织参与法治文化建设的组织，包括社会组织和企业组织。在社会管理创新机制的培育和激励下，社会组织已经成为长宁法治文化建设的重要组成部分。目前，长宁区共有注册登记的社会组织459个⑨《我区积极探索社会组织枢纽型管理新模式，推动区域经济社会又好又快发展》，《长宁情况》第37期，2011年10月11日。，涉及法律和社会服务类的组织146个，占总比重的31%。其中，有30多个社会组织参与人民调解、法律维权等方面的工作，覆盖了全区所有街镇。相比社会组织的多元参与，企业组织的投身情况则相对薄弱，这主要是由于企业追求盈利的本质属性，与法治文化建设无偿公益的特性相冲突。通过强制性或行政指导性命令要求企业参与法治文化建设，明显是违背市场经济的做法;而如果仅仅靠德育、理念教育等说教形式，期许企业主动参与法治文化建设，也是收效甚微的。但不可忽略的是，企业本身的强力资金支援、丰富的人才储备、多样的活动平台都是加强法治文化社会化建设所迫切需要的。如何引导企业组织自觉自愿地参加法治文化建设是值得思考的。

三、以大众化推动法治文化建设的路径思索

(一)以民力为源，助力法治文化建设转型发展

实现法治文化建设转型发展，并不是完全脱离政府主导模式，而是要在坚持政府在法治文化方略“总设计师”的基础上，按照“政府主导、企业主体、民间参与、合作共赢⑩李长春在全国文化体制改革工作表彰大会上的讲话，2012年9月26日。”的要求，着力构建全方位多层次宽领域的法治文化建设模式。

制度建设上注重民众力量从始至终连续贯穿。(1)前端设计。通过纲要、规划、计划等指导性文件形式，进一步正式明确社会力量在城区法治建设中的地位，实现由普法“受众”到普法“参与者”、“建设者”的转型。(2)中期运行。加强经费支撑，加大对社会力量扶持和培育的投入力度，在年度经费配比上予以倾斜，鼓励各政府部门通过政府购买等方式拓宽法治文化建设的新渠道。积极探索将法治文化发展基金转型为文化发展引导基金的新路，通过企业入股方式，认真研究法治文化的产业投入，引导和带动城区法治文化发展。(3)后期评估。针对城区法治文化建设单个项目或城区法治文化整体运行情况，引入社会满意度测评机制，依据民众反馈及时调整城区法治文化建设方向。

(二)为民心所向，凝聚法治文化的社会共识

首先，继续加强城区法治文化的服务功能建设。以满足受众最基础的法律需求为出发点，最大限度地围绕与民生密切相关的事项，如旧房改造、房屋拆迁、安全生产、劳动用工、食品安全等，加强法治文化建设，使公众切实能从法治文化的传播中感受到实实在在的好处，赢得他们的认同感和归属感。

其次，不断深化法治文化价值观教育。在激发公众需求共鸣的基础上，提升大众对价值观的理解。通过形象、互动式的宣传，把思想性、指导性、服务性与可读性、可视性、可听性统一起来，使法治文化价值精神真正内化。一方面，要大力加强法治文化的行为载体建设，把执法、司法活动作为普及法律知识、增强法律意识的生动展示，使法治文化根植于法治实践中。其次，针对受众精神文化需求多样化多方面多层次的新特点，坚持“贴近生活、贴近现实、贴近群众”的工作要求，通过“以案说法”等形式，有效承载和传递优秀法治文化，进一步扩大规范执法、司法活动的影响面。例如，开展“庭审视频旁听”活动，依托现代化的通讯技术手段把法院与机关、社区、学校等进行视频联通，通过审理一个案例，宣传一部法律，教育一片公民。

(三)察民情所求，提升法治文化对社会的吸引力

要注重文化传承。一方面，要注意挖掘中国传统文化与当代法治文化相容同的地方。积极弘扬法律文化尤其是中国传统法律文化中的积极因素，全面地推进法治的发展。例如，与教育局合作开展《修身老课本》等国学经典阅读活动，解读“守法合群之德义”、“孝悌忠信”等中华传统价值精髓，实现现代法治文化与中国固有文化的结合。另一方面，与区档案局、政协等合作，启动长宁法治文化历史探寻之旅，揭开历史尘封的页面，将那些曾经与长宁密切相关并活跃在中国法治文化史中的人和故事挖掘出来，通过口述历史、照片收集等手段将这些长宁法治文化的历史进行定格，通过讲座、展览、纪录片编辑等方式将这段历史进行呈现，使大众从法治文化的层面重新解读长宁的历史和现在。

要紧握城区发展的脉搏。以精品文化为导向，不断提升法治文化的品质。一要挖掘传统法治文化宣传的潜力，密切区文化局与上海文广演艺集团的合作，有针对性地配送法制专业剧目、剧团和文艺工作者进社区，从艺术指导、活动条件、展示交流等方面进一步加大对法制群众文化团队的专业指导，传播普及法治文化。二要着重围绕凸显法治文化的休闲服务性，借助上海芭蕾舞团、上海民族乐团、上海雕塑艺术中心等资源优势，通过高雅艺术形式展示法治文化，积极打造具有开放性、国际性的法治文化艺术平台，满足区域内外籍人士、白领商务人士的法治文化需求。三要在灵活运用报刊、电视、广播等大众媒体基础上，充分发挥“数字长宁”先发优势，积极利用互联网、手机短信、微博等新兴媒体，促进法治文化与科技深度融合，用先进技术传播先进文化，不断增强城区法治文化传播力、影响力和渗透力。

(四)便民生所需，勾连法治文化获取网络

首先，探索建立法治文化资源布局的联席机制，及时沟通了解各单位法治文化平台和载体建设，形成起纵向贯通、横向协调的工作格局。其次，制定统一的法治文化建设规划，整体考虑各类法治文化设施布局和功能定位，加快实现市级、区级和社区、居民区等功能互补、联动发展的法治文化平台网络，实现法治文化设施布局功能性与普及性相结合、集聚性与均衡性相结合。再次，在加强已有各类法治基地建设的同时，积极探索新的平台，形成有所突破的格局。积极利用电影院、图书馆、文化艺术中心、工人文化宫、虹桥当代艺术馆等文化设施，将法治元素融汇于各项文化形式中，延展各文化设施的法治功能和辐射半径。最后，注重法治文化在基层的深入和推广。鼓励街镇、社区等积极利用广场、公园、绿地等公共空间，依托“社区电子阅报栏”等平台开辟居民身边的法治文化场所。对建设成熟的平台，可以先行鼓励延长服务时间，方便公众享受。

建立起实体和虚拟的两张长宁法治文化地图。实体上，将法院、检察院、法制基地、司法所、公证处、法律援助、社区检察室、法律工作室等各类政府或社会类法律资源进行统一收集，与区规土局进行合作，统一制作长宁区法治文化地图，将各资源提供的法律服务内容、时间、地点、周边交通等情况一并反映在地图上，使这张法治文化地图真正成为便民索引。虚拟上，通过网络、手机、电视“数字长宁”点播等渠道，及时汇总更新法制基地的各类服务和活动讯息，探索建立法治文化信息的统一发布平台，构筑法治文化的虚拟平台，将法制文化通过光纤走近长宁寻常百姓家。

(五)为民众所推，导入法治文化建设的社会力量

针对个体，积极利用互联网开放性、便捷性、互动性、共享性特点，全面加强法治文化志愿服务长效机制建设。一是引导已入编的志愿者进行信息录入，形成法治文化志愿者信息库。二是实行法治文化志愿者网络化社会化招募，重点打造法治文化宣讲队伍、法治文化创作队伍和文艺宣传队伍，形成法治文化环环相扣的创造力和生命力。三是依托交互式网络平台，对志愿服务项目和志愿者个人意愿进行匹配，实现志愿服务资源的优化配置。

针对组织类，在继续大力推进政府主导文化交流的同时，积极探索市场化、商业化、产业化运作方式，加强与社会组织、企业等力量之间的内外联动。对社会组织，要继续放大政府购买法律服务的力度。一方面巩固原有的方式，进行法治文化的定点委托。另一方面通过确立委托项目公开招投标的形式结合专业力量，确定法治文化社会承接方，以此进一步扩大社会化的力度，激活法治文化的社会创作力。对于企业，要吸引其自觉参与城区法治文化建设，并以依法、自愿原则为先。一方面要弱化法治文化项目的行政色彩，突出社会服务和公益色彩，以增进社会和企业对法治文化建设项目的认同感和亲近感。另一方面要减少企业成本支出，不能将过度重担一下子压倒企业上，否则会影响其后续的积极性。要以不影响企业的正常运行为前提，鼓励技术支撑、活动场地、人员保障等多样化的参与方式。此外，对于一些优秀的积极参与城区法治文化建设的企业，要给予鼓励和表彰，并进行法治文化资源上的倾斜，由点到面鼓励和带动更多的企业加入进社会化运作的队伍。

(责任编辑 赵海鸥)