“二元协商”模型对我国环境公众参与制度的启示与借鉴*

2013-01-30刘超

政法论丛 2013年2期

刘超

(华侨大学法学院，福建泉州 362021)

在我国实施科学发展观和构建“两型社会”的发展战略和目标诉求下，环境公众参与作为公众参与政府环境决策和公共环境事务的一项保障制度，被认为能促进环境保护决策的科学化和民主化，［1］也是实现环境正义的重要途径。［2］我国已经在一些单行环境法律规范文件中初步规定了环境公众参与制度，但是，其在立法理念、立法层次、规范体系性以及制度可操作性等方面存在诸多弊病。既有研究对于现行环境公众参与制度弊端的检讨与完善建议基本上局限于立法技术层面就事论事，而较少从民主理论的内涵、需求、程序和形式诸层面进行反思与检讨。实际上，环境公众参与制度是环境民主原则的具体化和制度化，其制度设计的内在逻辑在于赋予公众参与性权利，为社会公众的环境利益表达和实现提供专门的渠道和空间，促使政府在制定环境法律和政策过程中兼顾弱势群体的主张、获取充分环境信息、减少政策制定中的失误，进而提升政府制定环境法律和公共政策的效率、民主性和科学性。只有吸收了广泛范围的公众参与环境公共政策的制定，才能使得环境决策赢得广泛支持而提升其接受程度，减少其实施阻力，加速其执行速度。因此，本文的研究将从环境公众参与作为环境民主的法律实现制度这一基点和属性出发，认为完善环境公众参与制度的关键在于环境民主理念的更新和实现路径的创新。在此诉求下，协商民主理论和制度框架中所构建的“二元协商”的模型则可以为完善我国的环境公众参与制度提供启示和借鉴。

一、环境民主之于环境决策的内在规定性

任何环境决策都因为环境资源的整体性与环境行为的外部性而必然带有公共性的内在属性，这使得环境民主价值成为环境决策的内在价值依归，以行为规则设计上的公众参与作为外在形式，将公众意见作为决策的依据。有效的公众参与不但能赋予环境政策合法性，而且能契合环境问题解决的内在需求。因此，对于环境公众参与制度的检讨与构建必须置诸于环境民主相互关联的框架下进行。

在当前的决策模式和制度理念下，基于环境问题的产生与环境危害在致害机理上存在着潜伏性、累积性等高度科技关联性，环境决策行为存在着高度科技风险。具体到环境法制领域，环境违法行为的界定、环境损害后果的认定以及法律因果关系的确定和调整领域的拓展，都会受制于科技发展进步对于自然规律的逐步深化认识与揭示。由此，环境政策的出台、环境法律制度的建构要更多地接受自然科学规律的检验，需要与时俱进地吸纳和引入不断发展完善的自然科学研究的最新成果。这使得环境政策体系本身具有很强的专业性门槛，其内涵的丰富和深入依赖于科技进步所揭示出的新的自然规律，其形式大量体现为技术规范、操作规程与环境标准。而这些内容在内在机理上影响到环境法律体系构建的基础和内核，也使得环境法律制度对比于其他法律部门更具有科技内因性，环境法律体系中很多环境法律规范就是技术性规范。科学的发展增进对环境法律因果关系的认识，科技的发展更新了环境法学的知识和拓宽了环境法调整的领域。［3］

在当前的环境决策体制下，政策决策者和制度制定者认为，普遍公众难以理解和把握环境决策过程和环境行为规制过程的高度科技性、不确定性和复杂性，只有行业专家才能理解和评估环境专业风险，如果将高科技背景与决策风险的环境问题交由一般公众来讨论与解决，则不但于事无补且阻碍专业环境政策的高效执行。因此，传统的环境政策制定过程往往偏向由各相关行业领域专家对环境议题进行分析，然后列出有关环境政策的备选项，交由政府官员在各备选项中进行选择。我国当前的重要环境政策的出台或多或少地体现了专家学者的智囊功能，改革开放三十年来各阶段环境政策的推行和环境法律的出台都凝结了相关领域的专家学者的智慧。具体到环境法律政策领域，比如，当前《环境保护法》的修订就很重视专家提出的立法修改建议，国家环境保护部委托武汉大学环境法研究所开展修改研究工作，全国人大环资委还于2012年以多种形式组织召开《环境保护法》修改专家座谈会。具体到环境法律制度，《环境影响评价法》在第13条专门规定了环境影响报告书的专家审查制度。虽然我国在环境立法中原则上规定了公众参与的原则，也在《环境影响评价法》等立法中概括规定了“征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，但该规定抽象、粗略且不具有可执行性，本质上还是体现了政策决策者基于环境问题的专业性而认为一般公众无专业知识和能力来实质参与，从而将其排除在外。实践证明，缺乏公众广泛参与的环境政策往往在执行过程中遭受抵制。为了应对执法中遭遇的困境，我国已在《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》以及《环境信息公开办法(试行)》等立法中规定了公众参与环境公共事务，但在制度定位上却没有将环境公众参与上升为公民的一项民主权利的高度，而仅仅作为消弭环境执法困境、提高执法效率的一种手段。对该制度存在弊端的检讨以及相应的制度更新路径也仅从对策寻求等相对较低的层次和角度展开。

对于环境公众参与制度的完善纵然可以从多个角度与层面切入，法律技术、程序设计的完善固然必不可少，但过多聚焦则会存在舍本逐末的风险。基于环境资源的整体性和不可分性，每个个体在利用环境资源过程中会产生“溢出效应”，环境政策实施会牵扯到多方社会主体的利益，环境政策的制定与实施本质是对稀缺的环境资源的多次分配。法律赋予的环境权利与规定的环境义务实际上要遵循一个社会基本价值观，从而在不同的、正当的、但可能存在冲突的社会目标之间进行选择(比如，保有环境资源以作为生存环境和开发利用环境资源以作为劳动对象之间)。由于环境问题涉及高度的科技背景，这使得环境决策固然受制于科技进步对自然规律的揭示以及科技水准的提高，但也要遵从社会在不同时期所进行的价值选择。这种价值选择就不能仅依靠行政权力或专业知识可以厘定，更需要利害相关的社会公众的广泛参与，这就是环境民主。环境问题因牵涉广泛的利益冲突以及环境行政频频决策于未知之中，在性质上必须借助公众参与来增强其决策的正当性。［4］因此，环境民主是环境问题解决和环境政策制定与实施的题中应有之义。个体公民能参与和监督国家、社会对环境资源的管理、环境问题的决策，以及个人有权参与有涉环境资源的有关行为，这既是环境民主的内涵，同时也是实施环境资源保护的内在需求。环境法上所规定的公众参与原则的上位概念和价值源头即为环境民主原则。在世界环境问题全球化的过程中，《人类环境宣言》及其后的诸多国际环境法文件都强调了环境民主的重要意义，《奥胡斯公约》规定了环境民主的内容包括获得信息、公众参与以及司法救济。

二、协商民主与环境公众参与的契合

既然环境公众参与本质是环境民主的外在形式，那么，环境公众参与制度的内涵与绩效就要纳入民主理论视野内进行审视。在人类的民主理论和实践形态中，最早兴起的是直接民主(多数民主)，当现代国家的出现使得适用于古代城邦的直接民主很难有效推行时，随之兴起的是代议民主。随着通讯技术的发展又催生出远程民主，其可以依赖于高度发达的通讯技术作为基础的大众传媒以及舆论调查等作为实现手段。协商民主的出现是建立在发达的多数民主和代议民主之上，对上述民主形式与实践的补充、完善和超越，因为它主张的由自由和平等的公民进行协商形成公共决策的理念更契合民主的本质。

协商民主即主张公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。协商民主有微观和宏观两种，所谓微观协商民主是一种面对面的交流形式，主张以理服人，强调有一套公共的程序规范，目的是为公共的机关协商提供理想模式。西方所讲的协商民主主要是指哈贝马斯的观点，是宏观的协商民主，以交往行为为理论基础而建构的一种民主实现形式，它以交往理性为哲学支撑。［5］西方政治实践中所实行的协商民主作为一种政治形式和民主制度，是以注重人们之间的相互交往行为的实践理性作为核心。协商民主要求尽可能地通过对话来解决政治冲突，而不是通过胁迫、传统或压制，在公共事务讨论中不使用权力与暴力，而是每个公众享有平等发言权。协商民主理论强调公共决策的合法性在于决策是平等公民之间经由自由、理性的讨论所达成一致的结果。协商民主的理论主张以及提供的民主制度框架，契合了环境公众参与的制度需求。因为作为一种复兴的民主范式，协商民主在现实的政治实践中具有超越既有政治模式的意义，协商民主制度实践能够培养公民精神、改善立法和决策的质量、实现从权益政治走向公益政治和制约行政权的膨胀。［6］P20-22

(一)协商民主培养公民精神契合环境公众参与的实施前提

协商民主理论主张平等公民之间的相互理解和公开争论，尊重他人的需求和道德利益，妥协和节制个人的需要，倡导集体责任感的形成，重视个人是社会共同体不可或缺的组成部分，公民承担责任有利于促进共同体的繁荣。协商民主理论设计的制度系统预期通过公开的对话、交流和协商，促进社会各群体维系深层次的相互理解，以作为建立参与持续性合作的社会信任基础。协商民主理论和制度能够为环境公众参与确立价值目标，契合环境公众参与的制度精髓。我国当前环境公众参与现状的首要问题是公众参与环境保护的意识不强、动力不足，公众参与环境公共事务的总体水平较低，公众不能认识到环境保护是对全社会和自身有利的公益事业，也不能认识到环境状况的好坏与自身权益休戚相关，从而没有积极参与社会环境公众事务的意识、动力和行为，而是依赖政府提供环境保护服务。我国公民在环境意识、环保理念上的认知偏差极大阻碍了环境公众参与制度的实施，应对之策必须追本溯源，重塑公民环境意识，培养公民精神，这种诉求在协商民主理论和制度框架内能够实现。

(二)协商民主改善立法和决策质量促进环境公众参与的制度完善

协商民主不仅具有目的价值还具有工具价值，它是制定完善的法律、形成高质量的决策的重要工具。立法与决策需要在获得广泛信息、充分了解政策对象的真实感受基础上作出。同时，法律与政策只有获得广大政策对象的认同与支持，才能够被广泛认同从而得以有效实施。协商民主理论重申法律和公共政策应当是自由平等的个体通过理性、集体协商的结果，法律和政策的正义性、理性应基于公共生活的每一个参与者的广泛讨论而得以增强。我国当前的环境公众参与制度中存在法律依据不足、范围不广、程序粗略和救济程序缺失等弊端，严重制约到公众参与环境公共事务的实效。为应对此问题，可以借鉴与引入协商民主理论所提供的实施方式，在亟待公众参与的环境事务的范围、依据、程序、方式和救济方式等政策制定上，引入多种方式让公民广泛参与讨论，在对提供的多项可选择性建议理性争论的基础上，完善当前关于环境公众参与立法与政策体系。

(三)协商民主从权利保障走向公益保障暗合环境公众参与的价值目标

协商民主理念强调通过公民共识形成公共决策，也强调公民对于公共事务和公共利益享有权利和承担责任，由此，潜在的价值内核是适度矫正传统法律所秉持的自由价值目标而增补平等的价值向度。协商过程是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正，协商过程虽然有对话、讨论、争论，但不是简单的政治讨价还价或契约性市场交易，协商在争论之中还要有公众反思，包容是协商的关键价值。［7］P193协商是受到公共利益支配的程序，是遵从集体决策的个人真正参与决策协商之中的程序机制。这种程序设计与制度构建的理念暗合环境公众参与的价值目标。传统立法体系秉持个人权利本位，制度构建以保障个人自由及为行为自由划定边界为要旨，而协商民主不再专注于个体权利与自由，也强调在沟通与交流中实现公共利益。环境公众参与制度的构建是以保障环境公益为目标的，公众参与环境事务，对环境政策实施进行监督，表达自己的环境利益诉求，迫使决策者和执法者考虑公众的环境利益诉求，从而促使环境公益得以保障。

(四)协商民主制约行政权膨胀保障环境公众参与的外部环境

协商民主重视的是公共理性形成的过程，“公共”不仅仅是公众协商的方式，还意味着在公共问题上对每个人都开放的决策、商讨以及信息收集的重叠领域的存在，它还指的是在公共领域中为协商而提供的理性，这些理性具有特定的范围，即它们必须对每个人来说都是可信服的。［8］P23对于公共问题的立法和政策提供给所有参与者以确定问题、争论证据和形成议程的同等机会，这使得在公共领域对于公共问题的处置与公共利益的处理过程，因为贯彻公共行政的理念而有效制约行政权的膨胀。

对行政权的有效制约不但是公共行政和服务型政府的内在需求，也为环境公众参与制度的有效实施提供了外部环境。环境公众参与制度要求公众通过一定的程序或途经参与一切与公众环境权益相关的决策活动之中，但在中国数千年形成的“父母官”情结和基于环境问题的专业性、环境决策的科技性，使得公共环境事务的处置具有明显的“行政依赖”特色，我国现行的环境法律体系也大量规定的是行政职能部门的职权职责。协商民主理论的推行与制度建构，不但能培养公民的环境意识、重塑公众参与环境事务的动力机制，而且其本身也要求，通过公共协商形成的公共决策能包容各种不同的利益、立法和价值。协商民主可促进国家的环境行政民主化，平衡公众和其他社会群体之间的环境利益，有效弥补政府失灵和市场失灵对环境造成的不利影响，更好地实现社会正义和行政民主，满足公民最基本的环境需求。［9］P151通过建立环境公众参与制度，能有效地提高公众的环境保护意识，提高公众自主治理环境的能力，这也能为环境公众参与提供良好的外部环境。

三、“二元协商”模型对我国完善环境公众参与制度的启示

协商民主的规范理念将协商界定为一个政策制定过程和设计民主实践的可行方案。但协商过程经常会遭遇的困扰是，在处理存在根深蒂固的分歧时力不从心，对于存在巨大文化差异和利益根本冲突时难以调和。具体在环境公众参与领域，环境问题的出现往往并非基于应受道德谴责与法律负面评价的违法行为，而是由于资源同时具有经济属性和生态属性决定的。虽然社会资源会对所有人同时产生经济利益与生态利益，但基于身份、立场和社会情势的差异，不同社会群体对于利益的预期存在分歧甚至是矛盾。因此，在环境公众参与中，虽然预期公众会参与环境公共事务的决策过程，但公众内部会有不同的立场与预期，经由自由讨论程序往往会各执一词。所以，我们在注重协商程序对于民主实践程序设计意义的同时，还要并重协商民主的教育功能，即确认协商民主的“二元协商”的框架模型。在这个模型里，协商活动被分成两个独立的阶段:结构性的社会学习和政策制定。［10］P226我们可以探讨在“二元协商”框架下对完善环境公众参与制度的借鉴意义。

(一)结构性社会学习对环境公众参与的积极意义

社会学习是个人参与公共政策协商的第一个阶段，其要旨在于参与者能够理解并评估彼此的观点。参与者需要在这个阶段中采用的认知技巧就是认知客观性，从而试图对于他人在政策议程中提出的观点进行充分交流、换位思考和同情式理解。这一过程并不以达成普遍共识和一致意见为首要目标，而是在于对差异性的充分诠释和包容理解以避免立场的极端化。这实际上表征了协商民主过程的教育功能——参与公共决策和公共事务的公民可以提高参与者的素养、道德和能力水平，能够在对公共事务的协商过程中进行理性思考和反思。

结构性社会学习是我国环境公众参与实践的关键环节，具有非常重要的意义。社会公众尚未普遍养成环境意识，社会各群体利益诉求与预期存在分歧，并不都赞成保护环境公益，有些甚至会为了个人经济利益而否认环境保护。通过协商的社会学习过程，可以清晰识别个体在价值、利益和偏好上差异，公民个人可以通过合作的姿态自由地表达自己在协调经济利益、环境利益上的观点以及对环境公共事务发表自己的看法。这个过程可以抵消群体偏激化的影响，减少群体的偏见。成功协商的社会性学习阶段应该实现的程序包括:(1)公众有影响环境决策、增进环境公益的现实期望;(2)存在一个促使环境政策制定者与公众充分交流讨论、了解公众对于环境利益表达观点的程序机制;(3)公众在充分行使环境状况知情权(对本地区、本国乃至全世界的环境状况、环境管理现状以及自身环境状况获取全面信息)的基础上进行认真的、实质性的讨论;(4)如果对于当前的环境公共事务的处置意见达不成广泛共识，也需要在了解各自偏好与观点的基础上寻找共同点;(5)有中立且专业的工作人员(比如，由环保部门法规处工作人员充任)帮助参与者知悉、参与协商程序。通过这一阶段的学习过程，预期形成的目标使得公众能够形成对于共同生活家园的守卫者的身份认同和归属感，相互之间对于环境公共事务的观点能够充分交流、理解，进而增进信任。

具体而言，在社会学习阶段可以采取的协商形式有以下几种:

1.审慎的民意调查。具体可以分为四个步骤:第一，针对某一特定的环境议题，随机选择参加接受调查的公民;第二，对这些公民进行第一次民调;第三，把受访的公民集合起来，提供给公民通俗易懂的资料，安排政府官员、专家与公民对话，让被调查的公民在具备有关知识的基础上进行审慎和理性的讨论，并可以通过电视、广播等其他媒体现场直播讨论的过程;第四，针对原来的议题对受访的公民重新进行一次民调，并且比较两次民调的结果，看看原来的价值偏好有没有改变，有没有可能形成共同的价值与利益。［11］

2.互联网公共论坛。具体步骤可以分为:第一，政府推动互联网建设和互联网知识的普及，为更多公民通过互联网参与环境公共事务讨论提供平台;第二，参与互联网讨论的公共行政人员要有正确的主体性认知和公共治理理念，提供尽可能多的环境问题背景知识和环境政策制定的目标预期与社会需求，培育参与互联网讨论的公民的公共精神，使他们在参与讨论过程中能理性、自制、自治，控制个人情绪和意见，树立反思性学习的积极心态。

3.民主恳谈会形式。具体操作模式是，在一个社区或乡镇等基层地区，由公共行政人员组织，以宣传环境公共政策、普及环境知识和环境政策与法律制度为预期，对本社区或本区域面临的环境公共事务组织广泛讨论，强调注重全体公民或公民代表自由发言、表达观点与利益诉求的程序性环节。可以通过上述几种协商方式，促使公众进行结构性社会学习，为真正参与环境公共事务进行知识准备和程序训练。

(二)政策制定阶段的环境公众参与

参与者经历过结构性学习阶段增进的理解、信任与包容后，一旦进入政策制定过程就期许在信息充分条件下作出决策。公众在学习阶段获取的信息和形成的满足感会使得他们形成程序公平的印象，经由此会引致正面效应，使得公众确信在公平程序下最后形成的决策也会是合法和公平的，从而会以积极的心态参与政策制定阶段的协商程序。

当前，由于我国正处于社会发展转型时期，社会价值取向多元化，公众在协调环境保护与经济发展二者关系上存在着众多分歧。当公众在上述的学习阶段获取充分环境状况信息和习得环境公共知识后，对于参与环境公共事务会有积极的态度转变，会以积极的心态去投入环境公众政策的制定过程，从而会引导公众与环境政策制定者以及不同利益群体之间的充分沟通，增进积极的社会互动。这种互动会带来的积极影响:(1)环境公共事务参与者能够获取充分、全面的环境信息，产生对环境公益的兴趣，积极参与讨论发表意见，促进环境决策能反映更广泛的民意，提高决策质量;(2)环境公共事务决策协商过程中的主体范围扩展、程序的规范以及利益表达上的一视同仁，能够促使公众之间达成共识，提升环境政策的合法性和公信力，减少其实施的阻力;(3)公众作为政策制定的参与者参与协商，不再作为单纯的被管制者和治理对象，能够矫正社会上普遍存在的对环境公益的淡漠和对环境政策的负面态度。

具体而言，环境公共政策制定阶段的协商形式可以采取以下几种:

1.公民陪审团。公民陪审团的形式在20世纪70年代已在美国和德国得到提倡，公民陪审团把一组随机抽取的公民聚在一起就某一具体问题进行协商，不管这一问题是政策议程的设定还是对特定政策多种方案的选择。随着这种创新民主实践的激励，英国在公共政策研究机构、国王基金政策机构以及地方政府管理董事会运作过程中已倡导公民陪审团的使用，并各自独立地支持一系列与健康权威机构和地方政府合作的试点计划。［12］P108-109最广为人知的是德国公民陪审团在“设计小组”中的实践，这是德国在处理有关环保能源的政策制定和公共事务处理中经常采取的做法，基于公众的意见与建议会形成重叠一致性，以对于公共政策达成广泛的共识。公民陪审团形式要求公众参与环境公共政策制定过程应当遵循的步骤有:第一，选择自愿参与环境公共事务的公民组成公民陪审团。为了增强公民陪审团的代表性，可以通过配额的方法，以社区、性别、年龄、受教育程度、工作收入等标准划分不同人群，兼顾不同人群的代表性，比如在德国，会针对相同的公共议题选择数个公民陪审团，有超过两百名来自不同社区的公民参与其中;第二，相关领域的专家提供环境信息和建议，公民陪审团将专家的意见与建议置于更宽泛的社会视野中进行考察，提出一些环境政策制定的可能思路;第三，政策制定综合收集和评估公民针对未来的环境政策方向和内容所提出的政策选项，最终得出与会公众最能达成共识的环境公共政策。

2.社区环境活动。这种方式在澳大利亚等国家以地方政府采纳公民直接参与公共事务的形式化解政府与被治理者之间的分离。［13］P393社区环境活动是鉴于环境问题的地域差异性，在以居民小区、行政村或自然村社区分区的基础上，在社区内部定期组织全体人员或选举的代表对本社区的环境状况、本地区乃至省市、国家的环境政策进行讨论并提出政策制定或完善建议。社会环境活动形式具体可以采取的步骤有:(1)确立标准进行社区分区，社区的正式居民、财产所有者和城市租户都有机会参与可能影响到他们生活的环境决策，并了解不同社区的环境问题基本见解和环境利益需求。(2)虽然社区环境活动保障每个参与者的平等，但为了保证协商程序的有序进行，需要确定社区环境活动的组织者或主持人，可以由村委会主任、业委会主任、农村的道德权威或社区内公众推选的热心环境公益人士担任，组织者或主持人并不是领导者或在协商中的优势者，而仅仅是协商程序的组织者与引导者。(3)确立社区环境协商的基本程序规则，包括协商活动的参与者(是全体人员或者是推选的代表)、协商活动的议题、协商活动的时间地点、形成本社区环境政策建议的方式等。(4)组织者或主持人提前进行资料准备工作(包括环境状况信息、环境政策现状及其影响等)，协商活动中参与者对于公共环境议题按照既定程序进行协商，整合本社区对于环境利益的观点，形成本社区的环境政策建议，并以适当渠道提供给本地区政府相关职能部门。

四、结语

在环境问题全球同构并日趋严峻的形势下，环境危机应对机制与措施如何制度化、体系化已经引起社会各界的广泛关注。最近《环境保护法》的修改吸引了环境法学界乃至全社会的热烈讨论，全国人大于2012年8月31日公布的《环境保护法修正案(草案)》引发了学界的众多讨论、批评与建议。学者们希冀将环境法学研究的最新进展与理想的制度设计贯彻于修改后的《环境保护法》中，但立法部门倾向于在既有制度框架和现实情势约束下进行务实的革新。这种争论其实大略体现了环境法制完善的两种进路:是主张以全面保障环境权利为核心的实体制度的完善抑或更加注重完善环境问题应对的程序制度。我国大多数环境法学者呼吁在环境法制完善中巩固和扩展已有的公众环境权益，将体系化的公民环境权的保障作为立法基础，并主张将法律中对公众环境权益的抽象、宏观的规定分解为具体、微观的权益规定。［14］但如前所述，当前世界其他国家和地区的环境法制建设已较普遍将公民享有的环境权益界定为一种程序性的参与性权益。基于实体环境权利内容的虚化与内涵不确定性，如何设计出具体的保障公民参与环境问题解决的程序机制，更能契合环境法律制度设计的目标预期。

因此，聚焦于公众参与环境公共事务的保障制度的完善既基于民主进程中的题中应有之义，也契合了环境问题的公共性特征。既有的对于环境公众参与制度的梳理、检讨和政策建议总体而言还是偏好于学理上的必要性与可行性论证，抑或是主张环境公众参与的公民权利化路径并相应地提出立法完善建议。但本文的研究表明，环境公众参与的重要性已毋庸置疑，而对公众参与环境公共事务进行全面的法定权利化，虽然可为可欲的环境法制理想图景，但难以见容于当前的环境法制体系。当前亟需更新的务实选择是，如何在协商民主理论与制度框架提供的具体的、可操作的民主形式下，采取审慎的民意调查、互联网公共论坛、民主恳谈会、公民陪审团和社区环境活动等措施，切实推进公众对于环境信息、环境政策的结构性社会学习，进而积极参与环境公共政策制定。

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