■ 黄德林/袁 婧

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

1 我国地下空间开发利用现状

地下空间主要指地表以下的建筑，比如地下商城、地下停车场、地铁、矿井、地下军事基地，穿海隧道等建筑空间。开发地下空间是21世纪结构工程的重要发展趋势，就目前而言，开发城市地下空间可应用于交通设施、商业设施、地下车库、市政管线设施、城市综合防灾建设、军事工程、仓储设施、高层建筑地下空间等8个领域。随着我国城市化进程不断向前推进，城市地下空间开发利用同步加快发展成为必然。地下空间的利用对改善地面环境起着重要作用，发展城市地下交通，不仅可以降低城市大气污染，还能缓解地面主要街道人车拥堵的情况；建设城市地下市政管线设施公用隧道，将通信线路、供水供热管、排污管等市政管线设施纳入其中，既可以缩短路线还易于统一检查和修理；发展城市地下公共休闲娱乐中心，可以缓解地面娱乐场所人满为患的局面。在当前我国建设“两型”社会的大背景下，充分利用地下空间已经逐渐成为我国城市空间发展不可逆转的新趋势。

近些年来，中国城市地下空间开发利用得到了很大发展，北京、上海、广州、武汉、长沙等大城市在国内开发地下空间资源方面起步较早，已建成多个地下街道、地下商铺、地下生活娱乐中心，以及湖底隧道、过江隧道、地下管网系统等。我国在1995年至今的十多年里，建成拥有地下轨道交通的城市从当年的2个增加到现在的16个，截至2012年12月，已开通地下轨道交通运营的城市有16个（不包含台湾）：香港、北京、上海、广州、深圳、重庆、成都、天津、苏州、南京、西安、沈阳、大连、长春、佛山、武汉。目前，又有十多个城市获准建设地铁工程，即将拥有地下轨道交通（建设中）的城市有哈尔滨、青岛、郑州、合肥等。城市化进程的不断加速发展正有力地推动着我国地下空间资源的开发利用同步加快，可以预计，今后的几十年将是中国地下空间资源开发利用的高峰期。

2 从制度层面分析我国地下空间资源在管理中存在的问题

随着我国经济的持续发展，城市化进程的不断加快，地下空间资源的开发利用也得到迅猛发展，多地的原有地下地质状况被逐步改变，一些新的问题逐步显现，如地下空间资源无序开发，进而造成地下空间资源的铺张浪费。与此同时，一些管理制度层面存在的问题也日益引起人们的重视，例如：我国地下空间资源开发存在多项立法空白、地下空间权概念模糊不清、在地下空间资源开发前缺乏整体的开发战略和全面规划、在开发过程中缺乏明确具体的地下空间开发专门管理机构、多头管理和无头管理并存等，这些问题给我国地下空间资源的开发带来了严重阻碍。下面主要从管理制度层面，具体分析一下我国城市地下空间开发利用管理中存在的一些问题。

2.1 地下空间开发管理立法缺失

2.1.1 立法存在多项空白

1997年12月1日住建部颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》，这是我国关于城市地下空间资源规划开发和管理利用的第一部法规性文件，它的颁布也标志着我国城市地下空间的开发利用管理正式步入法制化轨道。但是，关于如何合理利用地下空间资源、界定地下空间产权关系等方面的立法仍属空白，与地下空间资源开发管理的有关内容主要分散在《建筑法》、《城市规划法》、《道路交通法》、《土地管理法》以及《人民防空法》等一些单行法律中，缺乏一部直接的专门针对地下空间资源规划开发和管理利用的综合性法律规范，因此并未形成此方面系统完整的立法体系。关于地下空间资源的所有权、使用权、管理权缺乏明确法律界定，关于地下空间资源的规划设计、建设标准、具体施工、监督管理等一系列问题缺乏明确具体的专项立法，这也在一定程度上影响了地下空间的发展。法律制度层面的规定已经明显滞后于地下空间资源开发利用的发展实践，无法满足我国城市地下空间资源开发日益发展的需求。在当前我国地下空间资源开发利用迅猛发展的大背景下，制定一部系统权威的综合性法律对我国地下空间资源开发进行制度化规范和合理化管理显得尤为重要。

2.1.2 关于地下空间权的概念界定模糊

地下空间权应该包括地下空间资源的所有权、使用权和管理权，现有的法律规范对地下空间资源的所有权和使用权至今尚未有明确规定。现有的土地管理法只在相关条款中对土地资源的所有权和使用权做出规定，并没有明确规定土地与地下空间以及地下空间资源的权利归属问题，这在一定程度上造成了地下空间资源在开发和管理中无法得到法律保障，其所用权和使用权界定模糊不清也经常带来地下空间设施和地下建筑的使用权限纠纷。地下空间资源的各项权利界定模糊，没有明确的法律规定，这也给实际工作中相关部门的管理带来一定难度，影响了地下空间资源开发利用工作的效率和管理的合理有效性。

2.2 缺乏专门具体的地下空间资源开发管理机构

在我国，城市地下空间资源的开发管理是一项新兴事业，城市地下空间资源在开发过程中缺乏长远战略规划的主要原因就是因为管理机构的缺失。当前，各城市普遍缺乏一个明确拥有城市地下空间开发利用管理职能的专门机构，现有管理机构多数只是兼管其对应的相关工作领域，例如人防、交通、通讯和市政等部门，它们往往自成一体、各行其是，只对自己工作领域相关的地下空间资源进行管辖，对城市地下空间资源的开发利用缺乏长远的整体规划，并经常擅自采用一些缺乏远见的短期行为——“建了再修，挖了再改”，造成城市地下空间的浪费，甚至导致千疮百孔。而且，还导致了多头管理与无头管理并存，一方面，这些机构和部门之间分工界限不清，职能相互交叉，因而往往容易导致多头领导、政出多门，缺乏相互间的沟通联系和统一的工作协调，难以形成合力；另一方面，又有无头管理的情况存在，对于城市地下空间资源，开发前缺乏明确的部门制定整体规划，具体施工中缺乏具体的监督管理部门，发生事故后又没有具体的部门负责等，都是实际中存在的无头管理的情况。这些都导致了地下空间资源在开发利用管理时矛盾复杂、困难重重，难以发挥其最佳效益。

2.3 地下空间开发缺乏整体规划和长远战略

城市地下空间开发利用是一项系统工程，既要考虑地表土地资源和地下空间资源之间相互协调，考虑环境和生态资源的可持续，又要考虑资源开发的可能性和必要性，以及财力、物力、技术能力的可能，是一项极具综合性和决策性的工作。当前我国地下空间资源开发利用中存在很多问题的首要原因就是缺乏长远的发展规划和系统的发展战略，各相关部门根据自己管辖领域的发展需要，擅自开发地下空间资源，缺乏远见卓识，不顾整体规划，难以形成城市建设的整体效益与效率，这样既无益于城市交通拥堵、建设用地紧缺和生态环境污染等问题的解决，还会造成地下空间资源的破坏与浪费。比如，在城市建设中经常发生这样的情况：己经建成的地下空间设施，由于地下管线的不合理设置而不得不改道，这样既增加了建设成本也浪费了人力物力。

3 从制度层面加强我国地下空间资源管理的建议

3.1 建立健全地下空间资源开发管理的法律体系

地下空间资源作为一种新型的国土资源，和许多其他自然资源一样，具有不可再生性，十分宝贵，需要通过法律形式来保障和规范其开发利用管理的合理有序，避免因无序开发而造成地下空间资源的破坏和浪费。且地下空间的开发具有不可逆转性，地下空间资源一但被开发，其地层结构和地质特征将无法恢复到最初原始状态，这也决定了地下空间资源开发利用的严肃性。要合理有序开发我国城市地下空间资源，首先需要建立健全具有中国特色的地下空间资源开发利用法律法规体系，通过立法对地下空间资源进行科学、合理的统一规划和综合利用，同时借鉴西方发达国家在城市建设中对地下空间管理的法律规定，并对国内现有的与城市地下空间资源开发利用相关的单行法、地方性法规及条例进行补充和完善，从立法层面加强我国地下空间资源的合理开发利用。

3.1.1 从法律上明确地下空间权

地下空间权既包括地下空间的所有权，也包括地下空间使用权。在对地下空间权的界定问题上，可以在法律释义或地方法规中，明确表示地下空间也属于一种不可再生资源，阐明地表以下的土地空间资源为国家所有，对于土地所有者来说，仅拥有地表以下一定深度的空间，其余深度的地下空间资源为国家所有，受国家支配使用，在此所有权的基础上，再针对地下空间资源的使用权做出相关明确的法律界定。中国实行土地公有制制度，通过法律明确国家对地下空间资源的所有权和使用权，即可从法律高度保证在地下空间领域的公共利益及国家利益免受侵害。

3.1.2 建立地下空间开发管理的专门法律

鉴于我国目前缺乏一部直接专门针对地下空间资源开发利用管理的综合性法律文件，对地下空间资源的各项权利界定模糊不清，以及地下空间资源在规划设计、建设评估、实际施工、管理监督等诸多方面都基本上处于无法可依的状态，目前，首要的是建立一部符合我国国情的地下空间资源开发利用的权威的综合性专项法律，并通过它来规范和解决当前我国地下空间资源在开发中所遇到的各类实际问题，合理有序、综合高效地开发利用地下空间，满足城市现代化建设发展的需要。

3.1.3 完善地方地下空间资源开发管理的法规体系

各个城市的发展规划受各自的地理位置、地域文化和现有发展情况等因素的影响，具有一定的特殊性。在对城市地下空间资源进行开发管理的过程中，除了需要制定符合我国国情的综合性地下空间资源开发管理的法律规范外，还要考虑各个地方城市建设的实际情况以及地质环境、地域文化等因素，对各地方的相关性法规进行具体补充，完善地下空间资源开发管理的地方性法规体系。地方城市可以根据各地具体实际情况，在符合我国相关法律规定的前提下，针对实践中遇到的问题，制定相关具体的地方性法规，如对地下铁路、地下停车库、地下电力设施，以及下水道等地下设施在规划、设计、施工等方面的地方性法规，并不断加以补充和完善，推动我国地下空间资源开发利用相关法律法规的建设。

3.2 建立地下空间开发专门管理机构

面对我国当前城市地下空间资源开发利用迅速发展的现状，应该加快建立一个直接针对地下空间资源开发利用专门管理机构，结合各地发展和建设实际情况，对地下空间资源的开发利用进行统一全面的规划，并在该机构内明确各个职能部门和下属机构（单位）的管辖范围和执法力度，针对各个地下空间的分支领域（如地下轨道交通、地下停车库、地下商城、地下仓库、管线设施、人民防空等）进行具体明确的管理，对相关违法情况进行相应处罚。这样既避免了先前各机构和部门之间职能交叉、政出多门的情况，也不会再出现无人管理的问题，在同一个专门管理部门的上级领导下，各个下属职能部门（单位）之间沟通联系、信息共享，对城市地下空间资源的开发利用进行统一规划和协调管理，对地下空间资源进行合理有序的开发。

3.3 加强对地下空间资源开发利用的全面整体规划

地下空间资源是不可再生的宝贵资源，地下空间资源的的开发利用应该进行整体长远规划和合理有序开发，其设计规划、施工建设和管理监督都应该建立相应的规章制度，加以统一化、制度化、规范化管理。通过对城市地下空间资源的总量、需求量、已开发量以及保留待开发量等数值进行综合研究分析，结合地方发展特色，制定综合的城市长远发展规划，对城市地下空间资源的各部分进行合理统一的布局和安排，使其相互间有机联系，各得其所。各城市根据自身建设特点，因地制宜，开发利用地下空间资源来建设有利于城市健康可持续发展的各种市政基础设施，如地下管线设施、地下商业区、地下交通、地下防空、地下能源储存设施、污水处理设施等，坚持全面规划，远近兼顾，在对城市地下空间开发利用时既要脚踏实地又要有远见卓识，以保持总体规划布局在时间和空间上的连续性和发展弹性。同时，对己开发利用的地下空间可以进行改造利用，以符合城市建设的统一规划管理；对于城市重点地段的地下空间开发应考虑到将来水平和垂直方向改造与扩建的需要，预留接建的可能。

[1]张季超,庞永师,许勇,等.城市地下空间开发建设的管理机制及运营保障制度研究[M].北京:科学出版社，2011.

[2]李显忠.城市地下空间建设政策与标准体系研究[M].北京:海洋出版社,2011.

[3]钱七虎.城市可持续发展与地下空间开发利用[J].地下空间,1998,18(2):69-74.

[4]赵鹏林,顾新.城市地下空间利用立法初探—以深圳市为例[J].城市规划,2002,26(9):21-24.

[5]顾文斌,刘铁钢,许建萍.关于地下空间权性质与立法构建的思考[J].江西社会科学,2003,28(10):147-149.

[6]童林旭.中国城市地下空间的发展道路[J].地下空间与工程学报,2005,1(1):1-6.

[7]倪彬,刘新荣.我国城市地下空间立法体系构想[J].地下空间与工程学报,2005,1(1):19-24.

[8]刘巍,叶少帅，徐利国.城市地下空间开发利用管理法规体系框架[J].地下空间与工程学报，2005,1(2):167-170.