■潘定生 (上海市嘉定区司法局党委副书记)

■顾海峰 郭文娟 (上海市嘉定区司法局)

近年来，随着社会转型期的各类矛盾纠纷不断凸显，疑难复杂纠纷日益增多，矛盾化解难度逐渐加大，司法行政工作面临着巨大挑战，其中司法行政公信力不足的问题日益突出，已经成为影响司法行政工作持续、科学发展的重要因素。为此，2012年初，我局提出“公信司法”建设的工作理念，充分肯定了“公信力”在司法行政工作中的重要性。本调研文章从我区司法行政工作实际出发，在具体分析当前司法行政公信力不足的现状及主要原因的基础上，就如何加强司法行政的公信力建设提出思路和对策。

一、“公信司法”建设形式与探索

按照2012年初提出的“围绕‘公信司法’核心，统领司法行政工作全局”的工作要求，我局拟定了《关于加强公信司法建设，加快推进嘉定区司法行政工作科学发展的实施意见》等相关文件，并确定了2012年“公信司法”17项重点推进项目，结合各部门工作重心和特色，积极落实我区司法行政工作的“公信司法”品牌战略计划，稳步推进我区司法行政工作的科学有序发展。

(一)矛盾调解专业化，大力推进“大调解”网格体系建设

我区各基层司法所积极响应“公信司法”建设号召，结合基层司法行政工作实际，积极构建大调解“第四横”工作平台，全区961个村民小组和社区楼组建立了“司法点”和“司法睦邻点”。开展矛盾纠纷“大排查、大调处”专项活动，与区法院联合印发《关于加强人民调解业务指导、健全诉调对接工作机制的会议纪要》，明确调解协议书司法确认的时间、效率、途径、方法;通过定期培训、以案代训、巡回审判、旁听庭审等方法，健全对人民调解员的业务指导。为充实我区大调解工作平台，积极推进人民调解向行业和专业领域拓展，劳动司法所更名为“嘉定区司法局专业司法所”;房管物业、残联、高校科研、外来人员等专业调委会和交通事故争议人民调解工作室应运而生，进一步提升了司法行政专业化调解工作的社会公信力。

(二)法制宣传普及化，全面提升公民法制意识

我区法宣办以“嘉定法宝”法治文化品牌建设为引领，聚焦“公信司法”理念，围绕区委区政府的重点工作和社会关注的热点问题，开展了“嘉定法宝”法治文化特色品牌“暖春”、“清凉一夏”、“保秋”、“护冬”等“‘嘉定法宝’四季攻略”。大力推进普法依法治区工作，在全区开展“嘉定法宝杯”普法依法治区创先争优“夺杯行动”，举办“深入开展‘法律九进’，服务科学发展”主题宣传活动启动仪式。全面开展法治城区创建工作，下发《关于调整上海市嘉定区依法治区领导小组组成人员的通知》，加强依法治区工作的组织领导力量。

(三)社区矫正阳光化，有效维护社会和谐稳定

为主动对接《社区矫正实施办法》，积极应对工作内容的重大转变，结合“公信司法”建设的相关要求，我局探索建立了社区矫正官制度，在区级和街镇层面分别设立社区矫正官。全面推进个别化矫正工作，为新收社区矫正人员建立专门的个别化矫正教育档案。探索建立需求导向型帮教模式，将帮教对象按需求导向分为就业谋生、心理调试、情感修复和民生救助等四类，并进行个性化安置帮教。区社区矫正中心、安置帮教中心和“中途之家”去年12月中旬已投入运行。在全市率先实现街道(镇)安帮工作站全覆盖，各街镇均建立“四位一体”安置帮教工作站，为刑释解教人员提供“一站式接待”和“一条龙服务”，切实降低帮教对象重新违法犯罪率，提升矫正和帮教工作的公信力。

(四)法律援助便民化，持续深化便民措施

法律援助是为弱势群体和特定人员提供无偿法律服务的坚强后盾，是切实维护社会弱势群体合法权益的“保护神”。区法律援助中心积极落实上海市法律援助新标准，切实降低法律援助门槛，确保更多困难群众获得法律援助。在开展司法部“法律援助为民服务创先争优年”活动中，坚持在宣传上，突出一个亮点，在服务上畅通三条管道。所谓亮点，是指除了像以往一样在各个节点积极组织街头大型咨询、宣传、参与法制文化“三下乡”、春运法制宣传活动，以及利用媒体进行多种形式的宣传以外，去年还创造性地推出了卡通LOGO“法援法宝”，区法援中心的各种宣传资料及宣传品上都印上了这一可爱亲和的形象，使得嘉定法律援助产生出品牌效应，在老百姓心中深深扎下根。所谓管道，就是嘉定区法律援助创先争优、服务群众的三条通道:一是残疾人法律援助“阳光绿色通道”。这个项目是由区残联提供一笔基金，用于支付法律援助范围之外残疾人案件的律师补贴，在上海首家突破了残疾人在案由和家庭经济状况方面的限制，将本区内所有持证残疾人全部纳入援助范围。二是农民工群体案件快速受理通道。由于嘉定区外来务工人员高度集聚，群体性劳动纠纷时有发生，为此，嘉定区法律援助助中心开辟了农民工群体案件快速通道，做到当天受理、当天指派，当天介入。三是连接城乡的便民通道“法援前哨”。区法律援助中心针对郊区地域相对广阔的特点，选择了九个地处偏远的街镇设立服务点，工作人员轮流到各街镇的人民调解室驻点值班，做到人停车不停，把法律援助送到百姓的家门口，免去了群众往来奔波的辛劳，给群众带来了极大的方便。此外，配合《刑事诉讼法》修正案的即将实施，区法律援助中心还与公安部门多次沟通协调，在各派出所设立联系人制度，在看守所设立律师值班工作室，实现刑事法律援助全程覆盖;并与检察院签署联合文件，把未成年人刑事法律援助向全程化、专业化推进。

(五)律师队伍规范化，着力提高社会信誉

我局积极组织律师参与信访事项核查终结专项工作、切实发挥区工商联、侨联、动拆迁等法律服务志愿团职能作用，开展以“百名律师解百难，服务社会显公信”为主题的专项法律服务活动等。此外，充分发挥律师作为第三方法律服务职能作用，区政府批转了我局《关于规范本区政府购买法律服务的试行意见》。推进律师参与区领导信访工作制度化、常态化，充实、调整区信访律师接待志愿团成员，组建以骨干律师组成的信访事项核查工作团。

(六)司法履职承诺化，深化政风行风建设

我局积极开展“嘉定区司法行政公信承诺”活动，司法行政系统各单位、各部门工作人员从“司法立信”出发，结合“为民服务创先争优活动”的工作要求，公开作出公信承诺。通过开展一系列公信履职活动，力求在思想上做到尊重人民群众，感情上热爱人民群众，心灵上挂念人民群众，工作上依靠人民群众，效果上满意人民群众，有效加强了司法行政队伍的道德建设、作风建设，进一步增强司法行政队伍公信力建设的自觉性。此外，我局将开展民主评议政风行风工作作为全面提升全区司法行政工作水平的重要内容，纳入全局和全系统重点工作来抓。通过设立电子投诉信箱和举报电话，调整局监督员队伍，进一步明确了监督内容、监督职权、监督方式和监督问题的处理，畅通了监督渠道。

二、“公信司法”建设尚需加强

(一)思想上要加强重视

“公信司法”建设在一定程度上是个时间概念，需要通过综合性的、累积式的过程来反映、体现。人们对需要长期坚持的工作容易产生懈怠心理，而短期内不突出的工作成效会逐渐淡化思想上的重视，最终导致整个“公信司法”项目建设的搁浅。除此之外，也有对此理解上的偏差。以完成某项具体司法行政工作作为完成了“公信司法”建设的标志，从而弱化了思想上的约束力。“公信司法”不应当只是一句喊得响的口号，更应当是司法行政从业人员的精神信仰和价值追求的方向，在司法职业道德素养的血液中贯穿始终。

(二)民众的传统思维

司法公信力是一个蕴涵着信用和信任双重维度的概念，其核心是司法对社会公众的信用与社会公众对司法的信任。中国自古权力大于法律。在受了几千年封建传统体制束缚后的今天，民众在很大程度上已形成了对权力的盲从。“公信司法”建设在中国法治化进程中，无疑是具有极其深刻意义的，但必须建立在以民众的思想建设基础之上。就目前而言，民众与司法行政工作人员之间尚未形成对司法行政公信力理念的共识，民众对司法行政的传统思维方式根深蒂固，这种思维定式成为了阻碍“公信司法”建设过程中的主要因素。

(三)诚信体系建设滞后

服务业是以服务质量和服务信誉为生命线的，法律服务业更因其法律事务的服务性质，在服务质量和服务信誉方面则要求更高。2012年以来，根据《上海市人民政府关于印发上海市诚信体系建设2013—2015年行动计划的通知》和《市司法行政系统法律服务行业信用体系建设推进方案》，我区在法律服务业诚信体系建设方面虽然已经作出一些努力。但由于起步较晚，法律服务行业的诚信基础目前仍然建立在法律服务从业者个体职业道德高低之上，尚未形成行业统一的、规范的、制度化和严格的诚信体系，因而法律服务行业的诚信基础非常脆弱，与法律服务业的作用和社会地位极不相称。

(四)队伍素质有待提高

2012年以来，我局围绕“公信司法”建设，推进实施了人才、扎根、创新、文化、品牌等五大战略，但我局目前队伍建设还存在一些不足。一是人才创新力有待进一步加强。不断推进司法行政工作，必须坚持思维创新、理论创新、实践创新，需要以改革的思路和创新的方法及时解决工作中出现的新情况、新问题。但目前积极进取、主动创新意识薄弱，不能完全满足新形势新任务的要求。二是人才布局有待于进一步改善。目前的人才布局倾向于律师、公证、人民调解等专业人才，社会管理人才相对忽略。而司法行政机关业务种类多、涉及面广。尤其是今后，吸毒、精神病、邪教、社会闲散人员等特殊人群管理职能的纳入，更是对司法行政工作的人才布局提出更高的要求。从人才结构讲，法律专业的居多，但当前很多工作不仅仅需要依法办事，还需要危机处理、心理咨询、信息技术、社会学等相关方面的知识和能力。三是人才使用培养有待于进一步深化。缺乏专家型、复合型、领军型人才。当前司法行政工作面临很多新的挑战，司法行政队伍既需要精通专业知识，也需要懂得化解矛盾处理危机;既需要以人为本考虑社情民意，也需要依法行政，实现法律效果和社会效果的统一。

三、对策和建议

(一)切实加强“公信司法”理念建设

一要牢固树立法律至上的理念，准确领会司法公信力的深刻内涵，提升司法行政机关亲和力，充分运用各类媒介在全区范围内开展宣传活动，形成推动法治文化建设的核心力量。二要加强法治理念教育，要以社会主义法治理念为指导思想，树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局的理念。三要注重司法文化建设，提升司法品位、树立法律权威，端正司法行政工作者的人生观、价值观、权力观，营造司法行政工作者的精神家园。四是加强司法行政机关法制建设。探索开展执法质量考评工作，推动执法规范化建设，提高依法行政能力和水平。以深化“六五”普法为契机，推动公正执法、文明执法，促进“公信司法”的理念在部门、行业和基层的落实。

(二)充分发挥司法行政法律保障职能

一要深化大调解工作机制，加强人民调解“一纵四横”平台建设，保持人民调解工作中立性、公正性，扎实做好社会矛盾纠纷的预防和调处工作，对多发性、易激化纠纷及时跟踪、防控，确保社会和谐稳定。提高对潜在矛盾纠纷的预警能力和对疑难矛盾纠纷的化解能力。牢牢掌握预防和调处矛盾纠纷的主动权，做到早预防、早发现、早知道、不激化。完善矛盾纠纷应急管理机制，提高对突发矛盾纠纷的应急能力。二要加强矫正质量建设和矫正对象的监督管理。逐步探索社区矫正新方式新举措，增强矫正的时效性。加强社区矫正队伍建设，努力形成以司法行政机关为主，社会力量为辅的社区矫正工作格局;完善社区矫正突发事件应急处置预案和相关制度，做到安全隐患早发现、早预防、早处置，确保高效有序地处置社区矫正各类突发性事件。三要提升安置帮教工作水平。进一步完善帮教安置组织体系，加强队伍建设。强化衔接机制建设，全面推进信息化管理，提高帮教安置工作水平。严格法律政策要求，在“安心”着眼，“安身”着手，解决回归人员的现实问题，同时要教育引导回归人员靠自己的能力潜力解决自己的事情。

(三)大力增强“公信为民”法律服务水平

深入开展法律服务行业信用体系建设工作，让民众切身感受到司法行政机关公信为民的务实工作作风。一要加强律师业管理引导，促进律师业健康发展。做好律师行业信用信息公开工作，引导律师在执业过程中追求经济效果，必须以社会效果和法律效果为前提，努力提升律师素质。加强律师文化建设，鼓励律师参与社会公益事业，深入开展律师进社区、下基层和参与政府信访接待工作，充分发挥律师服务和谐社会建设的作用。二要加强公证规范化建设，提升公证服务能力。加大公证人员的教育培训力度，规范执业行为，努力打造一支高素质的公证队伍。积极拓展贴近百姓生活的公证业务项目，继续开辟公证进社区、进农村的渠道，努力提高公证服务能力。三要逐步扩大法律援助覆盖面。全面贯彻实施《法律援助条例》等法律法规，更好地满足困难群众日益增长的法律援助需求。围绕“应援尽援”，加强法律援助宣传，提高法律援助的公众知晓率。创新法律援助服务方式，不断完善法律援助便民利民措施，提升法律援助服务效果。强化法律援助工作的规范和监督，确保法律援助案件的质量和效率。

(四)不断提升司法行政队伍战斗力

提高队伍素质，推动事业发展是提高司法行政公信力的有效途径和根本保障。一要以思想作风建设为根本，确保严格公正文明廉洁执法。随着经济转轨、社会转型、管理变服务，这给我们的思维方式、工作方法提出了全新的要求，使队伍建设任务更加重要。因此，要不断加强司法行政系统队伍思想作风建设，使之具备优良的政治品质、优秀的业务能力和较高的管理水平，提高司法行政系统整体公信力。二要以学习教育为先导，全面实施素质强警工程。要深入开展司法行政执法大培训，行政执法人员要认真学习相关的法律法规，在提高执法能力上取得新进步。司法行政机关要把学习教育培训作为建设高素质司法行政队伍的先导性、基础性、战略性工程，突出教育培训重点，加大教育培训力度，扩大教育培训规模，全面提高司法行政队伍的思想政治素质、法律业务素质和职业道德素质。三要以制度建设为重点，建立队伍建设的长效机制。健全干部培养教育使用管理机制，营造心齐、气顺、风正的良好氛围，让想干事的人有机会、能干事的人有舞台、干成事的人有前途，积极营造以岗选人、人尽其用、用当其时的培养使用干部的环境。健全法律服务行业管理长效机制，在制定规则、惩治违规、激励先进方面下功夫，从执业资格、执业道德、执业纪律、执业监督、重大案件报告等方面细化管理办法。制定学习计划和激励机制，培养学习热情和自觉性，不断提升司法行政队伍的业务素质。四要以人才战略为引领，不断提升司法行政队伍整体水平。继续实施人才强局战略。人才是司法行政事业发展之本，必须把人才的发展作为一项基础性、先导性、战略性的任务来抓，不断完善人才引进、培养、使用、保障等机制，使人才总量进一步增长、人才分布进一步合理、人才能力进一步提升，为推进司法行政工作科学发展奠定扎实的人才基础。