■濮方平 严浩仁 (浙江警官职业学院)

一、关于我国司法行政系统行业院校职业教育面临问题的分析

当前我国司法行政系统所属高职高专院校有20余所 (包括政法院校4所、司法警官职业学院18所，不含占比例少数的本科院校和成人教育学院)，开设专业有“法律执行”、“法律实务”和“司法技术”等三类，在校生近10万;同时，据不完全统计，在系统外全国开设上述法律高职专业的院校多达700余所，其中普遍开设的专业有:法律事务、法律文秘、安全防范技术、司法信息技术等，专业课程与司法行业院校雷同 (另有法律事务专业教学点600个左右不计在内)。从前几年的办学情况看，全国法律职业教育发展迅猛，规模不断扩大。为此，司法部受教育部委托还组建了“全国高职高专教育法律类专业教育指导委员会”，指导全国法律职业教育教学工作开展。

但另一方面，包括司法行政行业院校在内的法律类专业毕业生的就业质量却逐年走低 (就业率、专业对口率尤低)。据成都麦可思研究院调查，法律类专业毕业生的就业率，近年连创全国大学生本、专科就业水平最低。以近两届毕业生为例:2009届法律类高职高专毕业生毕业半年后的就业率为73.2%，比2009届全国高职高专同项指标(85.2%)低12个百分点;2010届法律类高职高专毕业生毕业半年后的就业率为79.1%，比2010届全国高职高专毕业生毕业半年后的就业率(88.1%)低9个百分点。高职法律专业因而被列入“红牌”警告专业 (失业量较大，就业率较低，且薪资较低的专业)①数 据来源：麦可思《中国大学生就业报告》(就业蓝皮书)-中国大学毕业生求职与工作能力调查，http：//www.mycos.com.cn。。与行业企业对接不紧、就业前景不明、社会声誉下降，乃至专业建设目标不清、专业方向发展艰难，已经成为这类院校普遍存在的问题。

随着新一轮司法体制改革方案的实施，政法干警招录培养体制改革试点方案，终于在行业院校的期盼中出台了②2008年，根据中央司法体制改革总体部署，中央政法委、中组部、人社部等11部委《关于印发〈2008年政法院校招录培养体制改革试点工作实施方案〉的通知》(政法［2008］28号)，政法院校招录培养体制改革试点工作在全国陆续展开。。司法行政系统所属院校成为试点专业教育教学改革的主阵地。但是“试点”教育因其规模和专业限制，能够“激活”行业院校改革发展的面积并不很大，不能从根本上解决行业院校办学难的问题。如，属于非刑事执行专业的社区矫正、法律服务等各专业的建设发展、行业对接等问题仍是悬案，这些涉及基层司法应用型人才培养与就业的问题，仍是行业院校有待解决的挑战性课题。

因此，在我国高等职业教育出现拐点的关键时刻，克服司法行政系统行业院校职业教育的弊端十分紧迫。具体而言，需要正视的至少有以下几个问题:

首先，行业职业教育缺乏与司法行政系统专业人才需求有效衔接的机制，毕业生就业出口窄，职业技能教育没有社会竞争力，是现今司法行政行业院校存在的最大问题。

司法行政系统高职院校的毕业生，就业目标明确 (监狱、劳教、基层司法等单位)。由于行业规模本身不大，已然限制了职业教育的规模，而院校又紧追社会潮流，盲目扩张，加之办学思想与行业发展的理念差距，较难形成院校与司法行政系统专业人才需求的有效衔接。目前有相当一部分学生毕业后，没能进入司法行政基层单位，只能流向社会。当他们拿出自己的学历证书、参加面试陈述自己的专业特长时，大都会发现自己几乎没有可以向聘用单位摆出学有所长的机会。

其次，自我封闭的体制，重复投入的建设，不能充分利用社会教育资源，院校发展的规划和专业建设的方向缺乏社会监督与行政调节，具有盲目性。

从司法行政行业院校的布局看，“分省自治”，条块割据的格局由来已久。虽有司法部全国高职高专教育法律教指委的宏观指导，但不可能施以行政领导。20余所行业院校如何统一协调，开展资源互补，实现整体规划，尚属战略研究的空白。从司法行政行业院校内部专业和课程设置的特点来看，基础课程多而全，教学力量 (师资)相对簿且弱;专业基础教学无特色，课程设置缺乏与职业教育内在的逻辑联系——教学内容相当程度地与国民教育教学内容相重叠 (有些是教育行政部门的硬性规定，如“两课”教学等)。即使专业教学也只有几个传统的职业项目，行业专家参与度不高，教学内容和水平长期处于徘徊状态。这就是我国司法职业院校学历教育的典型现象——教育资源浪费或教学成本过高，从软硬件配置 (师资、实验实训设备)到专业教学课时的有效性，资源浪费显而易见。

第三，行业门槛提高，就业保障丧失，比较快速发展的国民教育，司法行政系统行业院校不再具有优势，传统的社会吸引力下降，生源萎缩且质量下降。

上述这种既大量消耗教育资源又因封闭办学而缺乏竞争能力的行业教育，近些年来却面临着公务员竞争考试的挑战。以近年国家公务员考试制度的建设和发展趋势看，限制或取消高职高专院校毕业生竞争国家公务管理领域的资格，已是必然。越是法治健全的国家，行业准入的门槛越高。司法行政机关工作职能关系到社会稳定、国家安全，准入要求尤其如此。目前我国实施的公务员考试录用制度，已为司法院校设置了难题，使其毕业生不能按以往惯例，一毕业就能名正言顺地进入国家公务员序列;按国家人事部要求，他们也应与所有社会人员一样，参加公务员考试，择优录取 (事实上，早在10年前，国家人事部就已对公安部和国家安全部直属院校毕业生的公务员考试上线即取的录用方式提出了异议)。随着法制的发展健全，作为高职高专类的司法院校的毕业生将最后丧失其就业特权。在公平、公开、公正的竞争考试面前，司法院校学生的社会知识和专业基础知识能有多少社会竞争力尚是疑问。而就业率警戒生源规模，生源规模限制生源质量，生源质量预报就业能力——恶性循环，很容易想象司法院校毕业生在公务员录用考试中竞争中所处的弱势;同时受过特殊教育和训练的毕业生因不能进入行业系统流向社会后，又增加了社会的不稳定因素——所以，灾难性的后果是:一旦行业教育和公务员录用制度脱钩，就失去了生存的基础。从国家人事制度改革的趋势看，司法行政系统的行业院校正在失去学生就业的保障机制，难以保证院校和学生的发展出路。最终将收缩战线，就业保障仅仅局限于上述个别“试点”专业的教育。

以上几个问题，只是对司法行政系统的行业院校“发展难”关键问题的大致概括。与社会高校建设发展所面临的因人口政策生源减少、国 (境)外教育资源介入内地竞争、金融危机影响大学生就业等等雪上加霜的共性问题，此处尚未及多言。与此同时，党和政府对司法行政系统“创新社会管理模式、有效调处社会矛盾”的新时期工作要求，又进一步提出了强化专业人才培养质量、提高专业人才培养规格的要求;打造政法系统需要的政治业务素质高、实战能力强的应用型、复合型政法人才的新型教育平台，成为行业院校的使命。司法行政系统快速发展的前景，与行业院校发展举步维艰的现状，极具讽刺性地摆在办学者的面前。所以，如何对原有的司法行政行业职业教育体系进行优化甚至重构，已经成为新形势下严峻的课题，研究行业院校立足司法、融入司法，促进办学模式转型升级等问题已经刻不容缓地提上工作日程。

二、关于司法行政系统行业院校可持续发展策略及途径的探讨

(一)创新办学体制，建立战略联盟

创新办学体制，是建立在深入研究行业发展和院校专业建设之间的影响因素和机制基础上的理论思考。此前，要分析专业依托行业的现状与问题，总结各专业人才培养实施过程与行业岗位要求的距离;在发现这种距离的前提下，展开有针对性地探索“战略联盟、合作办学”的恰当方式;只有在体制创新的基础上，才能进一步探讨构建行业职业教育的“典型模式”，再具体到研讨专业人才“合作培养”改革实践的实施。创新办学体制院校需要完成的工作是:

1、通过实证调查分析院校定型的人才规格(培养目标)和行业用人标准与工作内涵现存的差距，充分认识这些差距对院校与行业建立战略联盟的制约作用，分析其正、负面各种影响，并对存在问题或矛盾提出相应的整改措施以及可选择途径。

2、分专业对司法行政行业人才培养实践及行业依托状况，进行有针对性的个案研究，结合国内外高职教育校企合作的成功经验和典型模式，探讨司法行政系统行业院校专业人才培养的可实施方案，论证如何移植并创新，建立自己的典型模式。

3、在“试点”专业建设的实践和经验总结的基础上，制订建立司法行政行业战略联盟、合作办学的长远战略和保障方案，研究和论证行业院校可持续发展的政策与制度建设的具体内容，致力于形成诸如“省部共建”、“校局 (协)联盟”、“专监(所、企)合作”等形式的发展格局。

(二)形成合作机制，实现三个链接

合作机制的形成，需要有行业支持、政策导向，具有各方参与、多方建设的意义，因此以下问题是必须加以重视进行研究的:

1、致力学校与行业的深度合作，建立相对稳定的依托关系。为此，要制订与司法行政行业部门、地方基层司法机构建立战略联盟和开展与之互助互利合作项目研究的基本规划;不断总结组成战略联盟合作办学进程中的经验，研究、掌握影响结盟的关键因素和规律，推动联盟与合作的具体部署及进展;举办常规性有行业上级机关和地方政府参与的院校联席会议，从而获得政策支持与官方资源。

2、把握战略联盟框架中的专业课程设置、开放式基地建设、专兼师资结构等办学要素，定型其实践中的运行机制;剖析专业建设与行业需求同步发展的经验、问题及其要求;积极构建与用人单位、工作岗位相对接的实验实训平台，以行业介入、合作培养的形式切实提高专业人才培养质量。

3、在实践的基础上进一步总结各专业人才培养模式的决定因素，在合作办学、共同育人的进程中不断进行分析调整，消除制约合作的因素，促进积极合作的苗头，收获双方合作的“红利”。

为实现上述三点，有院校提出了“三个链接”的理论，曾经引起教育部高职处领导的关注，值得一提③指2010年浙江警官职业学院在“国家示范性高职院校建设”中提出的专业建设与监狱、劳教所、司法所、安防企业、信息安全企业深度合作，深化“资产、人员、任务”三个链接，以推动各共建专业在服务司法行业的过程中创新高职教育办学体制机制的理论。:即在合作办学中通过深化“资产、人员、任务”三个链接，推动专业建设与行业部门的深度合作，共建课程、共建基地、共享师资、合作课题研究、合作培训、共同制定职业标准，从而实现办学体制机制的创新。

(三)整合办学力量，优化教学资源

在国家高等教育“跨越式”发展、普通国民高等教育的覆盖面业已超越“大众化”阶段的背景下，特定的职业教育已使司法行政系统行业的院校处于办学竞争的劣势——为国家法治培养高素质的司法行政执法人员，似乎只有提升职业教育的学历层次 (相当于本科及以上的学历)才是出路;而当前国家对高等教育发展规模的限制政策，又不允许高等职业教育院校有升格发展的设想。那么如何调和行业院校发展要求与国家教育政策限制二者之间的矛盾呢?

在上述“内涵发展”的同时，也可以从“外延整饬”上探索司法行政系统行业院校的发展战略——整合办学力量，优化办学资源。整合办学力量的办法有多种，“同类兼并、跨区联合”不失为一种科学考虑。即实行强校牵头跨省合作制，建立“大区龙头”带动发展的“教育集团董事制”:如华东地区、西南地区、东北地区等等，每一大区建立一所中心院校，作为教育学术软硬件交流的核心学校。部分院校可以以“校区”的形式继续存在。在上述设想下，教育教学资源集中、规模可观，达到甚至超越一般本科院校的教学实力、科研水平以及其他办学物质条件等，应当足以具备。

如上方案的本质，即对各院校以不“关”不“停”的“并”和“转”的方式，对原有行业院校布局及其专业结构在新形势下进行优化重构，实现对行业职业教育的整顿，既符合现行国家控制高等教育盲目发展战略思维，也可以满足行业院校立足司法、融入司法、为服务司法培养合格人才的办学需求。

(四)总结“试点”经验，推广典型模式

中央政法委确定的政法改革试点专业建设已经试运行3年之久，各院校积累了不少经验;以其为重点，探索创新我国司法行政行业职业教育专业建设的道路，具有以点带面的效果。

淡化系统性理论教育，突出、强化实践教学环节的地位和规范建设——在实战中学习，实践“教、学、练、战”一体化的教学思想，这正是“试点”教育的基本经验和典型模式。这对行业院校其他专业建设的启发是:

职业教育必须强调重实战的教学理念，研究“教、学、练、战”的专业教学体系，从提高学生的综合素质出发，突破传统学历教育的模式，狠抓实战环节的教育训练，将学生较早地分阶段地投入实战环境，以提高他们的综合素质和职业技能，有效解决传统教育长期存在的理论脱离实际、所培养学生不能适应工作实际的痼疾。同时，还要加强校内实训场馆与校外实训基地建设，创造“教、学、练、战”的操作平台。根据“试点”教育的经验，要十分重视在校学生的模拟实训、专业见习、实战演练，每年都安排学生于暑假期间赴各实务机关实习。另外，形成教师、教官交流机制，建设一支“双师型”教师队伍是保证教学改革成功的关键一环。

三、关于我国司法行政系统职业教育发展远景的思考

有专家认为，建立非学历、非国民教育性质的职业教育制度，是行业教育发展的一个趋势。但依据国情，不重视和不以学历定位的职业教育，目前在办学竞争之路上是行不通的。介于两者之间，部分行业以“第二学士学位教育”来强化职业教育，培养特殊行业特殊岗位需要的复合型高级专业人才，这是值得关注的一种改革。

许多发达国家的特殊行业的职业教育正是这样做的。如美国警察行业招录培养办法是:没有专门的院校，但在普通高校里设有相关的专业，全美能够为警察学和犯罪学提供学士学位和硕士学位的大专院校有近700所。司法部门要求自己的新警员必须具有大学学历或相当于大学毕业的水平。因为越来越复杂的警察工作，不断更新的犯罪侦查手段和仪器，需要从事警察工作的人必须具有较高的学历水平④王 巍：《中美警察之比较》，人民日报《信息导刊》(域外参考)，2003年第34期。。专业教育都在二年级以后开课。但是即使就此获得专业文凭，要进入警界仍需选拔，录用后还需要进入专门培训机构学习和训练一段时期。

如前文分析，在大学教育走向大众化的今天，就业问题对本科毕业生的压力越来越大。从本科毕业生中招录攻读特殊行业特定专业的第二学士学位生，既对应届大学毕业生富有吸引力，也是一条提升行业院校办学水平，为国家培养高素质司法行政人才的路子。教学培养的步骤简洁明确:第一学期组织竞考公务员 (相当于预科)，第二、三学期进入专业性职业教育，第四学期进入实习与毕业论文写作。

这批生源的学习和创造能力当然可以超过目前直接招自高中毕业的学生。可以预计，凭借公务员地位在职业竞争社会具有稳定性的吸引力，从普通高校择优录取第二学士学位生，将开发行业院校的优质生源。于是行业院校一方可以从容面对蜂拥而来的志愿者，提出基本要求:品学兼优，经准备能通过公务员资格考试，进入行业院校深造一年半至两年，涵盖上岗培训和见习期，毕业后按有关规定享受一定的优惠待遇——对招生对象来说，吸引力还是相当大的。对司法行政系统基层来说，院校为之提供的毕业生，将是素质更高、能力更强的实用人才，而且培养周期更短。这样的职业教育相当于本科以上层次，以改革发展的眼光看并不奇怪，中国科学院贺贤土院士三年前就说过:“高职教育不能像现在那样一刀切。应该有两年制、三年制，高职本科、高职研究生，这样才能满足用人单位的需要，高职教育才可以持续发展⑤参见www.jyb.cn，2009年3月10日，李剑平：《高等职业教育不仅是产学结合》;来源：《中国青年报》。”。就是说，职业教育的性质没有变，但是相“对当”的学历要提高。

但值得指出的是，实现第二学位教育，只是院校发展学历教育张力的体现，要求院校大力提升办学实力，需要一个历史过程，短时期没有规模效应可谈，在服务行业、服务社会方面，其高校职能也不会太突出。因而，对司法行政系统行业院校来说，发展高层次的职业教育则是发展“愿景”或下一步规划——而眼前先要完成的是“突围”:研究解决如何在加强与行业战略联盟的基础上，建立多方参与合作办学的机制，形成深度合作的三个链接，稳定共同育人的长效机制。