◎ 寇大伟

一、我国城市化发展进程

（一）城市化概念

城市发展可以分为两个阶段，第一阶段是传统城市化阶段。在这一阶段人口由农村向城市集中，城市由小城市到中等城市，再发展为大城市，逐级递进。城市空间结构的主要形式是单核城市的独立发展，城市周边地区（主要指郊区）在城市带动下发展，多较迟缓。第二阶段是“新城市化”阶段，也是“大都市区化”的阶段。在这一阶段，郊区化成为拉动城市进一步发展的主导力量，从单核到多中心，从城市到大都市区，从城市体系到大都市连绵带，从城市与郊区的此消彼长博弈关系到共生共荣的依存关系。即城市化地域范围不断扩大，区域一体化色彩浓厚。①

1950年，邓肯在《大都市与区域》中首次引入“城市体系”，我国通常译为“城镇体系”的概念，至今仍然被广泛使用。城镇体系指的是在一个相对完整的区域中，由不同职能分工，不同等级规模，联系密切、互相依存的城镇组成的有机整体。实际上，城镇体系更多考虑的是城镇之间等级、规模和职能的关系，是城镇的有机结合体，它不一定要求达到一定的城镇密集度，而城镇密集区虽然也注重联系性、层次性和动态性，但它更强调一定范围内高密度、高城市化水平的区域。

我国对于城市化的定义是：“城市化（城镇化）通常是指人口向城市地区集中和农村地区转变为城市地区（或指农业人口变为非农业人口）的过程。这一过程使城市数目增多、各个城市人口和用地规模扩大，从而不断提高城市人口在总人口中的比重。因此，城市人口比重增大是城市化的一个重要标志，城市化也包括居民生活方式的变化”②。这一对城市化的定义是与城市化发展阶段中第一个阶段相吻合的，也就是说我国的城市化正处于传统城市化阶段。但是从城市化的现状来看，我国正处于由传统城市化阶段向“新城市化”阶段过渡的过程中。

（二）改革开放前城市化缓慢发展

由图1可以看出，改革开放前城镇人口在总人口中比重的提高是非常缓慢的，除三年“大跃进”时非正常增长导致后来倒退外，其他时间增速缓慢，1966—1976文革十年基本处于停滞状态，主要是城镇人口的自然增长。

具体来说，1949至1978年间的城市化可划分为三个阶段：

图1 改革开放前城镇人口比率

第一阶段：1949年—1957年，城市化第一次快速发展时期。新中国成立初期，为恢复国民经济，城市经济发展的重点是重工业。在第一个五年计划期间启动了156项重点工业项目。吸收了大批农村人口进入城市和工矿就业，使城市人口迅速增加。1955年国务院全体会议第十一次会议通过了《国务院关于设置市、镇建制的决定》。这段时间，我国城市数目由136个增长到178个，城镇人口比重由10.6%提高到15.4%。

第二阶段：1958—1965年，是城市不稳定发展阶段。1958-1960年，受错误经济政策影响，政府提出全民大办工业，结果是生产力发展受限，但是这种情况下，仍然有大量农村劳动力涌入城镇就业。1961年中共中央对国民经济进行调整，停止大规模基础建设、精简工业、压缩城镇人口、减少城镇等。动员1958年以来从农村进城的新职工及其家属回乡，并将一部分城市知识青年和无业人员送往农村。1963年10月，中共中央、国务院作出《关于当前城市工作若干问题的指示》，1963年12月7日，中共中央、国务院又颁布了《中共中央、国务院关于调整市镇建设，缩小城市郊区的指示》，在两个指示下城镇数量大减。

第三阶段：1966—1976年，城市化停止发展。在文革十年中，知识青年上山下乡，机关干部知识分子下放农村，使城镇人口减少500多万；国家把大量资金用于“三线建设”，对城市建设投入很少，这一时期新建的城市较少。

建国后到1978年改革开放之前，我国一直实行的是计划经济体制。计划经济体制的“两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制，二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制”③。我国的城乡二元结构自古就有，但是“城乡二元体制是20世纪50年代后期才建立起来的”④。我国1958年的户籍体制改革，使户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了，城乡也就被割裂开来了，户籍成为一定时期限制城乡流动和身份变化的工具，也正是从这个时候开始出现了“农民工”。自此开始，城市与农村成为各自封闭的区域，生产要素在这两个区域中的流动受到严格限制。这样造成的后果是把广大农民束缚在土地上，禁锢在农村中，从而使城市人口增长率非常低。在这一期间，中国农村劳动力城市化主要是通过社队企业“离土不离乡、进厂不进城”模式下实现职业上的城市化。

我国实行城乡二元体制，是因为建国后，为迅速扭转贫穷落后的局面，国民经济经过短暂的三年恢复期，选择了赶超工业化发展战略，于1952年进入了大规模工业建设，但其后果是牺牲了农业和农民的利益。据不完全统计，“1953年至1978年，我国中央政府通过工农业产品的剪刀差从农业中获取了6000至8000亿元的积累资金。⑤”由此可见，计划经济、赶超工业化发展战略以及城乡二元体制都是我国改革开放前城市化速度缓慢的重要原因。

图2 改革开放后城镇化人口比率

（三）改革开放后城市化快速发展

由图2可以看出，自1978年改革开放以来，我国城镇人口比率每年以百分之零点几到百分之一点几的速度增长，从没有出现倒退的现象。在2011年，我国城镇人口首次超过农村人口，达到了51.27%，标志着我国的城市化进程进入了一个新的阶段。2012年城镇人口继续大幅增长，城镇人口比例达到52.57%。

我国的经济体制改革是从农村家庭联产承包责任制的推行开始的，此制度的推行调动了农民生产的积极性，并为乡镇企业的产生和发展创造了条件。但城乡二元体制并没有解体，而只是略有松动而已，例如农民工可以进城务工，可以把家属带进城镇，城市中的企业可以到农村组织农民生产等等。

随着我国对外开放政策以及经济发展的需要，城市建设对于劳动力的需求不断增加，国家也适时地放宽了户籍制度对人口流动的限制。1984年10月，国家在加强城市副食品供给基础上，放宽了对农民进城的限制，从此拉开了农民工大规模进城务工的序幕。随着我国经济水平的提升、农民工群体规模扩大和其对城市发展贡献率的不断增加，外来务工人员的身份问题越来越引起社会的关注，特别是进入本世纪后，我国逐步加大了户籍改革力度以及对农民工社会保障问题的解决。

1978年以后，是我国城市化的第二次快速发展阶段。大批在“文化大革命”期间下放农村的知识青年及其他人员返回城镇，导致市镇人口在20世纪70年代末和80年代初剧增；以家庭联产承包责任制为中心的农村经济体制改革，使农村出现剩余劳动力，这些剩余劳动力进入城镇务工，推动了小城镇的发展；城市经济体制改革及对外开放政策的实施，极大地促进了城市经济发展，使之能够吸收多余的农村富余劳动力。

20世纪90年代以来，我国开始进入城市化的加速发展阶段。与城市化进程的加速推进相适应，近年来我国的人口和经济活动以更大的规模、更快的速度向城市聚集，城市空间形态开始由单中心城市形态向都市圈、城市带、城市群等组合城市形态转换。随着我国城市群、城市带、大都市圈的发展，大城市和中小城市都迅速发展，并且形成了一定的城市区域协调与合作机制。

二、城市化的影响

（一）城市辐射范围扩大，市县之间行政壁垒清除

1949年以后，我国政府体制基本框架是三级制，县政府是基层政府，省政府是中央与县政府之间的中介政府。在这一体制下，省政府管辖的县数量众多，造成行政监督的困难，于是不得不在省与县之间设置省政府的派出机构，地方行政公署变为了实际上的一级政府。地区行政公署在以农业为主的地区是适用的。但是一旦一个地区的工业有了较大的发展，或是本来就包容着若干较有规模的城市，地区行署模式不可避免地城乡分割的弊端就明显地表现出来。由城市领导乡村，是当代中国社会发展的必然趋势，也必然应当成为中国政府发展过程的一个战略性选择。⑥

市管县又称“市领导县”，是指以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制。这种体制的形成是中国城乡经济一体化和政府管理一体化两个过程同步进行的重要结果，是中国由一个典型的农业国逐步转向一个工业国的重要标志。⑦1982年中央决定在经济比较发达的地区试行“市领导县”体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。截至1998年底，全国共有219个市领导1228个县（包括县级市、自治县、旗等），平均每个市领导5.6个县，“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象。在这种情况下，1999年中央、国务院发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层级，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”至此，我国正式实行“省、市、县、乡”四级地方行政建制。⑧到2004年底，除海南省外的中国大陆30个省、自治区、直辖市都实行了市管县体制。市管县体制是中国经济起飞带来的城市化运动对行政建制模式的选择，是城市化发展和行政经济体制冲突的产物。解决这一矛盾的办法就是扩大城市和行政区边界，把原来城市和周围县之间跨区域的横向联系转化为同一行政区中的科层制关系。

这样就在一定程度上理顺了城市化发展中要求扩大城市的辐射范围，清除了横在市县之间的行政壁垒。这一体制整合了当时我国行政区与经济区之间存在的矛盾，扩大了经济区范围，解决了社会转型初期行政区与经济区的磨合问题，为经济和社会发展起到了一定的促进作用。

（二）城区扩大，城市管理功能分散化

当城市人口数量超过一定限度、城区扩大，城市管理功能就会分散化，市政府难以直接承担全部城市事务管理与服务时，为有利于城市社会生活的正常运转，分担市政府的部分城市管理和服务职责，协助市政府工作，才分区设置政府。当市可以对城市进行直接管理时，就无需设区一级。从国外大城市设区的性质和我国早期城市设区的本意看，区是为了协助市政府分担城市管理功能，即主要是城市公共服务的提供与管理机构。

由于市辖区增加的需要，近年出现了县改区热，其原因有以下几点：从思想根源上分析，关键是“贪大”观念在作祟。只求数量，不讲质量，都想成为中国乃至世界第一，实在不行也要当个区域老大，县改区被当成通过数字游戏快速做大的捷径。类似的事例在建设大学城、大机场等方面表现得相当突出。从时机上看，县改市一直没有解冻，20世纪末开始的扩权强县、省直管县体制的推行，在客观上对县改区热起到了推波助澜的作用。2000年—2002年连续3年，县改区达两位数。从利益驱动方面分析，县改区后包括土地、财政、城市规划和建设、司法等大量权限集中到市，方便城市政府在更大的范围内集中财力、资源做大中心城区，在较短时间内创造“骄人”的“政绩”。县改区的理由总体来说就是城市发展空间受到限制，为了充分发挥中心城市的辐射作用，便于城市规划的实施。判断一个地方是否应该县改区，一是看市的发展是否受到地域空间的制约，二是看县与市在经济、交通等方面的联系是否紧密，三是看县域经济发展和城镇化水平。三个条件中第一个是必要条件，其他两个是参考因素。

（三）小城镇实力增强，县域经济发展壮大

城镇化是加快县域经济二、三产业发展的有效载体，是建设社会主义新农村的有效途径。推进城镇化可以推动县域经济产业结构、就业结构和所有制结构调整，加快县域经济产业升级。经济快速发展特别是工业快速发展带动了人口城市化和经济区域化进程。作为欠发达地区，面对二、三产业发展从分散到集聚、工业化与信息化交织在一起的新形势，发展县域经济必然要坚持工业化与城镇化同步推进，充分发挥城镇化与工业化的互动效应，增强城镇在资源、人才、技术、产业、商品和信息的集聚功能和带动作用，从而以城镇为平台，推动工业和第三产业的加快发展，促进县域经济不断壮大。同时，大力推进城镇化是加速发展县域经济，从根本上解决“三农”问题和建设社会主义新农村的重要途径。城镇化与工业化是相互包容、互为条件的两个方面，离开了工业、建筑业及第三产业的支撑，城市建设、人口构成变化必然是无源之水、无本之木；反之，离开城市和城镇的发展，县域工业缺乏载体，也难以持久。⑨

我国城市化发展的总体思路是大中小城市协调发展，大城市即大城市群，中等城市即地级市，小城镇即扩权县。即要摒弃过去的错误观念，不应该牺牲农村来发展城市，应该给中小城市的发展留下足够的空间。在这个过程中小城镇实力增强，县域经济得到发展壮大。

（四）城市集聚发展，城市群形成

从地理学上讲，城市群是“一定地域内城市分布较为密集的地区。”⑩城市群强调的是城市群体内大中小城市的等级体系与职能分工。工业化、城市化进程极大地推动了人口、产业与资源要素向城市的空间集聚，促使城市数量增加，城市空间地域迅速扩张，大大增强了城市的集聚功能；现代交通工具与通讯技术的飞速发展缩小了空间运输成本与时间成本，改变了城市之间、城市与区域之间物质与非物质流态的方向、速度与频率，从而也从根本上改变了经济活动的空间运行方式，提升和增强了城市的辐射扩散功能，使得城市之间、城市与区域之间的空间相互作用进一步强化，社会经济联系进一步密切，区域空间结构由离散型、极核性向点轴型、网络型演变，城市群概念也被赋予了经济学的内涵，由地理区域概念转化为经济区域概念。从经济学角度研究城市群，更强调城市群内经济活动的空间组织与资源要素的空间配置，突出城市之间、城市与区域之间的集聚与扩散机制以及社会经济的一体化发展。现代意义上的城市群实际上是一个城市经济区，即是以一个或数个不同规模的城市及其周围的乡村地域共同构成的在地理位置上连接的经济区域。除地理学和经济学意义上的研究外，从政治学角度对城市群的研究也是必不可少的。

城市圈，也称都市圈、城市群，是由一个或多个中心城市和其有紧密社会、经济联系的临接城镇组成，具有一体化倾向的区域。城市圈以中心城市为核心、以发达的联系通道为依托，能够吸引和辐射周边城市与区域，促进城市之间的相互联系与协作，带动周边地区经济社会发展。城市圈是衡量一个国家或地区城市化水平的主要标志，更是衡量一个国家或地区经济发展水平和综合竞争力的重要标志。⑪

我国早在“十一五”规划纲要中就已经明确“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，“十二五”规划再次建议，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。未来城镇化将以建设世界级城市群为目标，全面提升东部三大城市群发展水平，并培育壮大17个区域性城市群。出现了多地争相希望将各自区域的城市群规划纳入国家城镇化的总体规划中的现象。在城市群形成和发展过程中缺乏跨行政区的城市群合作协调机制的配套与整合，这就提出了横向协调机制的任务。

三、城市化带来府际关系的变化

（一）市管县体制

城市化使得城市辐射范围扩大，市县之间行政壁垒清除了，这就是市管县体制的运用。我国于1982年开始实行市管县体制，此后市管县体制获得了迅速的发展。市管县的目的在于把城市周围与城市有密切地缘关系，又具有广大农村地域的县划归城市统一管理，解决城乡分割问题，从而使长期的城乡分治开始逐步走向城乡合治；通过放权主动开展地区分工的横向经济合作，建立开放型的经济网络、解决条块分割问题，尽量促使城市型政区与城市经济区保持一致。⑫

1.“市管县”的作用

促进城乡经济区域一体化。计划经济体制下，我国的生产资料和物质流动采用计划配置方式，行政区间的联系更多是上下级间的纵向联系，城市与其周边的地区被分割开，各自独立发展。这种“市县分治”的现象不利于城市化的发展。市管县体制为城市提供了较大的发展腹地，城乡之间的协作使城乡摆脱了地方保护主义的束缚，城乡互补使彼此的优势得到有效发挥。这种体制使分割的城乡区域经济联系日趋紧密，促进了区域市场的统一，也促使城乡区域发展成为一个有机的统一整体。

规模经济发展壮大。市管县体制下能有效避免市县分治导致的城乡重复建设、盲目建设等浪费资金、资源的问题，形成规模经济效益。

推动城市化进程，为中心城市发展创造条件。市管县体制打破了城乡根深蒂固的分界。促进农村富余劳动力向城市转移，为城市提供了大量的劳动力资源，有效地支援了城市的工业建设。农村与城市间的文化往来，农村地区的教育、卫生等环境得到较大的改善，也在一定程度上促进了农村向城市的流动。

2.市管县的弊端

小马拉大车现象。市管县体制实施的一个理由就是利用中心城市的优势地位拉动其辖区内县域经济的发展，从而兼顾城乡发展，缩小城乡差距。但在实际运行中许多市要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，侵占县及农村地区的利益。产生这一问题的根源在于市这只“小马”拉不动县这辆“大车”。城市的财政由市统揽，市领导直接对市民负责，必须优先解决市的公共设施等问题，对县的发展难以有大的扶持，甚至会出现“市吃县”、“市刮县”、“市挤县”的现象。

管理层次多导致管理成本高。市管县体制使省县之间多出一个行政层级，在信息网络和交通高度发达的今天是不合时宜的。在政府实际运行过程中，省县之间的信息的传达，必须经由市这一层级，不仅影响了信息的传播速度，而且增大了信息的失真率。另外，管理层级的增加，也加大了政府的行政管理成本，同时也使行政效率下降。

城市虚化现象的存在。市管县体制推动了城市化进程，使县乡农民摇身变成了“市民”，城市的农业人口依旧占绝对比例，二、三产业的比重也低于农业。这种城市虚化现象是因为我国许多城市不是城市型行政区，而是一个以广大农村为主体的行政区。这些城市仍是以农业为主导，大量所谓的“市民”仍在从事着农业等相关行业，第二、三产业的从业人员比率较低。

（二）撤县改区

城市化带来了城区扩大，城市管理功能的分散化，此时增加设区就成为城市完善其管理功能的必然选择，撤县改区由此而生。

1.撤县改区概况

随着中心城市的发展以及城市化加速、城市贪大的观念越来越强烈，为了进一步集权与增加财政收入即抢夺财权，这就出现了“撤县改区”的热潮。撤县改区始于上海，其实质是把原来的地域型政区直接“跃升”为城市型政区。

随着1980年代初整县改市模式的确立和市领导县体制的推广，少量县域划归市区已经不能满足城市政府的胃口，市县合并、县改区开始登上舞台。1980年代初至1990年代末，由于县改市是行政区划的热点，县改区问题不突出。1997年冻结县改市后，我国县级以上行政区划变动频率明显减缓，但县或县级市改为市辖区，或者与其他市辖区重组（县改区）却相对呈上升趋势，成为县级以上行政区划调整的主要部分，1998年—2004年县改区数量达62个，在此之后持续发展。

2.撤县改区的意义

从经济发展来看：“撤县改区”是政府对区域社会经济发展方式的调整，是县域经济社会发展方式转型的重大机遇，也是县域经济社会发展的新阶段。对区域空间结构进行优化是适应经济社会发展新阶段的必然要求，更有利于促进区域社会经济生态集约高效与可持续发展。

从城市空间发展来看：科学、合理、有序的县改区，特别是在切块设市、市县同驻一地的地方，有利于打破城乡分割、产业同构、恶性竞争、重复建设、资源浪费的被动局面，解决中心城市发展空间明显不足的问题，有利于促进中心城市的发展。撤县改区同时也是城市化和打造大都市圈的需要。

从行政区划来看：城市人口迅速增长，城区规模成倍扩大，原有地域空间和行政区划格局必然会在一定程度上束缚城市经济社会的快速发展，部分地区不得不调整行政区划、拓宽地域空间。县改区从行政区划上有效解决了束缚生产力发展的体制问题，促进了地区经济发展，特别是极大促进了中心城市的发展。

3.撤县改区的弊端

县改区后很多决策权和管理职能上收到市，这样社会经济发展的自主权大打折扣，在机构设置上很多原来的独立部门改为市的分支机构，以条条领导为主、块块领导为辅。如果将本该自成一体的县盲目改区，必然带来一系列问题：

公共服务无力触及到“新区”。城市管理和建设面临大量既复杂又具体的事务，市政府要为居民提供许多乡村地区所没有的社会公共服务，承担各种城市社会管理职责，如果又要直接领导广大的农村，往往顾此失彼。县改区后其独立性下降，失去独立的决策权，必然削弱对农村和农业的管理、服务及扶持，结果会在一定程度上损害农民的利益，最终有可能影响区域的整体发展。

片面追求机构升格、干部升级。一般而言，由于直辖市的市辖区相当于正地级建制，而所辖县大多数享受副地级待遇，因此撤县设区后，无论是机构的等级还是干部的职级都升半格。由于有这方面的利益驱动，在近年的直辖市和副省级市的撤县设区中，确实有个别可改可不改的县或城市化水平不高的县也改区了。

“假性城市化”造成城市化水平的混乱。在还未达到城市建制水平的农村地区，硬是划归城市地区，这不仅使城市水平难以提高，更会造成城市化过程中只有土地的城市化，而没有“人的城市化”。

（三）省直管县

市管县体制不利于县域经济的发展，小城镇实力增强，县域经济发展壮大的结果是扩权强县的发展，以及由此而来的省直管县体制的形成。

1.发展历程

省直管县来源于扩权强县，扩权强县的核心内容就是通过扩大县一级政府的相关权力，以使县一级政府具有更多的自主权，从而提高县级政府的行政能力和县域经济的发展水平。1992年浙江省先行试点后迅速扩展到江苏、河南、山东、吉林、湖北、四川、广西等地，由于各地具体情况不同，各地改革的具体措施与力度也不同。浙江省的强县扩权已经走完了应走的里程，因为该下放的经济管理权限都下放了。

扩权强县的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于省直管县的格局，有的从财政方面入手，由省直接统管财政权，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。在扩权强县的思路下，省直管县行政体制在一些地区逐渐恢复，并得到中央的大力支持。中央文件如2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 》以及十八大报告中多次提到这一体制改革。

2.省直管县的必要性

首先，减少了行政层级，符合当今世界组织结构扁平化的趋势，有利于调动市县和基层政府的主动性、积极性和创造性，提高行政管理的效能。取消省、县之间的地级市，实行省直管县体制，符合我国宪法所确定的省、县、乡三级行政区划层级规定，通过财政体制的“扁平化”，渐进带动行政体制的“扁平化”。这样政府管理体系随着财政体制的“扁平化”，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。

其次，有利于避免地市对县的财政分割。县财政绕开市一级的财政截留，在一定程度上缓解了县的财政难题，提高了县财政资金的运行效率。摆脱“市刮县”现象，使县级拥有更大的经济自主权。其核心目的在于富民强省、留利于县，即革除现行城乡关系管理体制的弊端，加快从“城乡分离”向“城乡统筹”的管理体制转型。

再次，省直管县体制，可以扩大县的自主权，推动县域经济发展，进而实现城乡协调发展。省直管县体制“最明显的好处是在进一步发展市场经济方面使县域经济得到一个很好的发展环境”⑬。有必要通过发展县域的主导产业来提升县域投资环境竞争力。县如果有了自己强劲的优势，就能带动整个投资环境建设的整体效益。

3.省直管县可能存在的问题

首先，省级财政管理幅度过宽，难度过大。省直管县的做法看似可以做到省直接管辖县的财政，提高管理效率，但其中存在一个很大的问题是，省是否有能力胜任。有些人口多县的数目也多的省如四川省辖138个县，河北省辖136个县，再加上地级市，其任务量可想而知。省级单位是否有能力协调好各个县方方面面的情况，这确实是一个非常严重的问题。

其次，政府间纵向竞争与横向竞争加剧。纵向竞争表现在上级政府希望将事权向下集中而将财政资金据为己有，而下级政府却相反，其会通过各种方式来推脱事权与滞留财政资金，这样就形成了不同级别政府间的纵向竞争。同级政府间也会有财权和事权的竞争，此为横向竞争，如税收竞争、转移支付竞争、预算外资金竞争以及政府管制竞争等等。

再次，省直管的县与原来所属市出现矛盾。目前的省直管县改革在行政体制改革方面还不成熟，必然会出现这部分县与其原来的所属市之间在管理上没有完全脱钩，他们还要维护与原所属市领导部分的关系，这其中也许会出现一些人事上的矛盾和纠葛。

（四）城市群发展促成政府间横向协调

城市化的发展带来城市群的形成，城市群内各主体之间相互竞争与合作，必然需要政府间横向协调。

在欧美发达国家，对城市群治理的学术争论可以回溯到19世纪末20世纪初的城市扩张时期。那时郊区化的发展，城市持续扩张，而地方政府制度性的规划远远滞后，“这源于功能性城市空间与这些空间由谁管理的制度性领域之间日益扩大的裂缝”⑭。由此产生的严重问题就是城市群区域政府管理的碎片化，表现在：一方面，数量众多的地方政府都积极寻求自身的独立性与自主性；另一方面，许多区域性公共问题又不断出现，使城市群陷入治理困境。在探讨解决这一问题的过程中，形成了一些相关理论，这些理论的目的是解决城市碎片化政府组织结构带来的外部性以及建立一种方法提升地方政府间合作。

地方政府间的横向经济合作，增进了区域经济发展的相互依赖性，促进了生产要素的跨区域流动和合理配置，是对条块分割、地区封锁和“蜂窝状”结构的有力冲击。逐步消解高度一体化的传统集权体制，形成多中心治理、彼此合作和相互依存的新型府际关系网络格局。

2000年以来，我国城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。随着我国城市化进程的加快，在我国经济社会发展水平最高的长三角、珠三角和环渤海地区，已经形成城市群地带。在其他一些经济发展水平较高的大中城市的周边地区，一些区域性城市群也在逐渐发育。在城市群的发展过程中，各个城市政府之间形成了一系列的协调机制是非常有必要的。例如，建立城市群联合政府、设立城市群的常设协调机构、创建多平台的区域政府合作的载体以及优化区域治理结构等。⑮地方政府间的横向合作密切了地方之间的经济关系，从而增加了地方政府之间的相互依赖性。⑯地方政府间横向合作的发展改变了中央与地方政府的博弈格局。地方政府在合作过程中往往结合成利益共同体，联合向中央政府“讨价还价”。⑰

20世纪90年代以来，中国区域经济的整合进程正在加快，区域合作越来越多，据不完全统计，目前国内已经形成了300多个不同层次的区域合作组织，这些区域合作各有特点，从行政区划上看，包括省内的合作区域、跨省的合作区域；从地理位置上看，包括东部地区的合作区域如长三角、珠三角、环渤海等，中部地区的合作区域如晋陕豫黄河金三角经济协作区以及西部地区的合作区域如西南六省区市经济圈、关中—天水经济区等；从发展特色上看，形成了不同功能的合作区域如长株潭城市群、武汉城市圈、沈阳经济区等城市经济技术协作区、蓝色半岛经济区、黄河三角洲生态经济区等。从某种意义上说，中国经济开始进入“区域合作时代”，区域协调发展的两大重要课题也日益凸显：一是各个区域合作组织内部的行政区之间的协调发展，另一个则是各区域合作组织之间的协调发展问题。

注释：

①王旭,罗思东.美国新城市化时期的地方政府.厦门大学出版社,2010:12,32-33.

②《中国大百科全书》城市化词条.

③厉以宁.论城乡二元体制改革.北京大学学报（哲学社会科学版）,2008(2):5.

④同上.

⑤刘莎.当前我国城乡二元结构的现状、成因及改革思路.成都行政学院学报,2005(1):73.

⑥朱光磊.当代中国政府过程.天津人民出版社,2008:297.

⑦朱光磊.当代中国政府过程.天津人民出版社,2008:296.

⑧庞明礼.“市管县”的悖论与“省管县”的可行性研究.北京行政学院学报,2007(4):16.

⑨邢志广.中国县域经济发展模式研究.哈尔滨工程大学（博士论文）,2006:3.

⑩《城市规划基本术语标准》，中华人民共和国建设部，1998年8月13日颁布.