■ 成都军区副司令员 李作成 中将

中央军委胡锦涛主席强调指出：要把推进军民融合式发展作为转变经济发展方式的重要内容，更加自觉地把国防和军队建设融入国家经济社会发展体系之中，推动国防建设和经济建设良性互动。胡主席这一重大战略思想，深刻揭示了国防建设与经济建设密不可分的内在本质，科学阐明了作为国防建设发展方式转变的有效途径。推进人民防空建设融入经济社会发展体系，是党中央、国务院、中央军委着眼贯彻落实胡主席军民融合式发展重大战略思想，有效应对人防建设面临新机遇与新挑战而作出的重大决策部署，事关国家安全稳定、经济社会建设和人防改革发展，需要深入研究探索，强力加以推进。

一、强化整体设计，在建设上积极推进融入

计划经济时期，人防建设更多地注重战备效能，与经济社会发展结合不紧密，人防设施设备面向社会服务保障作用有限，城市建设兼顾人防需求也不够，重复建设现象时有发生。在新的历史时期，推进人防建设融入经济社会发展体系，必须从国民经济和社会发展高度加强整体布局和长远设计。

（一）人防建设要进入经济社会发展规划。长期以来，人防建设与经济社会发展融合得不够，城市建设兼顾人防需求不够，主要原因是人防建设规划没有进入国民经济和社会发展规划之中，没有在全局规划中占有应有的位置，没有将人防的应急服务保障作用考虑到规划之中，使人防的建设和使用在规划时就已脱节。因此，各级人防部门必须增强“规划”意识，主动作为，加强请示汇报和沟通协调力度，积极争取党委、政府和军事机关的关心支持，获取相关职能部门的理解配合，切实将人防建设纳入经济社会发展规划，配套落实经费、政策等相关保障。必须紧紧抓住城市这个主阵地，借国家推进城镇化建设这股“东风”，将人防建设纳入城市总体规划，在城市地铁、广场、绿地、地下空间开发等建设中落实人防要求。必须把人防在抢险救灾、应急处突中能够发挥的作用，主动纳入政府应急管理、抢险救灾等建设规划体系中。通过规划的综合性、全局性、战略性指导作用，促进人防各项建设任务落实，实现人防工程布局合理、功能配套、防护能力不断增强以及职能作用深入拓展的目标。

（二）重要经济目标要落实防护措施。随着城市化快速发展，人口和各种生产要素加速向城市集聚，工矿企业、科研基地、物资储备配送基地、交通通信枢纽、桥梁、水库、电站等重要经济目标也越来越多。这些重要经济目标的安全，事关国家战争潜力，事关国计民生，事关经济社会长远发展，是人民防空的重中之重。因此，必须把落实重要经济目标防护工作作为推进人防建设融入经济社会发展体系的重要突破口，积极建立健全重要经济目标防护管理体制，完善相关工作机制，落实防护措施。加强重要经济目标防护宣传工作，争取获得各级党委、政府和所在单位在政策、资金等方面的支持配合，切实将重要经济目标防护工作纳入人防管理体制，全面展开普查和分类分级工作，组织制订防护方案，不断推进重要经济目标隐蔽伪装、信息防护等手段建设。依托重要经济目标所在单位组建专业队伍，强化训练演练，特别在新建重要经济目标时要科学论证、分散布局，在建设中直接将人防需求考虑进去，使其切实符合防护要求。

（三）人防工作要进一步拓展覆盖面。目前，城市仍是人防建设的重点，县级以下人防工作刚刚起步。随着我国城乡统筹发展的加速推进，小城镇聚集的人口和生产要素不断增多，在国民经济和社会发展中的地位作用逐步增大，对防空防灾的现实需求也越来越迫切，亟须人防工作不断向深度和广度延伸。截至去年年底，我国城镇人口占总人口比重已达51.27%，城镇人口首次超过农村人口，而且还有不断增加的趋势。要积极适应这一新情况，紧紧抓住国家推进城乡统筹发展这一难得的历史机遇，将人防工作大力向下延伸，进一步加强县级人防机构建设，确保政府能有效行使管理人防工作的职能，使防空防灾建设的标准得到落实，并积极推进街道、乡镇、社区、大型企事业单位的人防组织机构和指挥场所建设，细化管理责任，明确建设任务；要指导经济实力较强、发展速度较快的街道、乡镇，同步规划和建设人防工程，稳步推进人防工作；要结合社会主义新农村建设，大力推进疏散地域和核心疏散基地建设，并与农村饮水、用电、沼气、道路、通信、环境等建设紧密结合起来，实现疏散地域建设与新农村建设互利双赢、协调发展。此外，还应将边境地区的人防建设与要地防空、野战防空建设统筹考虑、共同推进，努力实现边境地区防空工作整体协调发展。

二、发挥功能作用，在使用上积极推进融入

邓小平同志曾经指出：“人防工事要平战结合，平战结合才能靠得住。”贯彻平战结合方针，就是要在保持和增强人防战备功能、安全保密的前提下，加大人防资源开发利用的力度，更好地为发展经济、防灾救灾、优化环境、改善民生服务，努力在使用中实现人防建设与经济社会发展体系的良性互动、融合发展。

（一）人防体制机制要在参与应急管理中发挥作用。人防体制机制的独特性，使其参与经济社会应急管理有其自身优势。人防实行军地双重领导体制，省军区系统军事干部兼任同级人防部门领导副职，并建立健全了顺畅的省、市、县三级人防指挥机制；人防机关按照准军事化要求进行建设，形成了战备值班、请示报告和督办、战备训练等军事化制度，完成了防空袭方案和应急预案的制订，使人防的快速响应机制与政府应急管理机制能够有效对接；经过多年应急准备建设，各地相继建成一批功能完善、系统配套、互联互通的固定和机动指挥平台，为参与政府应急管理提供了物质基础。必须充分发挥人防特殊体制机制的优势，利用日益完备的组织指挥体系、指挥通信手段和快速反应机制，主动为党委、政府和军事机关应对处置突发公共事件、抢险救灾和应急救援提供组织指挥平台；利用覆盖范围不断扩大的人防警报设施，根据政府指令及时为人民群众发布灾害预警；利用人防宣传教育和疏散基地，大力开展人防宣传教育、防灾救灾技能培训和防空防灾演练，增强人民群众的防空防灾、自救互救能力；利用人防部门的专业和人才优势，进一步担负起指导群众防空组织的建立和训练、指导有关部门制订防护和抢险抢修方案等职责，提高公共应急防护能力。

（二）人防专业队伍要在支援抢险救灾中发挥作用。在支援四川汶川特大地震、甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害等抢险救灾中，这支队伍发挥了积极作用，成为和平时期支援抢险救灾不可忽视的力量。必须坚持人防保护人民群众生命财产安全这一根本使命，担负起法律赋予的“平时应当协助防汛、防震等部门担负抢险救灾任务”重要职责，充分发挥好人防专业队伍在防灾救灾中的突击队、代表队的辐射带动作用。要进一步拓展人防专业队伍的职能，切实摸清人防专业队伍的种类、数量和分布情况，制订完善各级各类人防专业队伍参与抢险救灾的预案，确保一有灾情能就近迅速出动人防专业队伍参与救灾；应密切关注本地区可能发生的地震、洪水、山火、暴雪等灾情，主动协调有关部门做好相关准备，并及时组织人防专业队伍投入救灾行动。

（三）人防设施设备要在服务保障民生中发挥作用。人防设施设备既是战时保护人民群众生命财产安全的重要依托，也是平时参与经济社会建设、服务保障民生的重要资源，与民生工程息息相关。多年的探索实践证明，人防设施设备的功能融入经济社会发展体系后，就能在参与经济社会建设、服务保障民生中发挥重要作用。因此，应在保证人防设施设备战时使用效能的前提下，最大限度地发挥平时服务保障民生的作用，利用人防工程等设施设备，采取租赁、承包等形式，开设诸如地下停车库、商场、仓库、医院、“纳凉送爽点”等场所；利用人防工程和疏散地域，为人民群众提供避难场所，更好地为完善城市功能、增加就业和方便群众生产生活服务，切实发挥人防设施设备的社会效益和经济效益。通过广泛深入开发利用人防设施设备，检验建设成果，反哺人防建设，体现人防价值，赢得理解支持，在服务保障民生过程中实现人防建设与经济社会的融合式发展。

三、加强全程监管，在管理上积极推进融入

人防建设是一项长期的战备工作，只有做到建用管的有机统一，才能有效履行其战时应战、急时应急、平时服务职能。目前，人防建设中重建设使用、轻维护管理的问题比较突出，必须自觉按经济社会发展规律办事，坚持科学决策，优化资源配置，加强人防资源统一管理和调配使用，实现内涵式、集约化发展，向科学管理要效益、要战斗力。

（一）区分职责，明确管理主体。人防建设是一项复杂的系统工程，涉及多个领域和部门，建设成果既有防护工程、通信警报设备、疏散地域等传统资源，又有人防网站、数据库、信息系统等新型资源，现有资源分布广、数量大、相互交融，必须依据人防法律法规，进一步明确每项人防资源的管理单位、管理人员、管理标准，特别是对结建防空地下室和开发利用的人防工程等资源，要与使用单位签订维护管理责任书，明确使用管理的法律责任；对于诸如人防指挥所这样包含多种人防资源的工程管理，要进一步细化管理责任，将其中包含的防护工程、信息系统、数据库等资源的管理区分开来，各负其责、各司其职；应根据机构改革调整和人事变动，及时重新明确人防资源的管理责任单位和人员，特别是部分老旧工程，要切实搞好资料清理和交接工作，确保国有资产不失管、不失控；人防主管部门要加强对人防资源管理的监督检查，对管理不善的单位和个人依法追究法律责任。总之，通过各领域、各部门对人防资源的有效维护管理，确保人防资源随时处于良好战备状态，并随时在促进经济社会发展、参与应急管理和服务保障民生中发挥应有作用。

（二）完善法规，健全管理依据。现行人防法规对人防资源的管理工作作出了科学系统的规定，既有计划、审批等建设前的管理，又有监理、检测等建设中的管理，还有验收、维护等建设后的管理。随着我国经济社会高速发展，人防建设与其他建设矛盾冲突日益凸显，如何解决人防建设管理中出现的新情况新问题，在现行法律法规中还难以找到答案。因此，在及时向国家提出修改完善法律法规意见建议的基础上，要依据现行人防法律法规，积极协调当地人大、法治办等部门，结合实际修订出台具有地方特色的人防管理政策法规，进一步细化人防建设前、中、后的管理主体、管理内容、管理标准、管理程序，完善报监、资质认证、许可证、施工图审查、验收备案、财务审计等管理制度，并将这些政策法规纳入经济社会管理法律法规的大体系之中，确保人防建设管理工作有法可依、有章可循。

（三）落实经费，增强管理保障。随着我国经济社会的调整发展，人防建设也进入快速发展时期，覆盖面越来越广，管理任务越来越重。《人民防空法》和地方一些政策法规对人防经费的来源甚至比例都作了比较明确的规定，但不依法落实负担人防经费的现象依然存在，导致少数地区人防建设始终在低层次徘徊，不同程度影响人防建设融入经济社会发展体系进程。各级人防部门要加强请示汇报和沟通协调，深入开展人防法律法规宣传活动，积极争取党委、政府的关心支持，确保政府负担的人防经费按规定比例得到落实；要结合当地经济发展实际，依法收取人防易地建设费，人防投资、使用、管理以及相关单位应负担的经费。要把人防管理经费作为人防经费预算的重要组成部分，不断增大其在人防整体建设经费中的比例；要强化人防管理经费的使用监管，专款专用，坚决防止违规操作和以权谋私。通过强化人防管理保障，促进人防建设融入经济社会发展体系。