姜琦，席海燕，焦立新，倪兆奎

1.国家水体污染控制与治理重大专项管理办公室，北京 100029

2.环境基准与风险评估国家重点实验室，中国环境科学研究院湖泊生态环境创新基地，国家环境保护湖泊污染控制重点实验室，北京 100012

我国是一个多湖泊的国家，湖泊具有供水、防洪、航运、养殖、观光等多重价值，是我国社会经济发展的重要资源。20世纪50年代末至80年代中期，我国开展的第一次全国湖泊调查结果显示，全国共有面积大于1.0 km2的天然湖泊2795个，总面积达91019.63 km2［1］。近30年来，由于人类活动方式、强度和不同湖泊自然演化速度、方向等差异，导致我国湖泊出现了水污染严重、富营养化、面积萎缩以及生态功能退化等一系列的生态环境问题［2］。2010年统计数据显示，26个国控重点湖泊(水库)中，水质满足Ⅱ类的 1个，占 3.8%;Ⅲ类的 5个，占19.2%;Ⅳ类的4个，占15.4%;Ⅴ类的6个，占23.1%;劣Ⅴ类的10个，占38.5%。营养状态为重度富营养的1个，占3.8%;中度富营养的2个，占7.7%;轻度富营养的11个，占42.3%;其他均为中营养，占46.2%［3］。另据中国科学院的最新调查统计结果，近30年来全国新发现面积在1.0 km2以上的湖泊131个，但却有243个面积在1.0 km2以上的湖泊消失，其中因人类围垦而消失的湖泊101个，占消失湖泊总量的42%［4］。

经验表明［5-8］，湖泊出现的一系列生态环境问题，大多数是由于对湖泊资源不合理、高强度的开发利用以及管理不善等原因造成的。发达国家尤其是美国、日本等国经过多年的研究和实践，在湖泊管理方面取得了相当的进展，积累了许多有益的经验。主要表现如下:1)以立法为先导。从日本等国的湖泊管理经验来看，具有立法为先导的特点，即通过立法加强对湖泊的保护。2)实施流域综合管理。流域管理是美国21世纪的湖泊环境管理的基本战略，也是英国、法国、日本等发达国家水环境管理的基本战略。3)日益注重生态的完整性。欧盟各国、美国、加拿大、澳大利亚和南非等的管理者已经认识到，传统的流域管理必须向基于生态系统的流域综合管理转变。4)广泛的公众参与。广泛的公众参与是美国、日本等国开展湖泊流域保护和管理的鲜明特色。5)充分运用新技术。计算机模拟，数据库，GIS和RS等现代新技术在湖泊流域管理中被广泛应用。

在借鉴发达国家湖泊管理经验的基础上，笔者期望通过对我国湖泊管理现状的分析，探究湖泊管理中存在的主要问题及原因，探索符合我国实情的湖泊管理新思路，构建我国湖泊管理新体系，以实现我国湖泊资源的高效、可持续发展和利用。

1 我国湖泊管理现状

1.1 行政分级管理、部门分工管理与湖泊流域管理相结合的湖泊管理体制

我国现行的湖泊管理体制可以概括为行政分级管理、部门分工管理与湖泊流域管理相结合的特征［9］，其组织结构见图1。根据《中华人民共和国水法》，我国现行水资源管理体制实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制［10］。因此，对湖泊水资源的管理基本遵循该规定。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，在部分重点湖泊设立流域管理机构，如太湖流域管理局;在所管辖的范围内行使法律法规所规定的以及国务院水行政主管部门所授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作［11-12］。

图1 我国现行湖泊管理体制组织结构图Fig.1 Organization chart of China's current lake management system

此外，国务院有关部门(如水利、交通、农业、环保、市政和林业等)按照职责分工，负责各自相关湖泊资源的开发、利用、节约和保护等管理工作。县级以上地方人民政府相关部门按照职责分工，负责本行政区域内湖泊资源开发、利用、节约和保护等管理工作。如水利部门主要负责湖泊防洪蓄水、灌溉、排涝、供水、发电以及建设维修水工程等;交通部门管理水运和航道，负责航道的治理和监督;渔业部门管理渔业捕捞、渔业开发和水产养殖;林业部门负责管理湿地资源和野生鸟类、禽类等;环保部门负责湖区水质污染监测和控制、生态保护等工作。

1.2 湖泊管理法律法规体系已初步建成，但仍需进一步完善

当前，我国湖泊管理法律法规体系已初步建成。现行国家层面的法律法规体系中有多处体现了对湖泊资源的保护以及合理开发利用。《宪法》主要从国家职责和公民义务方面，对自然资源的保护做了原则性的规定，湖泊作为我国重要的自然资源之一被涵盖其中。与湖泊水资源和水环境保护有关的法律法规主要包括:《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国水土保持法》等。在《中华人民共和国水法》中规定了包括湖泊水资源在内的我国的水资源管理体制，水资源规划，水资源开发利用，水资源、水域和水工程的保护等方面的内容。其他相关的一些法律法规，如《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国渔业法实施细则》等也明确规定了包括湖泊渔业资源在内的渔业资源的合理开发利用、保护、监督管理等内容。但是，目前我国尚没有一部国家层面的专门针对湖泊的法规。

除上述国家层面的法律法规外，一些省市针对当地湖泊水环境保护和水资源管理的特点，开展了所在地区湖泊的立法工作。如2002年湖北省颁布了《武汉市湖泊保护条例》，2006年江西省颁布了《南昌市城市湖泊保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》;云南省也先后制定了《云南省程海保护条例》、《云南省星云湖保护条例》、《云南省杞麓湖保护条例》，大理白族自治州制定了《大理洱海保护条例》等地方性法规。此外，我国首部跨区域湖泊条例——《太湖管理条例》，已报国务院常务会议审批，即将出台。

1.3 湖泊环境保护标准与规划现状

1.3.1 水质系列标准为主的湖泊标准管理体系

目前，我国湖泊环境保护标准主要包括湖泊水质标准、水质评价标准和监测标准。一般入湖河流水质执行GB 3838—2002《地表水环境质量标准》中有关河流标准的限值，而在一些地区，如云南大理，为了保护洱海湖泊水质，对其入湖河流水质提出了较高的要求，执行GB 3838—2002中有关湖泊标准的限值。另外，根据湖泊功能区划的不同，不同湖泊执行不同的水质标准。如发展渔业的湖泊需满足GB 11607—89《渔业水质标准》;作为饮用水水源的湖泊需同时满足GB 3838—2002的Ⅲ类水水质和GB 5749—2006《生活饮用水卫生标准》中的生活饮用水水源水质卫生要求。我国湖泊水质评价标准主要采用GB 3838—2002，但在总氮和总磷指标评价方面考虑了湖泊的特征要求。湖泊水质监测标准采用GB/T 14581—93《水质 湖泊和水库采样技术指导》。该标准制定了湖泊的采样方案设计、采样技术、样品保存和处理等要求。

1.3.2 规划编制现状

在湖泊规划的编制方面，目前各专业规划已基本形成体系。特别是在“三湖”，渔业、水利、环保等都有针对或者涉及湖泊的专项规划，基本形成了防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、渔业、水资源保护、水污染防治等专项规划体系。各部门在编制专项规划时，也大都考虑到了与其他专项规划的协调和统一。如渔业部门编制湖泊渔业发展规划时，会考虑到渔业发展对湖泊水质和水生态环境保护的影响。但由于缺少经过多部门协调一致的、权威性的湖泊流域综合规划，各专项规划在执行过程中往往出现难以落实或者执行不到位的现象。仍以渔业规划为例，尽管在规划编制时考虑到了对湖泊环境的保护，但由于缺乏更高层面的湖泊流域综合规划和综合管理机构的监管，导致不合理的渔业养殖对湖泊水质和水生态环境的影响难以避免。

1.4 湖泊监测评价网络已基本建成

我国对湖泊的监测管理主要由环保部门和水利部门共同负责。目前环境保护部在全国26个国控重点湖库上设置断面110个，省控监测湖泊182个。湖泊常规监测主要以流域为单元，优化断面为基础。采用手工采样、实验室分析的方式。另外在17个重点湖库的主要断面已经建成了水质自动监测系统站。2003年以前，按水期进行监测，每年进行枯、平、丰三个水期共六次监测。自2003年开始，每月开展监测。监测时间为每月的1—10日。每月的监测项目包括水温、pH、电导率、溶解氧、高锰酸盐指数、五日生化需氧量、氨氮、石油类、挥发酚、汞、铅、总磷、总氮、叶绿素a、透明度、水位等16项，部分省界断面还进行流量监测，以计算污染物通量。每个水期监测项目按照GB 3838—2002《地表水环境质量标准》表1中规定的24个项目进行。地表水常规监测的监测断面布设、样品采集方法、保存和运输、监测等均按照HJ/T 91—2002《地表水和污水监测技术规范》进行，分析方法均采用国家标准方法。质量保证和质量控制按照《环境水质监测质量保证手册》(2版)的要求执行。每月编制《地表水水质月报》。水利部主要负责湖泊的水文监测，包括湖泊水位、流速、流量、水温、含沙量、冰凌和水质等情况的监测。

2 我国湖泊管理存在的主要问题

2.1 条块分割、“多龙管湖”的管理体制不利于湖泊的高效管理

我国现行的湖泊管理体制呈现条块分割、“多龙管湖”的局面。在横向管理上，湖泊水资源归属于交通、水利、渔业、环保、市政和林业等十多个部门分工管理，各部门之间的管理职责有明显的交叉与重合，部门之间的责、权、利关系不清晰，各自为政，缺乏沟通和协调的问题比较突出，形成“多龙管湖”的局面。在纵向管理上，形成了中央统一管理和地方辖区管理相结合的特征。地方管理机构(如地方环保厅、水利厅等)受中央直属部委统一管理，而同时又隶属于地方政府管理，缺乏独立的管理权限，导致地方管理机构往往难以执行中央管理部门对其的要求，呈现条块分割管理状况。此外，我国大部分湖泊并未从流域的角度进行综合管理，只有部分重点湖泊设有流域管理机构，作为国家有关部委的派出机构，其与地方行政机构之间的协调性较差，对湖泊流域进行综合管理的作用有限。现行这种条块分割、“多龙管湖”的湖泊管理体制使得我国湖泊管理职责不清、部门协调困难，导致了我国湖泊管理一些问题长期得不到解决。

2.2 湖泊法律法规体系与发达国家存在一定的差距，体系的完整性和系统性有待加强

湖泊管理的法律法规体系是一个体系化的互相联系的有机整体，应形成由基本法律和与之相配套的一系列法规、实施细则组成的严密体系。一些发达国家专门有针对湖泊保护和管理的基本法律，如日本早在1984年就在全国颁布实施了《湖泊法》。但迄今为止，我国尚没有一部专门针对湖泊保护和管理的国家基本法律，这导致我国湖泊管理内部法律法规之间缺乏协调，各为体系，尚未组成一个有机的体系。国家层面的由各部门制定的如《水污染防治法》、《渔业法》等，以及地方政府各自制定的湖泊保护法律法规之间，皆因缺乏一部具有协调性的基本湖泊法而导致彼此之间缺乏协调衔接，甚至存在相互矛盾和歧义之处。此外，虽然一些地方政府制定了地方性湖泊保护条例，但实施力度不够，且很多地方政府至今尚未出台相应的湖泊保护地方性法规。由此可见，我国湖泊管理法律法规体系存在结构性缺陷，湖泊法律法规体系与发达国家存在一定的差距，体系的完整性和系统性有待加强。

2.3 水质管理模式下的标准、监测、评估体系难以实现湖泊的可持续利用与发展

从我国湖泊管理的标准、监测、评估体系现状情况来看，我国的湖泊管理尚处于一种以水质管理为核心的管理模式。如1.3.1节所述，目前我国湖泊管理适用的标准主要为湖泊水质方面的标准，包括水质评价标准、水质采样标准以及水质保护标准等。而涉及湖泊生态系统的标准，如湖泊水生生物相关标准、沉积物相关标准、生态健康及安全等相关标准尚属空白。此外，我国湖泊监测网络的覆盖度及管理信息化水平还不能满足湖泊治理新形势的要求。在一些重点湖泊目前已初步建立了信息化管理系统，如太湖建立了全覆盖的监测监控网络，在湖内、湖岸、水下、船上均布设了蓝藻监视点，还利用环境卫星加强遥感监测，形成了水陆空“三位一体”监测网，同时加强了蓝藻预警。但其他大多数湖泊尚未启动该项工作。另外，目前的湖泊水质监测网络、水文监测网络建设相对较强，水生态监测网络相对较弱［13］;对湖泊的水质评估比较重视，对湖泊生态系统的健康及安全评估尚处于起步阶段。湖泊是一个复杂的生态系统，水质仅仅是生态系统健康状况的一个表现形式，急需从生态系统角度对湖泊进行综合管理［14-15］。

2.4 湖泊管理中的公众参与不足

公众环境意识及公众参与是发达国家湖泊管理成功的基础和宝贵经验［16-17］。如日本治理琵琶湖，开展了用肥皂代替合成洗涤剂的全民运动，削减入湖污染负荷。加拿大在圣劳伦斯河的治理过程中，积极鼓励社区群众参与治理流域水污染，据统计，平均每年有15200人参加流域治理，义务工作时间达16万h。瑞典水环境治理的成功动力是公众对高质量水环境的追求。

由于公众参与机制缺乏以及公众环境参与意识薄弱，导致我国公众环保意识和公众参与度与发达国家相比存在相当大的差距。存在公众参与总体水平偏低，参与程度不高，参与效果不理想，参与渠道、途径不多、不通畅等一系列问题。目前，中国公众参与湖泊管理的各种形式均存在一定的局限。具体而言，多方参与协商模式面临的主要问题是由于相关利益方的代言组织还没有发育完全，很多情况下是由相关政府部门代行，并不能完全代表相关利益;公众听证方式的主要问题是参与者选择易受主持方操控，由于信息不对称，听证会代表难以对听政方案提出实质性的抗辩意见，听证记录对政府决策缺乏明确的约束作用;专家论证方式的主要问题是参与者不代表相关利益，存在不负责任的道德风险;征询意见的方式面临的主要问题在于公众意见发散，且易受舆论误导，这种方式对政府决策发挥的作用有限。因此，完善我国公众参与机制，提高湖泊管理中公众参与的任务仍然相当艰巨［18-19］。

3 我国湖泊管理的新探索

从我国湖泊管理的现状及主要问题来看，目前我国湖泊管理存在的种种问题的根源在于:条块分割、“多龙管湖”的管理体制和传统落后的管理模式以及管理的科技支撑不够。因此，探索我国湖泊管理新体系，首先应实现管理思路的两大转变:第一，从“多龙管湖”向流域综合管理转变;第二，从水质管理向湖泊生态系统管理转变。在此基础上，依托科技创新，通过对湖泊管理体制机制、政策法规、规划标准、监测评估体系等方面进行系统创新，建立我国湖泊流域生态系统综合管理新体系，其基本思路见图2。

3.1 建立“一龙管湖”的湖泊流域综合管理体制

当前，西方学者对湖泊管理制度所持观点主要有下述三种:政府集中控制管理;实行私有化;由利益相关方(当地的居民、学术组织、大学、环保组织等)自主管理。后两种管理方式适合于小型湖泊，而较大面积湖泊基本上都是由政府管理。政府主导的湖泊管理体制主要有:1)由湖泊管理协调委员会组织协调，政府多部门合作管理并负责具体实施。湖泊管理协调委员会通常由不同的政府部门组成，没有独立的财政预算和专门的工作人员，职能相对较弱。2)由湖泊管理协调机构(coordinating agency)协调各部门或地区(国家)之间的湖泊管理行动，但不具体执行管理任务。湖泊管理协调机构有独立的财政预算，甚至有立法权，通常为一个常设机构独立存在，或挂靠在某个部门。如五大湖国际联合委员会(IJC)是由美国、加拿大各委派3名代表组成，下设水质董事会(WQB)作为主要顾问，30多年来促成了两国水质协定的签署和美国清洁水法的有效执行。3)由综合湖泊管理机构(integrated management organization)负责并实施，具有协调、开发和管理等管理职能，并有制定管理法规的权利，相当于一级政府的组织机构。如日本琵琶湖管理，通过设立县市町镇联络会议制度和由中央政府与地方共同组成行政协议会，对水质保护、水产业、旅游业、土地利用等方面实行以流域为单元、政府主导与全民参与的综合管理模式［9，20-21］。

图2 构建我国湖泊流域生态系统管理新体系基本思路Fig.2 Schematic diagram of constructing of new lake management system in China

我国现行的湖泊管理体制涉及到环保、水文、地质、渔业等多个部门，呈现条块分割、“多龙管湖”的体制顽疾。借鉴国外湖泊管理经验，结合我国国情，我国湖泊应按照流域为管理单元，建立“一龙管湖”、流域管理的湖泊流域综合管理体制，实现湖泊统一协调的高效管理。

通过建立具有一级地方行政职能的湖泊流域管理机构，专门负责湖泊流域的管理、协调和开发，并应有制定相关管理法规的权利。负责对湖泊流域进行统一规划，提出相关政策法规标准，组织开展相关技术研发、生态环境监测、信息交流等。对于跨行政区域的湖泊建立上述机构显得尤其重要，因为只有打破行政分割，实行统一管理，才能真正实现流域系统管理。

3.2 湖泊流域生态系统管理的政策法规体系

在湖泊流域生态系统管理理念的指导之下完善我国湖泊管理的法律法规体系。首先，我国急需研究制定一部专门针对湖泊保护和管理的国家基本法律。对湖泊流域生态系统管理体制、综合规划等一系列问题做出强制性的规范。同时，要将湖泊视为生态系统进行保护和开发利用，将湖泊生态承载力等问题纳入法规范围中，实现湖泊的永续开发、利用。

此外，我国湖泊众多，成因各异，湖泊周边生态情况各有特点，湖泊与入湖河流的水文关系、流域的经济发展水平与产业结构以及排入湖泊中的污染物构成与数量各有差别，很难找到条件完全相同的两个湖泊。因此，湖泊流域生态系统管理法律法规体系的构建中应考虑这个问题，因地制宜，针对特定湖泊制定相应的法规政策，在湖泊基本法的指导之下实现“一湖一法”、“一湖一策”。

3.3 基于湖泊流域生态系统管理的规划体系

湖泊流域生态系统是由湖泊及其流域和其间生存的人所组成的一个兼具自然属性和社会属性的复合系统，应在湖泊流域管理及生态系统综合管理思路的指导下，科学编制湖泊流域生态系统管理规划。

3.3.1 湖泊流域综合规划

规划是湖泊管理、保护和开发利用的总纲，只有在科学合理的湖泊流域综合规划指导下，湖泊管理、保护和开发才能健康有序、协调、可持续地发展。流域综合规划的编制应系统分析全球气候变化和流域下垫面条件改变对流域洪水、干旱、水资源、生态环境以及湖泊生态系统的影响，深入分析流域社会经济发展与湖泊资源开发利用关系，以及湖泊生态系统的生态承载能力。以实现湖泊资源开发与保护并重、整体与局部双赢、近期与长远兼顾为目标，明确湖泊流域治理、开发与保护的优先领域和顺序，充分发挥湖泊的多功能、综合利用效益。对生态良好的湖泊流域，要协调好流域开发和保护的关系;对生态严重恶化的湖泊流域，要提出有效遏制流域生态恶化的修复与保护措施。根据各湖泊流域治理、开发与保护的不同目标，研究提出湖泊流域综合规划方案。

3.3.2 行业专项规划

依据湖泊流域综合规划，按照“安全、高效、优化配制资源，行业之间协调发展”的原则，分行业制定湖泊的水资源、防洪排涝、水产养殖、旅游等专项规划。专项规划指导思想、目标必须明确，比如水资源规划必须明确水资源的功能定位和水量、水质的保护目标、保护措施;防洪排涝规划应明确防洪标准、工程和非工程措施;水产养殖着重明确水产养殖种类、规模，湖区范围及养殖方式等，使规划具有前瞻性、科学性、可操作性。

3.4 加强科学研究，健全和发展流域生态系统尺度的监测、标准及评估体系

(1)监测网络

在健全现有湖泊监测网络的基础上，采用传感器技术、现代无线通讯技术、计算机技术和信息技术，对湖泊流域的水资源、生物资源、水质及其空间分布等进行流域生态系统尺度的实时监测和动态管理。开展动态的、流域生态系统尺度的湖泊监测，为湖泊资源合理优化配置，开展湖泊水资源和环境污染状况的调查、评价和管理奠定基础，实现湖泊管理由粗放式向精细化、信息化转变。

(2)标准体系

开展我国湖泊流域生态系统标准体系的研究与制定，建立湖泊流域生态管理标准体系，在水质标准的基础上，制定水生生物资源标准、营养物标准、水体沉积物质量标准、富营养化标准、湖泊生态健康及安全标准等。

(3)生态评估体系

在健全的监测网络和标准体系之下，超越传统的湖泊水质评价范围，建立我国湖泊生态系统健康安全评估体系。湖泊生态系统健康安全评估体系应包括:湖泊水生态健康评估、流域活动影响评估、湖泊生态服务功能评估以及湖泊生态灾变评估四项内容，以及湖泊生态安全综合评估，形成“4+1”的湖泊生态安全评估体系，并在全国范围内的湖泊中进行推广。

3.5 加强湖泊流域生态系统管理保障体系建设

3.5.1 协调好流域管理与行政管理的关系，重点发挥行政管理的推动作用

建立湖泊流域综合管理体制，并不意味着政府行政管理能力的丧失，行政职能仍需发挥积极的推动作用。如云南省和昆明市对滇池治理实行“河(段)长负责制”，由市级四套班子领导担任“河长”，河道流经区域的党政主要领导担任河“段长”，对辖区水质目标和截污目标负责，实行分段监控、分段管理、分段考核、分段问责，取得了不错的治理成效。

另外，如无锡太湖的蠡湖，当地政府大力推行铁腕治污，加大行政执法力度，使得蠡湖成为国内水质最好的城区内湖。上述的一些经验值得在全国湖泊管理过程中借鉴和推广。

3.5.2 构建公众参与体系，实质性推动公众参与湖泊的保护和管理

公众参与是推动环境保护可持续发展的重要力量之一。这是一种“自下而上”的力量，也是一种可持续的力量，更是一种遏制环境违法的“大规模建设性武器”。针对我国湖泊管理过程中缺乏公众参与的现状，急需构建管理湖泊流域的公众参与体系。进一步完善公众参与机制，如相关法规的制定要广泛听取公众的意见，搭建平台让公众充分表达自己的意见和诉求等;进一步加强宣传和教育，提高公众的环境保护意识，积极参与湖泊管理;加强信息化平台建设，方便公众及时获取相关信息。通过建立完善公众参与机制，形成全社会共同监督、管理湖泊的合力。

3.5.3 建立专项资金保障制度，构建新的融资机制

建立稳定、可靠的湖泊治理资金保障体系。中央及地方政府应加大对湖泊水资源管理和保护的财政投入，同时应探索构建新的投融资机制，鼓励民间资本进入，以解决湖泊治理资金投入不足的问题。同时，应制定合理的水价与污水处理费，提高水资源再生利用率，降低污水排放量，从源头解决水资源短缺和水污染问题。

4 结论

构建我国湖泊管理新体系，应实现两个转变:一是从条块分割、“多龙管湖”的管理体制向湖泊流域综合管理转变，通过强化湖泊流域综合管理机构职权，使其在湖泊流域综合管理中发挥主导作用;二是从水质管理向湖泊生态系统综合管理转变。将湖泊看作一个完整的生态系统，对其管理体制机制、法规标准、规划、监侧体系等方面进行系统创新，真正实现湖泊由水质管理向水生态系统管理的转变。

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