□ 范立华

政治权力社会化就是政治权力在某些领域一定程度上退出社会，收缩政府干预的范围，将一部分职能交由社会承担的过程。它既是社会发展的一个历史趋势也是当代中国改革的一个基本取向。我国村民自治是在人民公社体制废除过程中形成的，它是国家下放权力，在家庭承包制给予农民经济自主权的同时，以村民自治体制赋予农民政治自主权，新的历史条件下对农村进行整合和再组织的一种民主化治理方式，创造了国家与社会分权治理的一种新范式，不仅体现了我国宪法中国家与社会相互分权的发展趋势，也落实了宪法中一切权力属于人民的原则。甘肃省的村民自治自实施以来，对农村地区的经济发展和基层民主政治建设等方面起到了巨大的促进作用，激发了农民的政治热情，维护了农村社会的稳定。

现阶段我国已初步实现了基层政府的行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，由于现有的权力运行机制落后于现实需要，传统政治文化导致社会自治习惯与能力的缺失以及农村公民自身素质的制约等因素使得甘肃省村民自治在依法选举、集体事业创办、民主管理、乡村关系协调、村规民约实施和农业结构调整等方面都存在不同程度的问题。现有的自治组织功能不能有效发挥，村民自治组织发育迟缓，村民参与程度不高，村民自治的发展空间受到挤压，使村民自治功能弱化，延缓了政治权力社会化的进程。

由于中国的村民自治具有国家赋权的特点，权力社会化的发展，民主自治的立法精神能否落实，从上看需要体制性的行政放权，国家权力重新定位和政府职能转变；从下看则需要现代社会组织的发育和公民个人自主、自治意识与能力的增强。实现国家与社会关系良性互动的回归路径主要体现在以下几方面：

（一）发展农村经济，为村民自治的正常运作提供物质支撑

这些年甘肃省一些地方，由于经济发展迟缓，加之城市化进程中农村精英的大量流失，使得部分地区空巢村现象十分严重，村民自治主体力量日渐萎缩，降低了村委会选举的质量，使村级组织后备人才空虚。村集体在实行税费改革后失去了经济来源，大多数乡镇政府财政困难，无法向农村提供应有的公共产品服务，微薄的工资调动不起村委会成员的工作热情和积极性，只能完全依靠村民出资出力，靠国家的财政转移支付远不能填补村级财务的缺口。由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，导致村民自治运作困难。

事实证明只有雄厚的经济力量才能为群众提供良好的社会服务。要搞好村民自治，加快权力社会化进程必须大力发展农村经济，改善农业劳动条件和农村生活环境，培育农村市场体系，从而增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。同时针对甘肃省部分贫困地区国家财政应当给予必要的投入，加大政府对于农村公共产品的供给，规范转移支付的手段，激活社会资金，为这些地区的村民自治提供起码的物质基础。

（二）加快政治体制改革，实现国家与社会关系的良性互动

村民自治的成长空间，自治权利的实现与政府下放权力直接相关。由于农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治的绩效和发展空间。作为村民自治载体的村委会的行政化倾向愈突出，村民自治的原则精神就愈难体现。虽然从立法上看，村民自治否定了乡政府与村委会之间的行政隶属关系，但实际运行中，不仅农村基层党组织与村委会之间有冲突，国家行政权力与村民自治权力及村委会的自治权与农民的经营自主权之间也存在冲突。以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，控制着和主导着农村的发展。在甘肃东南部一些地区，由于基层政府的资源配置权力过分扩张，不仅操纵选举，而且直接干预农民的生产经营和农村公益事业建设。由于人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容。

村民自治是中国整个政治体制改革的一个环节，在村一级不可能孤立地实现社会主义民主，还必须有乡镇以上各级党政机关自身的政治体制改革来配合，上下互动、联动才能形成改革的合力。政府权力社会化体现在村民自治中关键就是要合理界定基层政府权力边界，科学定位政府职能，转变政府行为方式，理顺村级自治组织与乡镇政权组织、基层党组织之间的关系，将国家在农村社会的利益和发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来，将农村社区事务、国家目标进行适当的区分，形成较为完善的农村公共治理机制。

（三）完善相关制度，为村民自治提供制度保障

农村基层民主必须有明确的制度来规范。虽然宪法和村民委员会组织法中已制定了相应的规定，但有些民主程序和民主制度还不完善，缺少可操作性。所以要完善宪法和法律中与村民自治相关的条款关键要健全完善以下几个方面：一是要完善对权力进行相互制约的制度，如在经济较发达的村，建立监督委员会或监督小组，形成对村级权力进行制约的机制。二是完善财务监督制度及控制机制，提高村级财务管理的民主化、规范化程度。对于甘肃省正在推行中的“村账乡计”制度可以进一步完善，从源头上遏制村干部可能产生的腐败行为。三是完善选举制度，推进民众广泛参与。对于村委会主任的选举可以吸收外来务工人员，可以吸收行政人员。四是完善村民自治的保障制度。将村民自治的经费法制化，主要通过国家财政提供。五是完善健全村民自治的评价制度。评价体系应当包括的主要内容：村民参选率的高低、村委会干部的素质包括文化教育程度、民主决策、民主管理、民主监督的形式和实效、村级经济发展的指标、文化、教育、社会发展指标、环境等指标体系。%

（四）发展村民组织，优化民主载体，为村民自治提供组织动力

村委会的自治平台作用不能很好发挥，问题不单是上级政府自上而下越权及村委会干部自身的败德行为的结果，还与社会底层没有自下而上与之抗衡的力量有关，原子化的村民个体还未真正组织起来形成有效的权力承担者。国际上一些机构的社区发展项目都希望绕开村委会建立自己的社会管理组织，借助村民自治组织的力量来实施。如世界银行在中国的项目区建立用水者协会时，其原则之一就是“协会必须是农民自己的组织”。受传统的政治文化和行政思想的影响，长期以来政府对社会和个人事务越俎代庖,形成了农民个体对政府组织和国家的高度依赖，致使社会的活力、自组织能力日趋衰落。由于民间自治组织的短缺，现有的乡村组织系统难以满足日益增长的农民社会化服务要求，国家权力部分退出造成的权力真空致使甘肃省的部分乡村宗族组织重新抬头，背离了村民自治精神。

只有市场化过程中形成的理性化社会和农民的自我组织，才能为村民自治的成长提供必要的社会条件，这也是政府权力社会化的组织动力和社会基础。现阶段村委会作为农村的群众自治组织要切实成为民主协商、解决矛盾、协调行动、共同发展的自治组织和场所，同时还要为其他组织的成长提供空间，如可以将供销社、信用社改革以及新生合作社、专业协会的发展纳入村治框架，在乡村设置综合性的基层农协等。农民只有通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成新的公共领域和公共权力，学会和掌握依法自治，增强他们的利益表达和参与权力决策的能力，才能有效抵制不适当的行政干预。

（五）提升农村公民素质，增强村民自治的内在动力

广大农民是村民自治的主体，其素质的高低和自治能力直接影响着村民自治制度在农村的实现。农村公民政治素质普遍较低，不仅一些基层干部权力欲膨胀，喜欢为民做主，广大村民重礼俗轻法制，民主法律意识淡薄，尤其是作为治理精英的村组干部工作效能差和制度化程度低，行为具有明显的短期性和寻租性，并会在与民争利时采取许多非法的失范行为。甘肃省农村财务每隔四五年要进行一次运动式的清理整顿，一度陷入“乱了清、清了又乱”的怪圈，村干部腐败也是前仆后继。如从2001年开始，兰海高速公路和兰武铁路二线建设在兰州市西固区河口村征地补偿款共为1556万余元，发到村民手中的为1135万余元，其他420余万元资金支出存在问题。村委会权力行使异化导致干群矛盾突出，有的甚至造成村民集体越级上访，酿成群体性事件，因村官腐败所引发的群众上访举报，占到了总量的70%以上，影响农村生产生活秩序。村委会作为自治组织实际已将村民自治演化为村干部自治，自治平台作用不能很好发挥，使自治权丧失了合法性，阻碍了权力的社会化进程。

现阶段只有通过市场经济的发展和文化教育水平的逐步提高，提升公民政治素养，培养理性合格的政治人，尤其要提高村干部的素质。广大农民借助村民自治的平台，增强独立意识，通过政治参与，了解自己的政治责任和利益所在，强化公民权利监督，改变其固有的思维意识和行为方式，在合理的制度框架内有效表达利益诉求，在民主实践中，培养民主习惯，提高民主素质。

总之，随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，村民自治将焕发出它应有的生机和活力。

[1]金太军：《村民自治对国家与农村社会关系的制度化重构》，载《文史哲》2002年第2期。

[2]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社2005年版。

[3]孙开红：《论当代中国政府权力社会化》，载《云南行政学院学报》2005年第2期。

[4]徐勇：《现代国家乡土社会与制度建构》，中国物资出版社2009年版。

[5]贺雪峰：《村级组织的制度安排与制度创新》，载《广西社会科学》1997年第6期。