□ 戴激涛

人大制度研究

人大代表：社会管理创新的中坚力量
——以“广东做法”为分析范本

□ 戴激涛

一、人大代表在社会管理创新中具有独特优势

随着“加强和创新社会管理”成为中国政治事务中的新名词，如何建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，是当前学术界研究的新课题。社会管理，意指“国家通过制定一系列社会政策和法规，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。”[1]社会管理创新，即在充分运用现有社会资源和实践经验的基础上，结合当下发展态势，根据社会自身运行规律及相关理论、规范和制度，研究并运用新的社会管理理念、机制、方式和路径等，对传统管理模式、方式和手段进行改进，建构新的社会管理机制和模式。事实上，社会管理主要是对人的服务和管理，而人大工作的主要目的就是保证和支持人民当家作主，从根本上实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。由此看来，人大工作与社会管理实则密不可分，社会管理是人大工作的应有之义。

作为国家权力机关的组成人员，人大代表是群众利益意志的忠实体现者，代表人民行使管理国家事务和社会事务的职责，发挥着对国家重大事务的参与决策作用、对国家机关工作的监督协助作用、密切人民群众与国家机关联系的桥梁纽带作用、推进经济社会发展的模范带头作用。在社会管理创新中，各级人大最独特的优势就是依靠人大代表，从而带动群众一起参与社会管理创新。首先，人大代表具有广泛性，来自于社会各方面。既包括地域的广泛性、民族的广泛性，也包括阶层的广泛性、党派的广泛性、行业的广泛性，能够反映社会各个层面的利益和诉求。其次，人大代表具有代表性，能够代表广大人民的利益。人民群众通过选举，把管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的权力委托给自己信赖的、能够代表自己利益的人大代表，社会各阶层在人民代表大会中能够充分表达自己的主张和意愿，体现出自己的声音。最后，人大代表具有先进性，是各阶层各方面的优秀分子。人大代表汇集了各行各业的精英，大多工作在一线，生活在基层，熟悉民情，了解民意，是社会管理创新的人才库和动力源。故此，人大代表在社会管理创新中具有独特优势，不仅应当而且可以在社会管理创新中大有作为。

二、依托人大代表创新社会管理模式：广东的做法

众所周知，社会管理创新既是一项复杂的系统工程，又是一项长期而艰巨的任务，必须统筹规划，审慎设计。人大代表由民主选举产生，来自于社会各个阶层、各个方面，依照宪法和法律赋予的职权，参加对国家事务和经济文化事业的管理，参与国家权力的行使。就广东而言，在社会管理创新中，各级人大特别注重人大代表的中坚力量作用，依托人大代表创新社会管理模式，这里主要从着力构筑人大代表参与社会管理的制度平台和积极探索人大代表参与社会矛盾纠纷化解的工作机制两个方面进行介绍。

一方面，着力构筑人大代表参与社会管理的制度平台，完善党和政府主导的维护群众权益机制。在加强人大代表与“一府两院”的沟通联系时，广东各级人大充分利用互联网、座谈会等形式，推出了“人大代表约见市长活动”、设立“代表接待日”、“人大代表工作联络站”等形式，畅通人大代表反映民意诉求的渠道，人大代表有什么问题、有什么想法和建议都可以直接与“一府两院”及有关职能部门领导对话、交换意见。同时，在实际成熟时通过制定规范性文件的刚性手段，使之制度化、常态化。如广东省江门市在2008年通过《关于人大代表约见市长活动的意见》，决定从2008年第三季度开始，除召开市人民代表大会当季外，原则上每季度安排一次“人大代表约见市长”活动[2]。此类活动在广东的清远市、东莞市等都有开展。为促进代表更好地听取和反映民意，广州市人大常委会在2010年制定《关于加强广州市人大代表与人民群众联系的若干意见（试行）》并推动落实，围绕转变经济发展方式、改善民生福祉等主题，积极组织代表开展集中视察活动，召开集中视察情况通报会。经国务院批复同意，自2010年起，每年6月30日为“广东扶贫济困日”，广东各地人大代表积极参与，及时帮助困难群众解决实际问题[3]。此外，广州市人大常委会还通过了《广州市人民代表大会常务委员会主任会议组成人员接待代表日暂行办法》，规定自2011年1月起，每月15日定为代表接待日，每次轮流安排1名市人大常委会主任、副主任或秘书长等常委会主任会议组成人员接待代表，听取他们的意见和建议，促进了人大常委会与人大代表的联系，及时全面地了解民众诉求。

在深圳南山，早在2005年就创办了全国第一个人大代表联络站——“月亮湾人大代表联络站”。作为人大、政府与民众之间的组织，人大代表工作站将社情民意经过综合再向人大系统输入，进而转化为政府决策，实现了政府与社会的良性互动[4]。深圳全市在2008年起全面推广“人大代表工作联络站”制度。2010年，深圳南山区检察院在全国首次提出“依托区人大代表社区联络站建立社区工作联系点”的思路，以人大代表社区联络站为依托，人大代表联络站的联络员同时也是检察工作联络员，他们将深入居民内部，深入了解社区居民的期待和诉求，并将居民的诉求反映给检察机关，使检察机关的工作更直接地服务基层、服务群众。社区工作联系点收集的群众意见由南山区检察院社区关系中心负责并及时处理，采取约访、回访等方式反馈处理情况，同时向人大代表社区联络站通报[5]。

上述这些做法，有利于社会管理过程中人大、政府与民众之间建立相对固定和经常性、互动式的沟通渠道，收集各方群众的意见、受理他们的诉求，及时转达和反映民众建议，有利于形成科学有效的诉求表达机制，统筹协调各方面利益关系，维护人民群众的切身利益。

另一方面，积极探索人大代表参与社会矛盾纠纷化解的工作机制，完善基层社会管理和服务体系。广东是改革开放的先行地，经济发展速度快，外来人口多，社会转型期的矛盾比较突出，如何凝聚各方力量、集中民众智慧来化解社会矛盾，需要多元社会主体的广泛合作。为此，广东省在2009年开始建设覆盖全省的村（居）、镇街的三级综治信访维稳平台。这种镇街综治工作模式实现了关口前移、前端防范、源头治理、标本兼治，有效地解决了影响社会稳定的矛盾纠纷和治安隐患问题。随后，广东省委政法委要求在县（区）级以法院为基础建立健全“诉前联调工作机制”。为了解这两项社会管理创新机制的运行情况及社会各界的意见和建议，广东省人大常委会在2011年组织三个由人大代表组成的视察组对此进行实地巡查调研。广东省人大常委会副主任陈小川指出，“人大代表作为人民群众的‘代言人’，就应该关注这些社会管理创新机制的建设情况，并及时把社会各方面的意见、建议反映上来，推动这些改革创新再上新台阶。”[6]

为进一步加强人大代表与广东省各级法院的联络，使人大代表更好地了解法院调解工作，广东省高级人民法院2010年3月印发了《关于在全省法院开展邀请人大代表参与“百案调解”活动的工作方案》，详细规定了人大代表参与司法调解的工作程序。如调解过程中，承办法官应向各方当事人介绍人大代表的身份，引导当事人认真听取人大代表的意见和建议，同时采取有效措施确保人大代表的人身安全。调解结束后，如当事人达成调解协议的，应在结案后将调解文书送达参与调解的代表；如案件调解不成的，也应在结案后将裁判文书送达参与调解的代表。实践证明，人大代表协助调解，是群众路线的工作方法在审判活动中的创造性运用，发挥了人大代表了解民意、体察民情的优势，取得了较好的社会效果。

值得一提的是，在2011年岁末的“乌坎事件”处理中，人大代表参与事件的调查处理迎来了事件的转机。广东省委政法委曾在官方微博“广东政法”中申明，“学者有建言权。广东秉承开明开放传统，相信会继续以客观公正态度处理此事。人大代表和政协委员已参加联合调查，不可能出现人道危机，支持社区民主选举。”随后，广东省委、省政府成立“人大代表和政协委员的联合调查组”，促进了人大代表、政协委员、政府与乌坎村民的协商合作，及时化解了社会矛盾，维护了社会稳定。事实上，人大代表与人民群众有着天然联系，他们更了解、熟悉所代表的群体，对自己身边的、基层的事情更有发言权。因此，人大代表的调解、说服、沟通，特别是与行政机关、司法机关的沟通协调，有助于化解社会矛盾纠纷尤其是群体性的矛盾纠纷，有助于维护社会稳定，增进社会和谐。

三、“广东做法”的启示：制度保障是根本

在社会管理创新的进程中，充分发挥人大代表的作用是个系统工程，既要求人大代表提高个人素质，又要求人大常委会加强代表工作；既需要全体公民提高人大意识，又需要营造有利于人大代表参与社会管理的社会环境。但从根本上说来，要切实发挥人大代表在社会管理创新中的重要作用，以法治为核心建立起完备的制度体系是保障人大代表依法履职的前提和基础。

以法治为核心建立起完备的制度体系推动社会管理创新，既是实施宪法规定的依法治国基本方略的客观要求，也是加强社会建设的现实需要。正因为“法治是社会管理创新的最优模式”[7]，所以保障人大代表在社会管理创新中充分发挥作用，必须以法治为核心。首先，以法治为核心建立起完备的制度体系是提高人大代表公信力，使其真正成为值得群众信赖的社会管理中坚力量的基本保证。将人大代表参与社会管理纳入法制化轨道，严格依法管理，有利于各种管理规则的确立和形成社会共识，也有利于人大代表权责的明确与监督，确保各项措施和规定得到群众的支持和拥护，并得以顺利贯彻落实。比如，广东省在镇街综治工作中心建设过程中，为改变过去基层综治维稳工作规范不力、各行其是的状况，制订了一整套能确保形成工作合力、有效落实责任、攻克重点难点，且可精细化、计量化、操作性强、规范性强的运作机制。在此基础上，对其他“五联”（社会治安联合防控、突出问题联合治理、重点工作联勤联动、基层平安联合创建、重点人口联合管理服务）工作也制订具体流程图，对各项工作联动的办法、步骤、要求等作出规定，明确了相关职能部门在每一项工作中的责任，细化了中心与各职能部门有机衔接的具体操作规程，使中心的“六联”工作有了坚实的运行机制保障[8]。

其次，以法治为核心建立起完备的制度体系，是促进人大代表参与社会管理创新，有效化解社会矛盾、维护社会公平正义、实现国家长治久安的根本途径。通过依法维护公民权利、依法规范权力行为、依法化解社会矛盾，构建矛盾纠纷调解机制，使宪法规定的公民各项权利在法治的轨道上都得到实现和有效救济，从而促进社会公平正义。在广东省高院组织开展的邀请人大代表参与“百案调解”活动中，通过制定规范性文件为活动提供程序规则，详细规定了各级法院邀请人大代表参与案件调解的实施步骤和工作要求，实现了法律效果与社会效果的有机统一，促进了社会和谐。

最后，以法治为核心建立起完备的制度体系，是提高人大代表参与社会管理效率的根本途径。推行依法治国，借助由国家强制力保障实施的一般性规范来调整利益关系，构筑社会诚信体系，形成社会共识，有助于在全社会范围内确立规范意识，保障社会在规范化、制度化的框架内运行，为人大代表充分发挥其独特作用营造法治环境。实践表明，提高人大代表在社会管理创新中的工作效率，仰赖于以法治为内核建立起完备的制度体系。事实上，法治本身也是社会管理创新的价值追求，只有在现有的宪法和法律框架内大胆探索、总结经验，实际成熟时将成功经验上升为制度规范，并通过法定途径上升为法律法规，才能更好地促进人大代表在社会管理创新中发挥其中坚力量的作用。

注释：

[1]杨建顺：《社会管理创新的内容、路径与价值分析》，载《检察日报》2010年2月2日。

[2]刘楹冉等：《人大代表直接问政：“代表约见市长”给力民生》，载《江门日报》2011年1月6日。

[3]任宣：《广东人大开展扶贫济困日捐款活动》，载《人民代表报》2010年7月6日。

[4]黄卫平等：《吸纳与嵌入：深圳社区管理体制创新》，载《社会科学报》2007年11月8日。

[5]崔洁：《全国首个检察院社区工作联系点成立》，载《南方日报》2010年4月1日。

[6]邓新建：《广东省人大代表视察综治信访维稳中心 听取社会管理创新机制建议》，载《法制日报》2011年10月13日。

[7]付子堂：《法治是社会管理创新的最优模式》，载《法制日报》2011年11月16日。

[8]邓新建：《中心建设形成了有效推动社会管理创新的“广东模式”》，载《法制日报》2010年5月26日。

广东商学院法治与经济发展研究所。本文为广东商学院校级科研资助项目〔11ZD 8 2 0 0 1〕的阶段性成果）