姜正芳

世博园区导览等地图产品

0 引言

上海的测绘地理信息管理工作现状如何？存在哪些突出问题？如何按照中央、国务院领导和国家局的要求，采取有力措施，提升测绘地理信息管理工作的能力和水平，推动我们的事业又好又快地发展。根据对国家测绘地理信息管理法律法规和方针政策的理解，结合工作实践和实际，就统一监管和公共服务方面谈点粗浅的认识和想法。

1 管理体制

上海测绘管理体制有3个特点：一个是法规授权，《上海市测绘管理条例》规定，上海市测绘管理办公室负责本市测绘管理工作。二是上海市委市府发文明确，市测管办、市测绘院两块牌子，一套班子，行使上海测绘管理的政府职能。三是区、县负有测绘管理职责，区、县设有测绘专管员，乡镇街道有护标员，但基础测绘、测绘行政审批、测绘行政执法等主要测绘管理内容实行的是一级管理模式。这3个特点，与上海辖区面积相对较小、经济建设发展相对较快、测绘地理信息市场发展相对迅速的实际，经过条例实施以来的20多年的检验，证明是基本相适应的。

但是，上海的这个测绘管理体制，与修订后的《测绘法》的规定，与测绘地理信息产业的迅速发展现实，与改革发展新形势的趋势，与国家局对测绘管理体制政策的要求，则有不小的差距。第一，还不是行政管理部门，不符合法律规定。第二，还没有纳入政府序列，名不副实。第三，人员编制、内设机构、管理职能，上海市政府没有正式明确公布，法定的管理职能有些难以落实到位。正由于这些差距和缺憾，也带来了一些问题，突出表现在：测绘地理信息管理工作上的重大问题难以直接和迅速上报反映，也就难以更快更直接地得到及时有力的领导、帮助和监督；测绘地理信息管理重大工作难以更快更好得到相关管理部门的支持、配合和协助，管理质量和效率受到影响。因此，管理体制仍然是困扰我们取得更大成绩的一个重点问题。

近两年，中央、国务院非常重视测绘管理的机构建设，在新一轮的政府机构改革中，从人员编制、内设机构、工作职能等方面，对国家测绘地理信息管理部门予以加强。前一段时间国家测绘局更名为国家测绘地理信息局（简称“国家测绘局”），更使测绘管理部门名副其实，名正言顺，彰显了地位和作用，强化了职责。

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中央、国家对测绘地理信息管理机构建设的重视和加强，为上海测绘管理体制完善健全提供了一个重大的机遇。为了更好地体现和强化对地理信息产业的政策引导和服务、地理信息市场监管和信息安全管理等方面的职能，争取最有利上海测绘地理信息工作发展的管理体制，上海测管部门应当加紧做好两项工作。一是加快测绘机构更名工作，理顺隶属关系。按照国家测绘局行政管理体制改革的定位目标，积极做好向市政府和有关部门的汇报协调工作，主动争取市政府的领导和相关部门的支持帮助，争取实现测绘管理体制新的突破。二是加紧机构建设专题研究，按照巩固、完善、健全的目标，牢牢把握住独立的部门，合理的机构，适当的编制，明确的职责原则，设计多种方案，以适应于形势和改革的发展。

如果管理体制得到巩固和完善，上海的测绘事业一定能够更有作为。

2 统一监管

统一监管是测绘地理信息管理工作的法定职责。法规的齐全，管理的规范，执法的严格，监督的到位是其重要的内容。统一监管实质是管理的机制问题。

上海的统一监管现状简而言之为：进步不小，上升空间不少。

近几年，在国家测绘局的指导下，在各级领导的关怀帮助下，以及测绘管人员的努力下，取得了不小的成绩，一些工作还得到了国家测绘局的认可和奖励。在加强测绘立法工作方面，推出了一批与国家测绘法律法规相衔接的，有上海特色的管理规定和制度，形成了以《上海市测绘管理条例》为核心，包括测绘成果管理规定，测量标志管理办法，地图编制出版管理规定，测绘质量监督管理办法等20多部政府规章以及规范性文件在内的地方法规体系。还建立健全了行政许可程序规定，测绘管理主要工作程序规定，测绘行政审批办事指南，测绘行政审批业务流程等一批行政程序规范制度，保障了管理行为有章可循。在严抓资质管理和质量监督的基础上，测绘市场准入和退出机制逐步建立。目前，资质单位已近160家。近年来，10多家资质单位因各种因素被注销资质或取消部分业务范围。在加大行政执法力度方面，最近5年来，查处测绘违法案件44起，没收违法物品仅地图就有11万余份，罚款85000余元。国家测绘局建立公布典型案件制度5年来，上海4年都有案件入选。并加强了对行政权力的监督制度，信息公开的落实，执法权限的划定，责任制和追究制度的建立，行政审批联审制度的建立，保障了对测绘管理的监督制约。

（1）中小型水利工程的规模大小差距很大、成本低、投入的资金少，但是要求功能齐全，因为中小型大多建设在成真周边地区，严重危及到集中人口的生活圈，因此需要很强的专业性和苛刻的施工条件，因此它的质量很难把控。尤其是规模问题上，如果使用先进的大型设备，建设的专业团队，项目成本不能保证，如果使用简化的方法，非专业团队的建设，质量难以控制的保证。

尽管进步不小，但同时也应该清醒地认识到，统一监管还存在一些亟待解决的问题，工作水平还有很大的上升空间。近阶段，要着重抓好3个问题：

一是服务和责任意识还有待强化，能力有待提升。近几年，党和国家领导人胡锦涛总书记、温家宝总理、李克强副总理多次对测绘工作作出重要指示，今年“两会”《政府工作报告》指出，要积极发展地理信息新型服务业态，国家“十二五”规划纲要也明确要求，要强化地理信息的资源建设，发展地理信息产业，加快数字城市建设，加强海洋测绘。可以说，党和国家对测绘工作的重视前所未有。2011年5月，国家测绘局又更名为国家测绘地理信息局，更名不仅彰显了测绘地理信息的重要性，更是测绘管理责任的强化，体现了党和国家对测绘地理信息发展的殷切期望。随着测绘管理范畴的拓展，测绘新技术、新设备的采用，测绘新产品的呈现，新法规的颁布施行，测绘管理人员的知识、能力也受到考验，不少同志已经感受到了压力，必须增强紧迫感、责任感，从更高的层次、更宽的视野，来考虑和谋划测绘地理信息工作。通过加强教育培训，建立健全科学合理的考核考评制度，促进和保证测绘管理的相关处室和人员负起责任，做好各项工作。

二是测绘法规体系有待完善，质量有待提高。最近，通过对《测绘法》实施情况的调研，《上海市测绘管理条例》的实施评估以及规范性文件的清理，可清楚地看到，测绘法规制订、修订工作任务十分繁重。测绘法规体系还存在着不少的空白点，或者叫制度缺失，比如地理信息市场监管制度，地理国情监测制度等等，还存在着一些亟需修订完善的法规。这些法规和规定大多制订年限较长，其中的制度设计已经不完全符合测绘发展和市场现状的要求，比如地图管理规定，测绘标志管理办法等等。根据中央、国家对建设法治政府的要求，在国家测绘局和市政府加强法治建设总体规划的指导下，制订完善新一轮依法行政5年实施计划，本着以管理实际和测绘发展的需要理清轻重缓急，实行急用先立，抓住重点的方法，加强充实立法人员，推进法规的立、改、废工作，提高立法质量，健全法规体系。

三是测绘行政执法有待强化，水平有待提高。有法必依，执法必严，违法必究，这是测绘行政执法必须遵循的原则，同时，科学执法、和谐执法，教育与处罚相结合，也是在测绘管理中应当遵循的原则。上述这些原则，有着相互联系，相互依存，相互促进的关系，不能强调一个方面或忽视另一方面。在实际管理工作中，包括在资质管理、质量管理、市场管理中，存在着偏宽、偏松，谨慎有余的情况；宣传不够，测绘法规的社会知晓率还不高，包括政府领导部门；管理水平或者说管理艺术还不高，处理问题精细化不到位，原则性和灵活性结合不到位，有不少经验教训。比如世博会测绘监管保障，有几条基本经验，就是绿色通道，便捷高效，关口前移，密切协作，明确分工，讲求艺术。在具体案件处理中，实行“国内国外不一样、园内园外不一样、有意无意不一样”的处理方法，受到各方好评。因此强化行政执法，要开展执法评查，开展案例教育，吸取经验教训，严格过错追究，考核奖惩制度。相信统一监管的加强，一定能为测绘地理信息事业创造一个良好的条件。

3 公共服务

测绘公共服务，既是测绘管理的一个重要方面，更是测绘管理的立足点和出发点。公共服务的质量和效率，是对测绘管理价值的反映和检验。

上海的测绘公共服务，基本现状是基础比较扎实，技术比较先进，保障比较到位，但欲上台阶也面临考验和挑战。

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上海测绘公共服务有着不少可圈可点之处：基础测绘地理信息比较丰富，大比例尺地形图覆盖范围比较广泛，基础地形图更新周期比较快捷，实行“0512”更新机制，即1：500、1：1000、1：2000基础地理信息更新周期分别为半年、1年、2年，这在全国是领先的。基础地理信息数据管理比较先进，建立了包括基础地形数据库、导航数据库、地名数据库、大地数据库、影像数据库、地下管线数据库、公开版地图数据库和三维模型数据库等8个数据库（图1），并实现了基础测绘更新与入库的同步推进。基础地理信息保障比较到位有力，建立了一套完整的社会化应用制度，仅以近3年为例，就为各级政府机关提供工作用图5000多幅（张），向上海市政府及各部门近70家单位赠送了基础地理信息，向200多家公共公益性单位提供优惠服务，并向社会6万余单位（人次）提供地形图74万余幅，有力地保障了上海的规划、建设和管理工作。测绘基准体系比较健全。2000多个测绘标志控制点构成的基准体系，覆盖了上海市全区域，基准体系的现代化进程也在加快。测绘公共服务产品不断拓展。在传统地图产品基础上，探索推出网络电子地图，三维数字地图，并推出了上海地图网、长三角地区地图网等公益性地图产品（图2）。在测绘应急救灾方面作用也得到应有的发挥。

虽然亮点多，但面对日益旺盛的社会需求，面对信息化、城镇化的加速推进，面对测绘信息产业的飞速发展，上海的测绘公共服务也面临着新的挑战和艰巨的任务。公共服务要实现新的提升，当务之急要解决好以下几个问题：

一是“天地图上海”和“数字上海”平台的尽早建成并建立好维护更新机制。天地图是国家确定的具有战略意义的“天字号”工程，是抢占网络国际竞争制高点的突破口，也是维护国家主权、增强公民版图意识的一个重要标志。数字上海平台建设是实现测绘地理信息工作“重要基础、重要支撑、重要前提、重要内容、重要保障”作用的核心标志和载体，对城市建设、管理、发展将发挥巨大作用，是“牛鼻子”工程。这两项任务，责任重大，意义深远，我们必须科学系统谋划，集中人力、物力，发扬攻关、攻坚精神，努力克服一切困难，尽早圆满完成。

二是地理国情监测规范有效地开展。地理国情监测是国家新赋予测绘地理信息管理部门的一项重要职责。李克强副总理指出，地理国情是重要的基本国情，是搞好宏观调控，促进可持续发展的重要决策依据，也是建设责任政府，服务政府的重要支撑。因此地理国情监测的规范有效开展，不仅是测绘地理信息管理部门的职责和责任，更是事关国家建设和发展的“阳光工程”。地理国情监测是一项新任务，主要涉及重要自然和人文地理要素的持续监测、统计和分析研究以及及时发布监测报告。规范有效开展这项工作，首先要解决法规支撑问题，还要结合上海实际，解决监测工作流程，指标体系、产品体系、发布平台等问题。为此，建议设立专项调研小组，探讨建立测绘与相关部门相互联系、协调有力的监测机制，重要地理信息数据审核和发布机制，及时发布上海地理国情信息，提升测绘公共服务和保障能力。

三是基础地理信息资源体系的完善。随着信息化、城镇化的深入发展，云计算、物联网等高新技术的深化应用，特别是上海“智慧城市”建设行动计划的推进，对作为重要基础和支撑的基础地理信息的服务需求越来越高，完善上海基础地理信息资源体系也显得更加紧迫和重要。完善和加强基础地理信息，在坚持统一协调，按需测绘，效用优先，科技推动的原则下，首先要深入调研，认真分析，以实现市中心区、市郊建成区、重点建设区基础测绘地理信息全覆盖为目标，以适应上海城市发展需求相适应为指导，及时、适当、科学地扩展不同基本比例尺地形图的覆盖范围，并在财力保障前提下组织实施好信息更新，满足城乡规划、土地监测、建设与管理以及各类用户的应用需求。其次，要加强协调，急用先建，以满足和适应各级政府管理部门和社会民生对“三维”地理信息日趋旺盛的应用需求为指导，加快加速建成三维基础信息数据库。三维模型数据具有真实准确、直观形象、可视化和多功能的特点，在城市规划、土地、交通、安全、人民生活诸多领域应用广泛，要针对需求，结合实际，努力实现重点地区超精细模型，中心城区精细模型，其他地区标准模型，全区域简单模型的全覆盖目标，以更好地服务于上海城市的发展。

四是地下建设地理信息的丰富。地下建设，包括地下管线地理信息，是城市基础地理信息的重要组成部分。全面、准确的地下建设地理信息的掌握，对于上海城市发展，城市安全，有着十分重要的意义。据不完全统计，上海有各类地下管线12万公里，由于种种原因，进入我们基础地理信息库的仅5万公里。地下管线地理信息缺失严重，在上海地下空间利用迅猛发展的今天，极不利于我们提升测绘服务保障水平和能力。为解决好地下建设地理信息缺失严重的问题，在过去工作的基础上，仍要坚定不移地大力开展协调工作，争取相关部门和市政府的支持帮助，力争早日出台相关的政府规章，为地下建设包括地下管线地理信息的强测制度、制约制度、协作管理制度的确立奠定法规支撑。为丰富地下建设地理信息创造更好的法制条件。

当前，党和国家对测绘地理信息工作重视的程度前所未有，社会各方对测绘地理信息需求越来越旺盛，市场应用潜力巨大，机遇千载难逢。国家测绘局、上海市测管办“十二五测绘发展规划”蓝图也都已绘就，方向与目标已经明确，只要坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实党和国家的要求，主动争取市政府的领导和帮助，开拓进取，狠抓落实，上海的测绘地理信息管理工作一定能取得更大的进步，上海地理信息事业也一定能更好、更快地发展。

[1]中国政府门户网站. 中华人民共和国测绘法[EB/OL].(2005-08-05)[2012-02-10]. http://www.gov.cn/ziliao/ fl fg/2005-08/05/content_20947.htm.Chinese Government Website. Surveying and Mapping Law of the People’s Republic of China[EB/OL].(2005-08-05)[2012-02-10]. http://www.gov.cn/ziliao/ fl fg/2005-08/05/content_20947.htm.

[2]上海市人大常委会. 上海市测绘管理条例[R].2002.Standing Committee of Shanghai Municipal People.Shanghai Surveying and Mapping Management Regulations[R]. 2002.

[3]上海市人民政府. 上海市人民政府关于进一步加强测绘工作的实施意见[R]. 2009.Shanghai Municipal People's Government.Shanghai Municipal People's Government on Further Strengthening the Work of Surveying and Mapping Implementation[R]. 2009.

[4]国家测绘地理信息局. 测绘地理信息发展“十二五”总体规划纲要[R]. 2011.National Administration of Surveying, Mapping and Geoinformation.“ The Twelfth-five” Overall Planning Compendium of Surveying, Mapping and Geoinformation Development[R]. 2011.

[5]上海市测绘管理办公室. 测绘事业发展第十二个五年规划纲要[R]. 2011.Shanghai Surveying and Mapping Management Office. The Development of Surveying and Mapping in“ the Twelfth- fi ve Year Plan” [R]. 2011.

[6]姜正芳，李海涛. 浅析上海地下管线地理信息建设工作存在的问题和对策[J]. 上海城市规划，2008（5）：51-54..JIANG Zhengfang，LI Haitao. Questions and Countermeasures of the Geographic information Construction of the Underground Pipeline in Shanghai[J]. Shanghai Urban Planning Review，2008（5）：51-54.

[7]简逢敏. 从数字地球到数字城市规划——兼论上海城市规划信息系统[J]. 上海城市规划，2000（4）：23-32.JIAN Fengmin. From the Digital Earth to Digital Urban Planning——Discussion of Shanghai Urban Planning Information System[J]. Shanghai Urban Planning Review，2000（4）：23-32.

[8]简逢敏，王剑. 数字城市群若干问题的思考——以长三角城市群发展为例[J]. 上海城市规划，2011（5）：95-102.JIAN Fengmin，WANG Jian. Thinking on Problems of Digital City Group——Taking the Development of Digital City Group in Yangtze River Delta as an Example[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（5）：95-102.