徐 丹 李 强 张 娴

0 引言

2010年《长江三角洲地区区域规划》（简称“《长三角区域规划》”）经国务院批准后，上海市、江苏省、浙江省先后编制了若干规划，从目标定位、空间布局、设施建设等多方面多层次予以呼应，积极落实，取得了一定成效：长三角地区城乡规划研讨会定期召开，上海 “对内走出去”、异地共建产业园区的步伐加快，城市联席会议、区域协作共享面加大，区域环境保护应急联动机制建立等等。一系列举措均在紧密助推长三角地区共融发展。

长三角交界地区是两省一市涉及生态保育、基础设施共建的关键地区，也是苏浙两地接纳核心城市上海“涓滴效应”最为前沿的先行区、试验区，在实现区域共融发展的过程中具有重要地位。本次研究重点关注落实上述规划举措的区域交界地区，以近年来两省一市在沿江、沿海、沿湖交界地域编制的规划为线索，对上述

地区规划的实施情况进行考察，对《长三角区域规划》批准后跨沪交界地区的发展进行评价与总结，从而进一步提出“十二五”时期长三角地区、尤其是两省一市交界地区需要重点关注的若干问题，并对如何促进区域间产业协同发展，生态和谐共存等提供意见及建议。

1 江苏、浙江和上海落实区域规划的基本态势

在长三角区域规划指导下，上海、江苏和浙江等省市在各自层面积极开展了相关领域的规划和项目建设的合作研究。

1.1 《长三角区域规划》的总体要求

1.1.1 战略定位与发展目标

战略定位：亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。其中，明确围绕上海四个中心建设目标，努力形成以服务业为主的产业结构，发挥上海龙头作用，努力提升南京、苏州、无锡、杭州、宁波等区域性中心城市的国际化水平，全面加快现代化、一体化进程。

发展目标：2015年发展目标是全面实现建设小康社区。人均地区生产总值达到82000 元（核心区100000 元），服务业比重达到48%（核心区50%），城镇化水平达到67%（核心区70%左右），研发经费支出占地区生产总值比重达到2.5%（核心区3%）。

1.1.2 区域布局与城乡统筹

长三角区域总体形成以上海为核心，沿沪宁和沪杭甬、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带的“一核九带”的空间格局，推动区域协调发展。

1.1.3 基础设施建设与布局

一是跨区域重大基础设施。沪宁和沪杭大通道建设。建设高速铁路、城际轨道交通以及沪杭磁悬浮线，改造京杭运河等航道。沿长江和沿海通道，推进长江口12.5米深水航道的向上延伸工程。加强崇明过江通道、崇明-启东长江公路通道建设，建设甬台温、金甬、金台等铁路，规划建设跨杭州湾大通道，东陇海通道。加快建设郑徐客运专线徐州段并规划延伸至连云港。二是综合枢纽。重点建设上海、南京、连云港、徐州、杭州、宁波等全国性综合运输枢纽，加强苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通、盐城、湖州、嘉兴、金华、温州、衢州等区域性综合运输枢纽建设。三是水利基础设施。实施太湖、淮河、长江中下游崩岸处理和沿海防浪堤以及防护林等工程，加快钱塘江综合整治开发，建设沿海淡水通道。四是信息基础设施。加快区域空间信息基础设施建设；完善信息网络基础设施，推进“三网融合”。

1.2 长三角交界地区规划编制及落实情况

在《长三角区域规划》的指导下，上海、江苏、浙江先后编制了若干规划，从目标定位、空间布局、设施建设等多方面多层次予以呼应，积极落实。上述规划大致可分为三大类：其一为省域、市域层面的城镇体系规划，重点聚焦区域发展目标、大型基础设施建设等内容；其二为沿江、沿海、沿湖等地区交界地域或重要边缘地区的规划，重点聚焦两省一市在区域合作层面作出的空间布局和相关举措；其三为国家战略引导下，长三角新一轮重点发展地区的规划，如舟山群岛等热点地区，重点关注新兴发展地区对长三角全域的影响。

本次研究重点落脚于区域交界层面及新兴地区两大类型的规划，涉及上海市与江苏省交界地域的《环淀山湖地区概念规划》（2010），上海市与浙江省交界地域的《杭州湾北岸地区区域发展战略规划》 （2009）、《浙江省环杭州湾地区城市群空间发展战略规划》 （2004）以及成为近期长三角地区关注热点的《舟山群岛新区空间发展战略规划》（2011）等。

1.2.1 《环淀山湖地区概念规划》的特点

淀山湖旅游度假区位于上海市青浦区与江苏省昆山市、吴江市交界处，与黄浦江、吴淞江相通，是上海地区最大的淡水湖。淀山湖地理位置特殊，自然资源禀赋独特，其发展方向必须置于长三角视野下来寻求发展的新目标与路径。

在上海市青浦区与苏州昆山市、吴江市的积极协调下，由三方共同组织并委托上海市城市规划设计研究院编制《环淀山湖地区概念规划》。该规划是一个涉及长三角两省一市的区域性协调规划，在长三角区域经济一体化进程中，跨出了实质性的一步。该规划从区域统筹的角度出发，统一策划，合理布局，致力于推动规划区各行政主体在产业发展、资源共享、生态环境保护、基础设施建设等方面达成共识，以期发挥区域整体优势，实现“沟通—理解—合作—共赢”的区域合作发展蓝图，并致力于以下几个方面的深化研究和重点突破：

（1）以生态共保为基础，统筹环境发展。树立跨流域水系保护观念，划定分层次生态控制区，修复重建生态系统。加强跨界排污管治，进行跨界流域治理，实施区域联动保护机制。

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（2）以资源共享为核心，统筹社会发展。推动区域资源共享，合理利用沿湖岸线、湖荡、古镇等稀缺资源，并从2方面统筹社会发展：包括水资源的共享利用以及岸线的公共开放和多层次提供服务设施。

（3）以发展共赢为目标，统筹经济发展。建立起对湖区价值的统一认识，明确湖区整体的功能定位以及临湖地区的发展导向。规划统一发展目标，将商务会议、文化创意、度假疗养和旅游休闲等功能有机融合，打造一个体验性、生态化、具有独特文化魅力的国际知名湖区。整合资源优势，联合各大古镇，构建中国第一古镇群。积极推进产业集聚升级。

（4）以基础设施共建为抓手，统筹空间布局。构建完善的交通网络，衔接各个功能片区，打破“画地为牢”的交通基础设施布局现状，提高“环湖地区”的整体交通服务水平。实现公共交通系统的区域对接，有效增强地区联系，推动各地旅游业的协同发展。该规划提出以上海市远期轨道交通20号线为依托，在环湖地区建立快速公交环线，预留发展空间，使周边朱家角、金泽、周庄、锦溪、淀山湖镇等镇区和主要的旅游功能区块成为真正意义上的“环湖地区”。

环湖地区规划的编制（图1）是在《长三角区域规划》的指导下，区域合作编制规划的一次尝试和起点。但是受制于行政体制等原因，该规划不属于现有规划编制体系，仅停留于概念研究层面，后续规划内容的进一步落实和深化研究尚存在较大问题，如规划审批的主体如何明确，区域协调和监督机制如何构建，规划提出的实施导则如何指导落实等，都是需要在进一步实践中思考和摸索。

1.2.2 《杭州湾北岸地区区域发展战略规划》及《浙江省环杭州湾地区城市群空间发展战略规划》的特点

杭州湾地区是两省一市又一重要的战略合作共享区域。其包括了上海市金山区、奉贤区和临港新城区域以及浙江省杭州市、宁波市、绍兴市、嘉兴市、湖州市和舟山市等六大南岸沿湾城市。《长三角区域规划》也明确提出“沿杭州湾县市依托现有产业基础和港口条件，积极发展高新技术和高附加值的制造加工业和重化工业。”围绕该区域，上海市和浙江省分别组织编制了《杭州湾北岸地区区域发展战略规划》和《浙江省环杭州湾地区城市群空间发展战略规划》。形成了规划协调的主要共识。

一是规划确立合理的城镇、产业、核心功能发展带。

杭州湾北岸是长三角区域重要城市群带。充分挖掘区位优势，规划重点聚焦杭州湾北岸的奉贤、临港、金山等新城发展是上海与浙江在《杭州湾北岸地区区域发展战略规划》考虑的重点。

《杭州湾北岸地区区域发展战略规划》规划特点是确立合理的城镇、产业、核心功能发展带（图2）。重点打造奉贤南桥、临港、金山等新城，以奉贤南桥新城为重点，形成上海南郊的反磁力中心。充分利用建设产业基地的机遇，推动滨海产业发展带的形成。依托现有城镇发展基础，沿川南奉形成城镇发展带。梳理和调整现有、留存的产业用地，作为未来现代服务业和先进制造业的建设空间。

二是规划着眼长三角区域的发展视角，重点解决五大区域问题。《浙江省环杭州湾地区城市群空间发展战略规划》重点解决接轨上海战略目标与方向、环杭州湾产业与城镇空间布局、环杭州湾综合交通基础设施共享共建、跨区域资源开发和生态保护以及环杭州湾地区可持续发展等五大区域问题。

三是加大接轨上海力度。根据城市化与工业化发展趋势，环杭州湾地区城市群将形成“一、三、四、六”总体框架，即以“一个杭州湾城市连绵带”为基础，形成嘉湖、杭绍、甬舟三片城市集群、四类生态控制区、六个都市区格局。

四是共同探寻先进制造业的产业定位。以开发区整合、提升、扩容为手段，优化产业升级和产业组织。大力推进产业创新，培育具有一定国际性功能的产业中心，营造区域创新环境，发展现代服务业。

五是以杭州湾地区开发区（园区）确定重点发展布局。依托“沿路、环湖、滨海”三大城市与产业带的组织，通过开发区（园区）整合与扩容，重点构建三大片（湖嘉片、杭绍片、宁舟片）、共12个产业重点发展区域。

应该看到杭州湾区域的规划编制，虽然在内容和成果中涉及到区域层面研究，由于编制主体不同，关注的重点也不同。大多集中在各自为政的状态，对于杭州湾南北两岸整体定位、共同发展缺少统筹。

1.2.3 《舟山群岛新区空间发展战略规划》

上海—舟山—宁波深水港群是长江沿线唯一的深水港群，舟山是国际进口大宗战略物资的中转枢纽，在国家战略物资进口、中转、储运上具有重要战略地位。《长三角区域规划》明确提出设立舟山海洋综合开发试验区。国务院正式批复成立舟山群岛新区，并组织编制《舟山群岛新区发展规划》。探索设立舟山群岛新区，对长三角地区构建更集中更高效的战略物资和资源配置中心，引领沿海扩大开放、创新我国海洋经济发展和海岛综合开发模式具有特殊意义。该发展规划的重要特点：

一是功能定位：形成“一城四岛”的功能定位，包括国际物流岛、自由贸易岛、海洋装备岛、休闲旅游岛和海上花园城。

二是发展路径：明确“港口物流+加工制造”的产业发展路径。突出“中转物流+海洋装备+口岸贸易”的功能和“国际物流+海洋装备+自由贸易+国际花园城市”的功能。

三是空间布局：突出岛屿核心主导功能。其中，国际物流岛主要承担大宗散货、集装箱、航运服务等功能；自由贸易岛主要承担口岸贸易、离岸免税、服务贸易等功能；海洋装备岛主要承担船舶制造、海工制造、配套服务等功能；休闲旅游岛主要承担高端商务旅游、特色主题旅游、大众休闲健康游等功能。海上花园城，普陀、临城、朱家尖组合集聚发展，集中构建舟山群岛新区的中心城；定海城区定位为省级历史文化名城；沈家门、朱家尖、登步岛塑造滨海环湾城市新形象。环湾区定位为面向国际、承载新兴服务职能的高端地区（图3）。

四是对外交通：城际轨道上岛，接驳环岛有轨电车系统，争取城际轨道在本岛和朱家尖设站，宁波连岛第二通道建议从宁波穿山经长峙至本岛，建设六横大桥，疏港铁路延伸至六横。

1.3 长三角交界地区发展体制机制创新

《长三角区域规划》明确提出了区域合作体制机制创新的目标。目前，在一年一度的长三角区域合作与发展联席会议的推进下，两省一市也积极探索在下一层面、其他领域方面的城市合作，提倡城市合作的针对性和灵活性，并在规划研讨、园区异地合作共建、区域共享交接面城市合作共建以及区域基础设施共建共享协调机制建设等方面取得了一定的进展。

1.3.1 城乡规划：长三角地区城乡规划研讨会定期召开

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随着长三角区域一体化进程的不断推进，长三角地区合作和交流的领域不断深化和拓展。自2010年开始，由上海、江苏和浙江三地城市规划学会联合举办的《长三角地区城乡规划研讨会》以一年一度、三地轮流承办的形式正式展开。研讨会聚焦长三角区域一体化发展和长三角世界级城市群的打造，紧跟时代潮流，明确研讨主题。以此为契机和平台，长三角两省一市的规划同仁和专家们群策群力，在规划研究、编制和管理等方面进行了广泛、深入的交流与合作。长三角地区城乡规划研讨会的举行，标志着江浙沪两省一市规划学会的合作、规划工作者的交流进入了一个崭新的阶段。随着长三角区域一体化程度的不断加深，区域城乡规划工作合作交流的不断增多，必将有力地推进长三角区域一体化，促进区域合作发展，也将会取得更为丰富、更有价值的科技成果。

1.3.2 产业发展：异地共建产业园区，上海加快“对内走出去”

“创新驱动、转型发展”是上海市委市政府应对城市资源瓶颈压力所提出的“十二五”转型发展总目标。目前，上海制造产业面临着产业链重整、布局重组的关键时期。基于此，上海市结合自身产业发展转移，积极探索异地共建产业合作区，并取得较大进展，实现城市合作的共赢。据初步统计，上海在市外已建立20多个异地工业园和开发区分区，尤其在江浙沪的交界地区城市分布得较多。其中落址江苏的最多，有11个；其次是浙江和安徽（表1）。异地共建产业合作区，已成为上海转型发展的一大渠道；对内走出去，将是区域经济深化发展的一个新亮点。

产业的异地联动，既能破解“一线城市”的土地资源瓶颈，也能有效推动产业结构的调整升级，更能形成区域一体化的互动结构。上海对内走出去首选苏北、浙西等长三角“后发”地区，关键在于土地、人力和自然资源较为丰富，成本相对较低，交通条件大为改善，更有长期区域一体化整合的背后推力。

1.3.3 区域协作：区域共享交界面城市联席会议拉开帷幕

目前，两省一市在区域范围内存在较多的共享交界面，如环太湖地区、环杭州湾地区、环淀山湖地区、沿海大通道等区域。在长三角两省一市顶级层面一年一度的联席会议基础上，以重大事件和重大区域联合发展为抓手，涉及城市也纷纷开展自身层面的区域合作和交流。如环太湖地区，涉及江浙两省湖州、嘉兴、苏州、无锡、常州五大城市。2007年的太湖蓝藻暴发，给太湖流域的环境保护敲响了警钟，也拉开了环太湖五城市合作发展的帷幕。

2011年4月初，环太湖五市人大在浙江省湖州市举行推进太湖治理联席会议第二次会议并发表《湖州宣言》，并出台《太湖水污染防治条例》，共同推进太湖的保护和治理。2011年5月，环太湖五市政协联合会议在常州举办，会议协商通过了《关于加快规划建设环太湖绿色经济产业带的联合建议》（太湖建议），力争通过3-5年的不懈努力，使环太湖地区成为享誉中外、风景宜人的生态保护示范区，成为加快转型升级、实现科学发展的绿色经济引领区。

1.3.4 环境保护：建立区域应急联动机制

完善区域污染联防机制。为加大对跨省界流域环境污染的环境监管力度，提高环境污染应急反应和处置能力，两省一市环保部门通过突破行政区域局限，集中资源，探索突发环境事件的应急联动工作，建立了区域跨界污染纠纷及应急联动机制。并在环保部《关于预防和处置跨省界水污染纠纷的指导意见》的基础上，制定了《长三角地区跨界污染纠纷处置及应急联动工作方案》，提出了联合执法的应急联动的具体实施办法。

1.3.5 交通治理：探索建立交通拥堵治理合作机制

随着长三角高速公路网日趋完善，过江、跨海大通道等交通基础设施相继建成通车，长三角各中心城市间的人员流动更为频繁和密集，城市汽车数量在不断上升的同时，也给环境造成了影响，更给城市交通带来了沉重的负担。目前，在长三角的主要城市内，不同程度都存在“出行难、停车难”。治堵保畅成为长三角中心城市需要共同解决的主要难题之一。

基于此，2011年长三角城市“峰会”上提出了开展《治理交通拥堵合作研究课题》。拟针对长三角中心城市在交通拥堵方面的共性问题开展研究，对各中心城市已经采取的治理措施进行分析，并评价所取得的效果及推广的可行性。未来从长远及区域共同治理的角度，研究提出交通拥堵治理的合作机制和具体措施，建立“治堵”合作机制，以区域为范围有效缓解这一城市发展中的“通病”。

2 结论及展望

2.1 结论

上述规划的编制及体制机制的实施是江浙沪三地积极落实长三角规划的具体举措，是反映长三角区域协调共融发展的重要视角。从上述实施情况来看，尚存在如下问题：

（1）就规划编制而言，合作编制已有试点，但尚待推广和普及

目前两省一市存在较多交界面，如环太湖地区、环杭州湾地区、环淀山湖地区、沿海大通道等区域。目前环淀山湖地区已率先启动了《环淀山湖地区概念规划》的编制，并从区域一体化的角度对该区域的发展进行前瞻性研究，形成了相关研究成果，但是受制于行政区划的限制，规划实施和管理难度较大。而在其他如环太湖地区和环杭州湾地区，类似的区域合作编制规划尚未开始，各城市尚局限于自身内部的研究，规划编制中虽涉及区域层面研究，但是受制于行政区划的制约和自身经济增长的诉求，在规划编制过程和实施中仍存在竞争态势，由此则导致了本应成为区域一体化发展示范区的各省市之间的交界面则成为了区域融合的最大屏障。

表1 上海异地共建园区一览表

（2）就规划落实而言，协调机制有所创新，但全方位合作有待加强

目前在长三角区域规划的指导下，各城市积极开展区域内项目研究和建设。并在产业发展、区域协作、环境保护、基础设施建设等方面都有所创新，项目建设全面开展。但是目前规划落实方面较为欠缺的仍然是缺乏区域合作机制的推进。虽然产业方面经过市场选择，有一定的错位和战略方向的不同，但是，在社会融合、边界发展、生态保障以及更多合作推进等方面缺乏具体的操作。目前的区域合作重点是重大基础设施的共建衔接，随着长三角区域一体化进程的不断推进，更加广泛和深入的合作，将变得急迫。

2.2 展望

以长三角区域规划为目标，“十二五”期间江浙沪三地还需重点关注如下问题：

2.2.1 合理城市定位和分工

长三角区域规划中提出了坚持走新型城镇化道路，增强城市功能，构建完备的城镇体系，推进城乡一体化发展，建设具有较强国际竞争力的世界级城市群，其中重要工作就是完善和提升各类城市功能定位和分工。在长三角城市群域的各城市之间，文化、历史、区位、资源条件存在一定的相似性，长期以来形成城市的同构化，城市定位模糊。各城市难以利用各自条件和发挥自身特色，致使区域经济合作“重外轻内”，区域发展的内部关联度低，城市间联系松散，核心竞争力受到影响。

2.2.2 加快区域市场一体化

生产要素自由流动及资源配置市场化是区域经济一体化发展的基础。目前在长三角区域内，一些生产要素的合理流动仍然受到一定限制，区域内以价格作为主要杠杆来配置资源的统一、健全的市场体系尚未建立起来，三地政府在政策制订和行政执法方面仍存在一些障碍和冲突，市场间的行政壁垒在短期内难以根除。

2.2.3 平衡区际间利益格局

当前区域合作中存在重效率轻公平倾向。在长三角区域合作中，产业分工、资源配置、要素流动、区域综合竞争力等目标被不断强化，加上社会普遍存在的“重富”心态和长期形成的向发达地区倾斜的政策效应，大城市、发达地区和大型企业成为区域合作的主导力量，效率优先成为区域合作的首选原则。然而，公平分享合作利益是区域合作的前提，“效率优先”原则并不适合区域合作。

信息不对称也是区域合作中影响区际利益格局的重要方面。长三角各地方政府都是有自身利益需求的“经济人”，会追求自身利益的最大化。在相互博弈中，以便占有较多的跨区域合作治理信息，这将容易导致地区占有跨区域合作治理信息不对称，最终影响长三角区域规划的有效落实。

2.2.4 完善跨区域政府间协调政策

当前各地政府职责范围约束了区域合作。1994年分税制出台时，各级政府职责范围未能及时地做出明确、合理的划分。在收入分配上考虑地方利益，仍沿用历史基础的基数法。事权划分的不确定性和财源划分的不规范，使得各级政府在发展地方经济和调控地方经济时，不能发挥区域经济的合作效应。

地方政府政绩缺乏区域发展的考核标准。政绩考核标准已经成为地方经济考核标准。以GDP决定了官员升迁。长三角区域分属3个行政区域，为保护本地利益，防止税源外流，增加地方政府可支配资源，地方政府就有可能以行政手段制造区域壁垒，相互封锁，干预商品和生产要素的合理流动，使区域合作发展措施无法到位。

中央政府的宏观调控力度还有待增强。长三角区域随着市场经济的不断深化，地方政府的市场主体地位意识不断加强，形成了中央政府与地方政府，地方政府与地方政府之间的关系趋于复杂化。长三角区域合作许多涉及到国家战略层面，需要从中央政府层面进行宏观调控。推进落实长三角区域规划，要靠中央政府的宏观调控以及相关的改革和制度保障。

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