谭 静

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210029）

城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）是“依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”[1]该政策以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，有利于落实耕地保护、合理配置土地资源，实现城乡统筹，建立城乡统一的土地市场。

2006年以来，国土资源部先后在全国27个省市部署开展增减挂钩试点，对促进耕地保护和节约集约用地、统筹城乡发展发挥了积极作用。但是，各地在政策执行过程中，也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，侵害了农民权益，影响了土地管理秩序，危害了社会稳定[2]。本文通过分析集体土地所有权、使用权的性质和特点，结合当前增减挂钩试点中存在的若干问题，基于集体土地权益保护视角，从立法规范征地制度、全面实施集体土地房屋产权登记制度、保障拆旧区的集体建设用地使用权权益、建立城乡统一的土地市场、加快建立农村地价管理体系等若干方面提出进一步完善增减挂钩的措施。……