韩 莹 陈红云 韩 华

近年来，我国政府逐步认识到职业教育的重要性和紧迫性，并在建立有中国特色的职业教育体系理念指导下逐步加大对职业教育的政策倾斜，为职业院校人才强教、专业建设、教育教学、科研等软性项目提供了充沛的财政资金支持。部分院校的财政专项资金一度超过了基本经费，使职业院校的发展迈上了一个新台阶。

但是，资料显示，在专项资金的申报、执行以及绩效考核环节还存在着监管漏洞，致使专项资金粗放式管理，使用效率低下。由于申报和绩效评估阶段与财务部门关联性较弱，笔者在此不再赘述，本文仅对软性项目资金在执行环节中遇到的问题进行分析并提出相应的解决思路。

一、教育专项资金在项目执行环节管理过程中主要存在的若干问题

（一）会计基础管理工作薄弱

1、单位内部规章制度制定粗糙、不系统。一方面，学校的内部控制制度不够细化，导致基层会计人员遇到特殊事项在操作时无相应规章制度可寻，处理问题完全取决于领导一时的情绪；另一方面是制定了规章制度，却无人问津，使之成为摆设，直到审计指出问题时才发现，这种无序的管理制度必然为职业院校的财务管理工作埋下经济隐患。

2、审批签字人员责任意识淡薄。他们将签字当成项目执行的例行手续，缺乏对项目整体信息的了解，不能从总体上对项目支出予以把握，“批”而未“审”，不能很好地起到把关的作用，大笔的不合理开支随着这样的 “审批”而得以执行。

3、专项资金的多头管理。不同的专项资金由不同的领导分管，缺乏沟通。举例来说，人才强教项目审批人员为人事部门，教育教学的审批人员为教务部门，假设某项目负责人同时负责某人才强教项目和某教育教学项目，那么他就可能从人才强教项目中报销自己的出差费用，又以自己的名义在教育教学项目中报销同行人员（与学校无关）的旅游费用，而学校却无从监管。

4、财务部门对发票的管理过松。这使得发票不能及时送归，项目迟迟不验收，导致会计账目严重滞后。项目资金已经支出，项目业已结束，发票却迟迟不能收回，甚至一些发票半年都杳无音信，大量支票申领单据积压在出纳手中，迟迟无法入账，导致账面数据无法反映真实状况；还有一些项目迟迟不进行验收或验收过于随意，不能得到校方的认可，致使项目迟迟不能完结，严重影响了账务处理的进度。

5、学校没有制定统一规范的合同范本，导致项目验收混乱。如部分项目合同中约定了履约保证金条款，当退回保证金时财务部门需要教务、资产等部门的联合验收报告。一旦合同没有约定履约保证金条款，财务部门将失去监督项目验收的机会。为逃避验收，越来越多的项目负责人倾向于在合同中不再约定履约保证金条款。

（二）会计基础核算工作薄弱

1、专项会计科目过少且设置与项目申报明细不相吻合，导致众多项目资金只能列入“其他”科目。由于以前年度专项资金较少且用途单一，财务部门专项科目设置相应也较为简单，但是随着财政专项拨付资金量的加大以及用途的日趋多样化，过于单一的会计科目已经严重滞后于现实发展，大量支出如印刷费用、出版费用、课程资源开发费用、校本教材开发费用等都缺乏归集的科目，只能笼统地记入“其他”。除此之外，财务部门由于不接触项目申报资料，致使科目设置与申报明细不符，结果仍然是大量被费用归入“其他”科目。资料显示，某些院校“其他”科目列示的支出已经达到项目总支出的60%以上，项目核算已形同虚设。所以，增加并且细化会计科目已经成为形势必需。

2、项目资金的超额使用，项目资金的超额使用存在两种情况。第一种情况是项目总额超过申报金额。这种情况一是源于学校财务管理中出纳对支出的后知后觉，出纳从开出支票到支票入账会有一定的时间差（支票开出到入账应不超过10个工作日），只要对方未入账，财政网上就无法显示真实的剩余额度。假设某项目金额只剩余50000万元额度，甲先开出支票30000元，后乙又开出支票30000元，至于哪一个被退票取决于谁后入账；二是限额支票的存在增大了支付金额的不确定性，如果实际支付金额大于剩余额度，超支就不可避免。虽然以上两种解释在单个项目中存在着偶然性，但由于项目数量庞大，量变的积累必然会导致质变，偶然一定会成为必然。通常来说项目总额超支往往发生在项目即将终结时，而且为项目支出独有。

另一种情况是专项中申报明细项目费用超支。这种情况原因一是在于学校专项执行刚性不足，又缺乏绩效考核约束。部分项目负责人明知自己余额不足甚至根本没有申报某明细项目，但他们仍然要支出。因为根据经验，他们知道财务部门会为他们调整项目支出明细并且校方会为他们的错误买单；二是项目负责人税法知识的匮乏，例如专家劳务费中的个人所得税常常是导致专家费超支的原因之一；三是项目缺乏一个专门负责人而是多头支出，他们既不规定各自的限额，又缺乏相应的沟通，超支只是迟早的事。

3、项目申请时没有硬性的支出进度规定，导致项目终结时突击花钱。目前财政的项目资金通常会规定一个截止的时间点，在这个时间点之后，财政会收回剩余的资金，并不再拨付。项目负责人通常在这个时间点之前的一段时间里突击花钱，使财务的业务量猛增至正常情况下的3倍——4倍甚至更多。由于是突击花钱，导致不合理性支出剧增，同时为项目舞弊提供了浑水摸鱼的机会。

（三）财务部门难以监管的其他问题

1、专项资金使用用途区别不明确，项目之间有相互挪用的余地。目前专项资金在申请时细化不到位，执行时必然也无从监管具体的单个事项。因此，只需要修改一下支出凭单上的描述，一些本不相关的支出就可以从一个项目“合情合理”地转化为另一个项目，或者从基本经费转化为专项经费。

2、专项支出的必要性和真实性问题。专项资金的专业性决定了财务人员对专项支出的必要性审核没有发言权，致使很多教师分内的工作如类似课件制作、精品课程网络建设、校本教材开发等支出常常通过委托某些特定公司（能开发票）来完成。甚至某项目将专业的课程培养方案、教学计划进程表的编制工作都委托外界。例如：某专业校内教师完成一份培养方案和进程表奖励1000元，而委外则需支付2万多元的开发费，可以看出，教学资源委外明显体现出资金转移的端倪。同时，由于财政、教育管理部门对专项资金中的考察支出缺乏规范，学校内部规章也各不相同，管理的缺失已使考察费明显沦为公费旅游活动，并使某些受益人乐此不疲。尽管学校对差旅费报销规定了严格的食宿标准，但鉴于外地租车费、考察人数的真实性都加大了考察支出随意性，致使食宿标准沦为空谈。

与此相关联的项目支出真实性问题也不容忽视。如通过会议费方式，从指定政府采购的会议单位虚开发票，将项目资金打入会议机构，项目经费就成了某些个人享乐的支出。其次是通过考察、培训委外方式转移资金。如只需返给了受托单位（不乏项目负责人间接拥有或控制）相应的税点，资金转移仅是举手之劳。第三，通过列支专家咨询费转移资金。财务能够监管的也仅仅到专家的姓名、身份证号、工作单位、工作内容等，由于数量众多，鉴于成本效益原则，财务监管难度大。事实上，专项资金转移手段繁多，方法各异，致使财务人员防不胜防。

二、改进软性项目的途径

面对以上种种问题，笔者认为，校方必须采取高效的管理方法，主要从事前、事中、事后三个阶段来采取相应措施，从而避免大量专项资金流失。

（一）事前控制

1、加强审批签字人员的责任意识。中共中央办公厅、国务院办公厅2010年颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确指明领导干部在履行经济责任过程中对存在问题应承担直接责任、主管责任、领导责任。要求领导干部要了解和掌握经济责任内涵，牢固树立责任意识。审批签字人员明确自身的责任和义务，控制不合理的、不真实支出是项目资金得以高效管理的最重要保证。如果审批签字人员对不合理的支出听之任之，将球踢向财务部门，那么财务人员也只能明哲保身，不敢深究。其次是建立项目签字的一支笔制度。如无论从人才强教、教育教学、科研哪一个项目开支，签字权都必须有交叉，让项目执行人无漏洞可钻。第三是要求财务部门的负责人必须有校内教学经验，增加财务人员对不合理、不必要支出的监控力度。

2、借鉴高校成熟的专项资金的管理经验并因地制宜将其本地化。细化学校规定和财务制度，降低舞弊的可能性。第一，对于校本教材开发费、课程资源建设委外以及第三方公司资质的考察应由督导、教务等部门审核，以合理保证交由第三方完成的工作是学校现有师资条件下无法完成或不符合成本效益原则的。与此同时，学校管理部门应制定统一的合同模板，项目负责人与第三方签订合同必须遵照执行；第二，确保项目委外与校内完成同工同酬，减少项目负责人的个人舞弊机会。第三，对于培训费、外出参加会议差旅费、考察费应明令禁止代理服务。针对此问题，高校的做法通常是禁止与旅行社签订合同，笔者认为这种做法为减少项目舞弊提供了有力的保证，尤其是现在铁道部、航空部门都能够提供实名制的火车票和机票，也为财务部门监督差旅、考察费支出的真实性提供了有利条件。

3、细化专项会计科目的同时要求与科目设置与项目执行者的明细项目申报相吻合。在一级科目不变动的情况下，建议根据项目设置的明细相应地增加明细科目，同时要求明细科目设置与专项申报明细项目完全吻合以确保绝大多数支出都能够有归入的口径。

4、加强财务信息化的管理力度。建议为每位项目负责人配备电子结算卡，针对每一笔支出，银行转账时都由出纳刷卡记账，现金支出由会计在审核时刷卡记账，无论总额或明细项目，在超支时都会进行警示。这种报账方式优化了学校的财务管理，提高了工作效率，杜绝了项目资金的超支行为。

（二）事中控制

1、加强对项目资金发票回收的力度。原则上对方单位收到学校的款项之后应及时开具发票，项目负责人没有理由长时间不回发票。笔者认为，由于财政对项目经费管理的特殊性（如支出进度规定），学校也应采取更加严格的资金管理方式。除以时间为控制手段外，还应规定以发票换支票的监管方式，一方面确保发票及时回收，账务的顺利进行，另一方面也避免了项目结束时突击花钱现象，迫使项目负责人不得不对项目支出认真进行规划，提高项目的执行质量。

2、要求各会计基层人员保持合理的谨慎态度。合理怀疑项目负责人的支出是否有转移资金的嫌疑。及时将这种情况向上级汇报，而不能认为只要项目负责人所开具的是真实的发票，领导都已签字，就可以把财务部门的责任撇地一干二净。

（三）事后控制

事后则需要从财务角度对项目执行情况进行绩效评价，并且建议校方加大奖惩力度。

另外，从财政监管角度来说，加强教育软性专项资金的法规建设势在必行。目前财政部、教育部关于软性项目可供各类院校参考遵照执行的仅有《中央高校基本科研业务费专项资金管理暂行办法》（财教【2009】173 号），该部门规章面对目前软性专项资金日趋复杂发展现状、日益增大的监管难度与风险已明显力不从心，需进一步细化支出的范围并加强监管力度，使院校财务人员工作能够有法可依。★