■ 倪传仁 Ni Chuanren

0 前言

工业厂房改建园区工程项目一般是将旧厂房改造为办公、商业或文化传媒用房，所以又称创意园区项目。与拆除原厂房建新房相比，工业厂房改建园区工程项目具有施工工期短，成本低等优点。近年来各地推进开发的创意园区项目改造了老厂房，提高了原厂房的使用价值，推动了企业改制，盘活了国有资产，使之保值增值，因此工业厂房改建园区工程项目符合各地招商引资的要求和产业发展方向，推进了各地区域经济建设的发展(图1)。但同时，由于工业厂房改建园区工程项目涉及土地使用性质的改变、规划的变动、建筑结构的变动等，工程项目的审批程序复杂。一些建设责任主体规避有关法定程序的做法，在带来了一系列法律问题的同时，也给工程的安全质量带来了隐患，应当引起有关政府部门的高度重视。

图1 经改建的工业厂房

1 当前工业厂房改建园区改建过程中存在的问题

上海市某区自1997年以来报监的工业厂房改建园区工程项目有15个，目前，虽经多方努力，仍有4个工程项目未能办理竣工验收或备案，从中反映出工业厂房改建园区工程项目存在的问题，归纳起来主要如下：

1.1 建设单位在办理建设程序时的问题

(1)由于工业厂房改建园区工程项目中的工业厂房土地性质属于工业用地，改造后的土地性质发生了改变，成为商业用地或商办等其他用地，需办理相应的土地使用性质的变更。由于变更又涉及规划和房地管理部门的相关要求，因此手续复杂，还会产生一些交易费用，建设单位往往不愿办理。

(2)由于工业厂房改建园区工程项目往往改变外墙的立面，有的还涉及在建筑物中加层、结构变动或者功能性变动，改变了规划的原有要求，甚至增加了建筑面积，影响了规划中容积率的要求，规划审批面临瓶颈。

(3)受原有建筑物当时设计标准的限制，工业厂房改建园区工程项目往往在消防、防雷、节能改造时常遇到手续申办困难。

(4)由于建设单位想要规避正常的改建扩建建设程序的一些要求，有资质的正规设计单位不愿设计，即使正规设计单位愿意设计，审图机构也无法出具审图合格的意见，建设单位无法获得合法的施工文件。

1.2 建设单位的一些违规做法

(1)正因为有以上的一些问题，建设单位难以按正常途径办妥建设工程的手续，但是如果不办理施工许可证，会受到周边居民的举报和阻挠，将导致工程无法进行，为了能给工程披上“合法的外衣”，导致许多建设单位产生“走捷径”、“打擦边球”的想法，他们的方法往往是用装饰工程报监，这种方法逃避了土地、规划、施工图审图和其他监管部门的审批。建设单位的目的非常明确，由于房产证在手，只要能够施工，工程验收通过与否对他们已没有意义，他们宁可挨罚，也要把工程完成，投入使用是他们的最终目的。

(2)建设单位经常利用“两套施工图”来逃避监管，一套是为了应付监督部门的所谓不改变结构的装饰图纸，一套是改变了结构的实际施工图(图2)。实践中增加楼梯、增加楼层、擅自拆除承重墙的现象较为普遍，当然，这种实际施工图由于是违规的，也就无法通过正规审图。

(3)由于工程项目本身是违规的，因此，一些有资质的施工单位不愿施工，建设单位就找一些低资质或没有资质的施工单位进行施工，施工质量和施工安全都得不到有效保证。

1.3 建设单位违规做法的后果

(1)破坏了国家正常的土地、规划等法制秩序，引发信访和投诉，有的还会引起一些纠纷，将耗费许多行政管理资源来进行事后处理；也为今后的房地产交易带来了问题。

(2)由于设计、施工问题严重，消防、结构安全、建筑节能等一系列问题将会出现，导致工程无法通过工程验收。使用单位往往不验收或不通过验收就使用，会因房屋的结构安全、消防隐患等情况给使用带来一系列安全问题，甚至有可能会产生灾难性的事故。

2 建议

由于来自各方面利益的驱动，工业厂房改建园区工程项目手续无法按正规的程序进行办理，政府的建设行政主管部门因此也无法对违规的工业厂房改建园区工程项目的前置程序和施工过程进行控制。实践中，政府的建设工程安全质量监督部门往往因依法行政使工业厂房改建园区工程项目无法进行竣工备案而受到指责，成为阻碍区域经济发展的“替罪羊”。

为使工业厂房改建园区工程项目能顺利推进，促进经济又好又快的发展，结合工业厂房改建园区工程项目在程序上的困难，特建议如下：

2.1 尽快出台“工业厂房改建园区工程项目管理办法”

结合我国经济发展的实际，相关政府行政管理部门应一起针对工业厂房改建园区工程项目研究相应的管理办法，尽快出台“工业厂房改建园区工程项目管理办法”，该办法中应当对工业厂房改建园区工程项目的规划，土地性质的改变，报建、报监办法等作出规定，办法中应面对现实，尊重历史，使工业厂房改建园区工程项目在程序上有可行的途径；使政府各职能部门在各自职能范围内能依法提供优质服务和管理；使建设单位可以依法办理工业厂房改建园区工程项目的建设手续，确保建设工程安全质量全面受控。

2.2 加强各相关部门的执法监督力度

对未依法办理相关建设手续的工业厂房改建园区工程项目，政府各职能部门应该按“六无工程”对待，该处罚的要处罚，该拆违的要拆违，该恢复原状的应当责令恢复原状。只有让违规的工程项目不能建设、不能使用，才能真正从源头上解决工业厂房改建园区工程项目的违规操作；才能真正杜绝工业厂房改建园区工程项目的安全事故的发生；才能真正做到保一方平安，让群众满意，让政府放心。

2.3 参与建设各责任主体应加强法治学习，依法办理相关手续

法律法规有规定的，参与建设的各责任主体应当按法律法规的规定履行其法律义务。

建设单位应当清醒地认识到：在城市中进行建设的工业厂房改建园区工程项目，依照《中华人民共和国城市规划法》和其他城市规划的法律法规，应当报当地地方城市规划行政主管部门审批，否则，所建设的工程就是违章建筑，其法律后果可能是被城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物。因此，在城市中建设工业厂房改建园区工程项目，建设单位必须办理城市规划的相关手续。

涉及结构变动的施工图，应当由原设计单位或有资质的设计单位进行设计，需要对原建筑进行房屋检测的，建设单位还应委托房屋质量检测单位进行房屋安全、质量等检测。施工图应当由审图机构进行审图，一般情况下，经审图机构审图的施工图才是合法的施工图，是办理相关手续和工程承发包的依据之一。经审图机构审图的施工图如有变更，应当按有关规定办理手续。

建设单位应当遵守《中华人民共和国建筑法》和其他有关法律法规的有关规定，依法进行招投标，依法将工程发包给有资质的施工单位施工，依法办理施工许可证，向当地建设行政主管部门办理报监手续，接受当地建设行政主管部门的依法监督，工程竣工时要依法组织竣工验收。

参与工程建设的施工单位、监理单位、设计单位等责任主体在工程建设中应当按照相关法律法规和有关规定进行工程建设。

3 结语

工业厂房改建园区工程项目如果依法依规进行建设，一定会繁荣当地的经济建设，但是，处理不好，会引发一系列的问题，甚至会引起社会矛盾。要做好这个工作，需要相关各方的共同努力。