◎许 灏

2011年9 月下旬至10月上旬，笔者随省政府法制办组织的赴美应急管理与突发事件管理立法培训团，赴美国卡普拉大学参加了应急管理与突发事件管理培训，并实地考察了华盛顿、纽约、加州等地的重大事件应急管理工作。培训考察期间，比较系统地学习了美国应急管理体系和法律框架，对美国重大事故灾难应急管理的法律体系、组织运行体制和技术保障等方面进行了较为深入的调研。

一、美国应急管理体系

1.应急管理组织体系。1979年前，美国的应急管理也和其他国家一样，属于各个部门和地区各自为战的状态，直到1979年，当时的卡特总统发布12127号行政命令，将原来分散的紧急事态管理机构集中起来，成立了联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），专门负责突发事件应急管理过程中的机构协调工作，其局长直接对总统负责。联邦应急管理局的成立标志着美国现代应急管理机制正式建立，同时也是世界现代应急管理的一个标志。

2001年发生在纽约的“9·11”事件引起了美国各界对国家公共安全体制的深刻反思，它同时诱发了多个问题，政府饱受各方指责：多头管理带来的管理不力，情报工作失误，反恐技术和手段落后……为了有效解决这些问题，布什政府于2003年3月1日组建了国土安全部，将22个联邦部门并入，FEMA成为紧急事态准备与应对司下属的第三级机构。两年后，美国南部墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜飓风”袭击，由于组织协调不力，致使受灾最严重的新奥尔良市沦为“人间地狱”，死亡数千人，直到今天在新奥尔良生活的人口还没有达到灾前的一半。在这个事件后，国土安全部汲取教训，进行了应急功能的重新设计，机构在2007年10月加利福尼亚州发生的森林大火中获得重生，高效地解决了加州50多万人的疏散问题。

美国的其他专业应急组织还有疾病预防与控制中心，在应急管理中也发挥着重要作用。目前，他们已经拥有一支强有力的机动队伍和运行高效的规程，在突发公共事件中有权采取及时有效的措施。

从以上应急机构演变的过程可以看到，美国的应急管理组织体系在经验和教训中不断成熟，逐渐走向完善，形成了以国土安全部为中心，下分联邦、州、县、市、社区五个层次的应急和响应机构，有效地应对各类突发的灾害事件。目前，美国是世界上应急管理体系比较完备的国家之一，不断完善的体制、机制和法制建设使其应对突发事件的能力越来越强。

2.应急管理运行机制。美国当前应急管理运行机制的基本特点是：统一管理，属地为主，分级响应，标准运行。

“统一管理”是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责。

“属地为主”是指无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。联邦应急管理机构很少介入地方的指挥系统，在“9.11”事件和“卡特里娜号”飓风这样性质严重、影响广泛的重大事件应急救援活动中，也主要由纽约市政府和奥兰多市政府作为指挥核心。

“分级响应”强调的是应急响应的强度和规模，而不是指挥权的转移。在同一政府的应急响应中，可以采用不同的响应级别，确定响应级别的原则一是事件的严重程度，二是公众的关注程度，如奥运会、奥斯卡金像奖颁奖会，虽然难以确定是否发生重大破坏事件，但由于公众关注程度高，仍然要始终保持最高的预警和响应级别。

“标准运行”主要是指从应急准备一直到应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。

二、美国应急法制体系

美国在重大事故应急方面，已经形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的法律体系。一般来说，联邦法规定任务的运行原则、行政命令定义和授权任务范围，联邦条例提供行政上的实施细则。

1976年实施的美国《紧急状态管理法》详细规定了全国紧急状态的过程、期限以及紧急状态下总统的权力，并对政府和其他公共部门（如警察、消防、气象、医疗和军方等）的职责做了具体的规范。此后，又推出了针对不同行业、不同领域的应对突发事件的专项实施细则，包括地震、洪灾、建筑物安全等。1959年的《灾害救济法》几经修改后确立了联邦政府的救援范围及减灾、预防、应急管理和恢复重建的相关问题。“9·11”事件之后，美国对紧急状态应对的相关法规又做了更加细致而周密的修订，又有了《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》、《国土安全法》等相关法律，形成了一个相对全面的突发事件应急法制体系。

三、几点思考

我国应急管理体系建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说，更是如此。像美国、日本、澳大利亚和加拿大等国，都已经建立起一套有针对性的应急管理体系，形成了特色鲜明的应急管理体制与机制，其理论和做法值得我们借鉴。

1.建立综合性应急管理机构是强化应急管理工作的必然要求。美国重大事件应急管理已从单项防灾、综合防灾发展成为今天的循环、持续改进型的危机管理体系模式。联邦政府指定国土安全部作为人为和自然灾害以及紧急事件的核心机构，联邦应急管理局虽已并入国土安全部，但仍作为可直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构存在，职能得到进一步加强，局长由总统直接任命。联邦应急管理局有“总统灾害救助基金”的支配权。在美国遇到突发事件，只需要拨打“911”，应急救援队和医疗救援队就可同时快速到达现场，指挥和处置突发事件。我国重大灾害应急管理体系模式属于以单项灾种为主的原因型管理，即按突发公共事件类别、原因分别由对应的行政部门负责。应急指挥中心也是分类、按部门建设的，多数政府尚未建立重大突发公共事件综合性的应急指挥中心。建立健全综合性应急管理机构，实施多部门、全方位联动是新形势下加强应急管理工作的必然趋势。

2.完善应急管理法律体系是强化应急管理工作的根本。完善的法律法规体系是做好应急管理工作的基本保障。应对突发事件，必然会涉及到人力、物力资源的征用、调拨、补偿；应急物资的紧急采购、供应；动用国家储备物资等。与美国比较，我国长期以来缺乏综合性的应急管理法律法规，仅出台了一些针对特定灾害的单项法律法规，如《消防法》、《防洪法》和《破坏性地震应急条例》等。2007年8月，全国人大颁布出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建以及法律责任等作出了明确规定，标志着我国应急管理走上了法制化轨道。围绕《突发事件应对法》的贯彻施行，各地和各有关方面应结合职能，抓紧起草有关地方性应急管理的法规和应急管理的专业法规，并加强各专业法规之间的协调、统一，真正把应急管理工作纳入法制化轨道。

3.加强防汛抗洪抢险是应急管理的重要任务。美国与我国相似，是一个灾难多发的国家，其中流域性洪涝灾害较多，飓风、海啸等灾害也经常带来洪涝次生灾害，洪涝灾害又经常引发滑坡、泥石流等地质性灾害，因此做好洪涝灾害应急处置是应急管理的主要任务。美国有两次处置飓风截然不同结果的案例。第一个案例是1999年9月，发生在北卡罗来纳州的“弗洛伊德”飓风，当时占全州1/3的面积都遭受了巨大水灾，造成经济损失达到数十亿美元。但通过紧急事故处理系统和联邦反应计划，最终人员的伤亡并不多，美国海岸卫队以及救援队在其中发挥了巨大作用。另一个案例是2005年8月末，“卡特里娜”飓风袭击了美国的路易斯安那、密西西比、阿拉巴马等各州。飓风袭击后，相关政府机构觉得他们已然成功应对了“卡特里娜”飓风的袭击，但水灾造成的后果非常严重，水深达6米，而不幸的是，当地政府、州政府、联邦政府，没能够采取有效的应急措施。飓风夺走了1000多人的生命，然而随后的次级灾难——水灾，则使更多民众遭殃。由此来看，做好防汛抗洪抢险工作，不仅是应急管理应有之义，而且是确保人民群众生命安全、确保经济社会持续健康发展的重要保障，必须纳入各级政府应急管理范畴，制定完备的预案，动员各方力量，依法做好防洪抢险工作。

4.快速协调反应是提高应急处置管理水平的关键。美国应急管理机制的16字原则，是美国应急管理30多年来成功经验的总结。笔者认为，统一管理是前提，属地为主是核心，分级响应是关键，标准运行是基础，四者相辅相成，缺一不可，但最核心的还是快速协调反应。考察期间，我们在美国洛杉矶市政府大楼，就亲自考验了他们了快速反应能力。在27层顶层大厅中，一名团员无意中触动了应急按钮，警报声响起，三分钟之后，当我们乘坐电梯下到楼下时，应急救援队已经呼啸而至，全副武装的救援队员进入大楼排查险情。半个小时后，他们确认安全后又迅速离开。这样的快速反应，在我国多数地方是不可思议的。因此，做好应急管理工作，除建立健全应急管理组织体系、法律体系外，还必须强化各级政府在应急管理中的责任主体意识，健全完善的应急预案，建立一支训练有素、快速反应的救援救助队伍，强化应急物资、资金和技术保障体系。陕西水利