杨波

（华南农业大学 人文与法学学院，广东 广州510642）

我国农村土地产权制度的法律缺陷与完善

杨波

（华南农业大学 人文与法学学院，广东 广州510642）

我国现行农村土地产权制度存在着土地所有权主体不明确、土地产权内容残缺等方面的法律缺陷，导致集体经济组织及其成员的合法权益遭受严重损害。为弥补上述法律缺陷，应从立法上对农村土地产权制度加以完善，将农村集体经济组织确立为农村土地所有权的主体，并明确农村集体经济组织的法律地位；通过赋予农村土地所有权应有的处分权能、适当放宽对农村土地使用权流转的限制、完善农村土地产权的收益权能等途径完善农村土地产权权能。

土地产权；法律缺陷；法律完善

产权问题是我国农村土地制度的核心问题。由于现行法律对农村土地产权规定的不完善，表现为所有权主体不明确、土地所有权处分权能残缺、土地使用权的流转受到极大限制、土地产权的收益权能欠缺等，由此引发了一系列问题。本文在对上述法律缺陷进行分析的基础上提出若干完善建议，以就教于大方。

一、我国农村土地产权制度的法律缺陷

（一）农村土地所有权主体不明确

权利必须与一定的明确的主体相结合，才具有其存在的意义。根据《宪法》的规定，农村土地所有权主体为“集体”。然而，现行法律关于“集体”的涵义没有作出任何界定，既没有明确的组织形态，也不具有法人身份，“集体”处于虚置状态。因此,作为农村集体资产的核心——农村土地到底属于集体所有制组织所有，还是属于集体组织内的劳动群众集体所有,解释上就难免产生分歧[1]。从现行法律规定来看，可以称之为集体所有制组织的有两类：一类是负责经营管理集体资产的各级集体经济组织；另一类是作为基层群众性自治组织的村委会及其下设的村民小组。将农村集体经济组织或村委会、村民小组等同于农民“集体”，使其成为农村土地所有权主体显然于法无据，因为根据《物权法》、《土地管理法》的规定，农村集体经济组织只是代表集体行使所有权以及负责经营管理农村集体资产的主体；而村委会、村民小组仅应在农村集体经济组织缺位或机制不健全的情况下，才能作为代表集体行使所有权以及负责经营管理农村集体资产的主体。而将农民集体所有解释为“集体组织内的农民共同所有”，无论进一步理解为集体组织内的农民共同共有还是按份共有，都与 “集体所有”有本质区别。在现行法律既明确区分集体与集体经济组织、村委会等集体所有制组织，又未对“集体”的涵义作出明确规定的情况下，极易形成由于土地所有权主体虚化而导致的土地产权市场中多元主体之间的权利之争。显然不利于形成对农村土地经营管理有效的激励和约束机制，并最终损害广大农民的利益。

（二）农村土地产权权能残缺

1.农村土地所有权的处分权能欠缺

所有权是所有人在法律规定的范围内，对特定物全面支配和排他的权利。《物权法》第39条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”由此可见，所有权包括占有、使用、收益、处分四项积极权能。其中，处分权能为所有权的内容的核心，是所有权最基本的权能，包括事实上的处分权能和法律上的处分权能[2]。此外，民法理论认为所有权还具有消极权能，即排除他人干涉的权能。从理论上讲，集体作为农村土地所有者，当然享有占有、使用、收益、处分土地，以及排除他人对土地所有权行使的干涉的权利。

然而，在现行法律制度下，我国集体土地所有者对集体土地的支配是不全面的，集体土体所有权的核心权能——处分权能被限制甚至剥夺了。根据现行法律的规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，而国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，即集体所有的农村土地的最终处分权并不属于其所有者，而属于国家。而对于何为公共利益，却未能有一部法律提供概括性或列举性的权威性定义。这使得实践中借公共利益之名征收征用农村土地的现象屡有发生。《土地管理法》第43条还进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这样的规定似乎已经将征地的事由无形中扩大到 “非公共利益”，其直接后果就是导致作为土地所有者的集体以及作为土地使用者的农民合法权益的严重损害。

2.农村土地使用权的流转受到极大限制

就农村集体建设用地使用权的流转来看，根据《土地管理法》第63条的规定，原则上“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，只有符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。”

就农村土地承包经营权的流转来看，《土地承包法》、《物权法》等规定，承包方有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设；尽管承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转，但土地承包经营权的流转仍应遵循“不得改变土地的农业用途”的原则。

就宅基地使用权的流转来看，《担保法》第37条明确规定宅基地使用权不得抵押。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国发办[1999]39号）规定：“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

此外，根据《物权法》、《担保法》的相关规定，在农村土地使用权中，除了抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。上述法律政策的规定大大限制了农村土地使用权人对土地的充分利用。

3.农村土地产权的收益权能欠缺

在农村集体土地被征为国有土地的征地过程中，法律规定征收土地仅按被征收土地的原用途给予补偿，而且各项补偿费用均有限制性规定，如根据《土地管理法》第47条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6~10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4~6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。显然这样的补偿相对于集体与农民因征地遭受的损害而言只是象征性的。尽管《物权法》第42条第2款强调：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”但对于何为足额，如何保障等关键问题并未作出明确规定。法律规定的不完善只能导致实践中农民利益遭受更为严重的损害。

二、我国农村土地产权制度的法律完善

（一）确立农村集体经济组织为农村土地所有权主体，并明确其法律地位

1.确立农村集体经济组织为农村土地所有权主体

现行法律确认“集体”为农村土地所有权主体，但由于“集体”语焉不详，造成农村土地产权主体虚置，因此，迫切需要通过立法改变由于“集体”的抽象性而造成的“集体所有，人人都有份，又人人无权过问”的现状。《物权法》第60条赋予集体经济组织以所有权代表行使者的法律地位，但仍未从根本上解决问题，因为“所有权行使的代表”只是所有权主体的代表人，并非所有权主体本身。笔者认为，可以通过立法将抽象的产权主体——“集体”加以具体化，在《物权法》现有规定的基础上进一步将“农村集体经济组织”明确确立为农村土地等农村集体资产所有权主体，既能解决主体虚置问题，又与农村集体经济组织的经济职能相吻合。实际上，早在1998年，农业部《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》第4条即明确规定集体经济组织是农村集体资产所有权的唯一主体，依法代表该组织内全体成员行使集体资产的所有权。立法应借鉴这一规定，确立农村集体经济组织为农村土地等集体资产所有权主体。

2.明确农村集体经济组织的法律地位

目前，在原人民公社、生产大队、生产队建制基础上经过改革、改造、改组后的农村集体经济组织，多以合作经济组织的形态存在，包括各级经济合作社以及经过股份制改造后的股份经济合作社等。以合作社法人作为建立在合作制基础上的农村集体经济组织的法律形态无疑是较优的制度安排。实行法人治理结构，可以由合作社法人对集体资产享有法人所有权，社员享有成员权，彻底改变农村土地等集体资产产权虚置的现状[3]，有利于盘活农村集体资产、提高集体资产运营能力、壮大集体经济实力。在我国现有法律体系没有对以合作制方式组建起来的农村集体经济组织的法人地位作出明文规定的情况下，比较可行的办法是尽快出台 《农民合作经济组织法》，列出专门条款，对农村集体经济组织的合作社法人地位予以明确，使其真正成为合格的、有效率的市场主体。

（二）完善农村土地产权权能

1.赋予农村土地所有权应有的处分权能

《物权法》第3条第2款规定：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”同时第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”在法律确认集体经济组织享有农村土地等集体资产所有权的前提下，相应地，其行使集体土地所有权的占有、使用、收益、处分等权利就不应受到不合理的限制。鉴于我国人多地少以及土地对农民来说兼有社会保障功能的现实国情，法律可以对农村土地所有权人——农村集体经济组织从法律上处分土地的方式、程序等问题作出明确规定，改变一律禁止买卖或以其他方式流转农村土地的现状。

2.适当放宽对农村土地使用权流转的限制

毋庸质疑，在我国现阶段，农村土地对于其使用权人——农民来讲仍然承担着生产资料与社会保障的双重功能，法律对土地使用权作出的种种限制某种程度上体现了对农民可能失去土地保障的顾虑。但将农民牢牢束缚在土地上的做法已不符合市场经济体制的要求，不利于对农民财产权的保护，也在很大程度上制约了农村经济的健康发展。从实践来看，一方面农村建设用地使用权的出让、转让、出租、入股以及宅基地使用权的出卖、出租和抵押等多种形式的农村土地使用权的自发流转早已成为一个不争的事实；另一方面，由于缺乏法律的规范，农村土地使用权流转基本上处于一种无序状态，大量流转行为都是在规避法律的状态下进行的①，给流转双方的交易安全埋下了很大的隐患，也导致土地利用的无序、混乱。因此，迫切需要国家法律放开对农村土地使用权流转的限制，根据不同性质的土地使用权，明确流转类型、流转主体、流转客体、流转方式、流转期限、收益分配等具体问题，引导农村土地使用权流转逐步走向规范和有序。

3.完善农村土地产权的收益权能

法律规定国家有权强行征收征用集体土地，但并不意味着可以低价甚至无偿使用土地，从而限制甚至剥夺农村集体经济组织及其成员应有的收益权。针对现行法律对征地补偿规定的不足，笔者认为应从以下几方面予以完善：首先，应对公共利益的范围或种类予以界定。按照王利明教授的观点，公共利益可作如下分类：一是直接关系到社会全体成员的共同利益；二是不特定人的经济、文化、教育等方面的利益；三是与基本法律价值相联系的有关个人的生命、健康和自由的利益；四是经济的秩序[4]。其次，对征地条件及程序作出严格规定。为防止公共利益被滥用，应当严格界定征地范围，涉及经营性项目用地应采用市场交易的办法，由被征地集体经济组织及其成员参与协商交易价款；对于公益性项目征收农村土地，也要对征地的条件与程序作出严格规定。提高现行法律规定的征地补偿费等费用的补偿标准，此外，对《物权法》第42条第2款规定的“足额”支付、安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活中的关键术语作出明确解释，以使被征地的农村集体经济组织及其成员真正享有充分的土地收益权。

三、结语

我国现行农村土地产权制度存在的诸多问题主要是由于相关法律制度的不健全造成的。作为“以财产所有权为基础，包括与所有权相关联的由非所有者实施的实际支配权”[5]，产权不仅指经济领域内经济主体拥有的财产权利，更应明确归属于民事法律调整的民事主体所拥有的财产权利。《物权法》及相关民事法律理应担当起这一重任，以民法所有权为考量的理论基点，为农村土地所有权确定一个明确的权利主体，赋予其应有的处分权能及真正的收益权能；减少对农村土地使用权流转的过多限制。土地问题是农村问题的根本，而产权问题又是土地问题的核心。完善相关法律，解决上述问题，是推进农村改革发展的根本保障。

（注：本文为广州市白云区农林局委托项目“关于广州市白云区农村集体经济组织规范管理制度研究设计”阶段性成果之一）

注 释：

①一些地方性规章，如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》明确规定集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押，但其明显与现行法律规定相违背。

[1][3]于海涌，苏燕玲.农村集体经济组织的合作社法人制度改革探析[J].中国商法年刊，2006，（00）：242，245.

[2]梁慧星，陈华彬.物权法[M].北京：法律出版社，2007.129.

[4]王利明.征收、征用制度与公共利益的界定[EB/OL].http://www.china court.org/public/detail.php?id=182687，2005-10-26/2012-03-28.

[5]刘诗白.主体产权论[M].北京：经济科学出版社，1998.31.