王 颖

〔郑州大学 公共管理学院，河南 郑州450001〕

政治是基于一定社会理性和价值准则的国家事务和公共行为。行政是国家活动，国家活动最主要的特征就是它的政治性质，“因此可以得出一个结论，一切共同的规章都是以国家为中介的，都带有政治形式”［1］。行政是国家行为，是政治意志的执行和实现。行政与政治、经济和社会息息相关，表征和实现国家意志。拥有广泛自由裁量权的行政机构以国家为后盾，拥有强制执行权和行政解释权。行政、政府与国家是一个统一体，既不能分开，也无法分开。无论是来自于立法权的行政权，还是来自于民选的行政权，行政都是国家意志的执行和实现，行政在目标追求上应以实现国家意志为宗旨和目的。

一、行政、政府与国家

近代宪政民主理论和宪政体制诞生以前，行政一直就是国家意志的体现和主要实现形式。在“行政国”时代，在行政“包裹政治”时代，行政不但具有国家意志执行功能，同时兼具了立法和司法功能，并成为国家的代表和国家意志的表征和实现形式。

1．管理视野中的行政

行政在起源上是政治的，其产生就是公权力的出现，以国家和政府的产生为标志。从行政的产生、功能和表现形式看，行政、政府、国家具有同质性、共时性和同一性。

国家首先是以公共管理机构的面貌和形式出现的。行政首先是作为一种公共管理需求而产生的现象。作为一种特殊形式的社会管理，行政是社会分工的结果。……