阎正平

(中共大庆市委党校，黑龙江大庆 163313）

·经济探求·

构建资源型城市可持续发展的政策支持体系
——以黑龙江省大庆市为例

阎正平

(中共大庆市委党校，黑龙江大庆 163313）

从国际经验上看，资源型城市实现顺利转型，需要建立资源开发补偿机制、衰退产业援助机制和替代产业扶持机制，以及社会结构保障系统机制，这些机制的建立离不开中央政府的关注和支持。大庆作为资源型城市，转型能力不仅取决于内部转型能力的培育，还取决于获得外部资源的能力和国家政策支持的能力。

资源型城市;大庆市;可持续发展;政策支持

资源型城市的可持续发展不仅是我国迫切需要解决的问题，将涉及1.5亿资源型城市的人口就业和生存，同时，这也是一个世界性的难题。大庆作为资源型城市可持续发展的试点城市，在接续产业发展、生态环境保护、城市规划建设、社会管理创新等方面，不断创造新的经验，大庆的可持续发展已迈出坚实步伐，在全国同类城市中处于领先地位，完全有可能为资源型城市转型，为落实科学发展观、构建和谐社会、实现可持续发展趟出一条路子。从国家层面进一步研究实施大庆资源型城市可持续发展政策支持问题也是我国经济和社会发展的题中应有之义。

一、资源型城市可持续发展获得政策支持的必要性

资源型城市可持续发展是由其在我国国民经济发展中的地位和作用决定的。在我国工业化进程中，大庆作为国民经济发展所需能源和原材料的主要供应基地，是我国现代工业体系的重要组成部分。

大庆在区域经济发展中起着“增长极”的作用，由于大庆的辐射与带动，在很大程度上改善了区域经济格局，促进了区域经济的协调发展。大庆以其特有的资源和地域特点成为国家区域战略的重要组成部分。

大庆资源型城市可持续发展也是我国国情和城市自身特点决定的。作为“共和国的加油机”和典型示范标杆，大庆具有特殊的政治地位，可持续发展问题影响全国并引起国际广泛关注。

大庆转型能力不仅取决于内部转型能力的培育，还取决于获得外部资源的能力和国家政策支持的能力。从国际经验上看，资源型城市实现顺利转型，需要建立资源开发补偿机制、衰退产业援助机制和替代产业扶持机制，以及社会结构保障系统机制，这些机制的建立离不开中央政府的关注和支持。例如，美国休斯顿的产业转型得益于国家将宇航中心和健康医疗研究机构设在休斯顿，有力地促进了该地区的产业转型。

二、作为资源型城市的大庆在可持续发展过程中需要哪些政策支持

多年来，大庆的城市转型和可持续发展一直受到国家的高度重视和支持。黑龙江省委、省政府始终将大庆可持续发展问题作为全省经济社会发展的重中之重，先后作出一系列重要决策，采取了多项推进措施。在国家和省里的大力支持下，经过多年的努力，大庆的可持续发展取得了一定的成绩，但从国家和省里对大庆的要求和期望看，从大庆人民的长远利益和福祉看，从大庆发展的方向和目标看，大庆可持续发展的任务仍然十分艰巨，仍然需要国家给予特殊的政策支持，帮助大庆解决制约发展的体制机制性障碍和瓶颈问题，助推大庆经济和城市转型。从国家层面看，以下几项政策，既符合国家、黑龙江省和大庆市的各方利益需求，又兼具可操作性，值得深入研究并实施。

1．设立大庆可持续发展专项基金

为支持资源型城市的可持续发展，在资源型城市建立和推行可持续发展准备金制度方面，国家相关部门已经进行了较长时间的研究，并取得了重要研究成果，为这项制度的最终出台奠定了坚实基础。可持续发展准备金制度对资源型城市的产业发展、社会稳定、功能完善、生态建设等方面都具有极其重要的意义和作用。鉴于大庆可持续发展具有特殊的示范意义、特殊的国际和社会影响、特殊的历史贡献、特殊的财政体制，建议结合可持续发展准备金制度的建立和实施，设立大庆可持续发展专项基金。该基金可由国务院研究决定，国家发改委和财政部牵头，国家和黑龙江省相关部门监管，由大庆市政府运营，重点用于支持大庆长远发展的关键领域和关键项目，科学推进大庆的可持续发展。基金来源可以从大庆每年新增上缴国家财政和省财政的税费中按一定比例提取设立。一是资源税增收部分按一定比例进入大庆可持续发展专项基金。二是矿产资源补偿费按一定比例进入大庆可持续发展专项基金。三是协调落实环境保证金政策并使其进入大庆可持续发展专项基金。采取上述措施提取设立大庆可持续发展专项基金，可以在不减少国家、省级收入的前提下，为大庆的可持续发展提供充足的资金保障。

2．支持大庆培育壮大战略性新兴产业

培育接续和替代产业是大庆可持续发展的核心内容和本质要求。“十二五”期间，大庆将加快发展替代产业，以高端装备制造、新材料、新能源、信息技术、节能环保、生物工程等为主要内容的战略性新兴产业，则是未来发展的重中之重和长远之计。目前，大庆的战略性新兴产业正处于起步阶段，有的已经具备一定的产业基础和发展优势，成长空间非常可观，但总体规模较小则是目前面临的主要问题。《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》和国家“十二五”规划，都表示对战略性新兴产业给予引导、鼓励和政策扶持。因此，希望国家对大庆发展战略性新兴产业给予大力支持。一是资金支持。将大庆重点发展的战略性新兴产业纳入国家战略性新兴产业发展规划和相关专项规划，在安排战略性新兴产业项目财政预算内投资、专项建设资金、创业投资引导基金等资金以及协调调度其他公共资源时向大庆倾斜。二是项目支持。将一些重大专项和综合示范项目摆放到大庆，从而推动相关产业在大庆的发展壮大。还可考虑在大庆建设一批能源资源环境技术等方面的国家级工程中心、企业技术中心、重点实验室和研发基地。三是政策支持。对大庆战略性新兴产业重点项目建设的市场准入、手续办理、土地审批等给予适度宽松的政策待遇。“十二五”期间，大庆将实施产业类项目915个，总投资6 128亿元。为提高项目建设投产效率，需要国家在相关产业项目规划、论证、核准和建设上给予大力支持。同时，考虑大庆规划工业用地绝大部分为重度盐碱地、荒地和废弃地的实际情况，建议国家比照沿海城市的滩涂地，放宽对大庆土地利用的限制，增加用地指标，降低用地价格。四是信贷支持。大庆战略性新兴产业发展过程中，普遍感到产业和项目从银行获得信贷资金支持比较困难，本地可动员的金融资源规模与产业发展需求相比十分有限，需要国家在金融政策上予以扶持，包括引导金融机构建立适应战略性新兴产业特点的信贷管理和贷款评审制度、推进知识产权质押融资和产业链融资等金融产品创新、建立财政出资和社会资金投入在内的多层次担保体系、运用风险补偿等财政优惠政策等。

3．支持大庆加快发展现代服务业

目前国际服务业比重平均水平为67%，国内中心城市都在45%以上，黑龙江省平均水平接近40%，大庆为14.5%。按照建设现代化国际化城市的目标，大庆到2050年服务业比重目标要达到60%以上，从当前情况来看，空间很大、潜力很大。建议国家相关部委，从政策上对大庆发展相关现代服务业予以如下支持:一是批准设立大庆现代服务业发展示范区。通过国家的政策扶持，集中优势资源，重点发展第四方物流、金融保险、商务会展、总部经济、信息服务、文化创意、服务外包等产业，把大庆现代服务业发展示范区建设成全国现代服务业的重要基地和具有强大辐射能力的生产性服务业中心，不断增强资源配置和集约利用能力，引领带动东北地区现代服务业发展升级。二是批准大庆建设国际机场。随着大庆市对外商贸和交流的增加，越来越需要一个国际化的航空港口。希望国家相关部门能够批准大庆设立国际航线，满足部分国际往来乘客及货运需求，扩展对外贸易合作与交流的渠道。三是帮助大庆建设中国最佳旅游目的地城市。大庆拥有湿地风光、民族风情、地热温泉、工业基地等得天独厚的旅游资源，希望国家、省相关部门帮助我们进一步加强景区项目建设，整合旅游资源，完善配套设施，努力打造最佳旅游目的地城市。四是支持大庆建设服务外包发展领军城市。大庆市服务外包产业起步较早，目前离岸外包业务在全国21个服务外包示范城市中位列第10位。希望国家继续加大对大庆服务外包产业的扶持力度，给予特殊的政策优惠，帮助服务外包产业进一步发展壮大，并最终打造成支柱产业。五是批准大庆设立国家级文化创意产业示范城市。在国家相关部门的大力支持下，大庆文化创意产业园已成为国家级文化产业实验园区。在此基础上，建议批准大庆市设立国家级文化创意产业示范市，对文化产业土地使用、技术创新、财税政策、对外贸易等方面给予政策支持。六是支持大庆建设辐射东北亚的国际性物流基地。建议支持大庆建设内陆港、临空港，发展航空物流和临港经济;批准大庆设立综合保税区，执行保税港区税收和外汇政策，扶持大庆发展保税仓储、国际中转采购、转口贸易、进出口加工等高端业务;支持大庆建设铁路集装箱中心站，提高铁路运力，增强国际国内货物装卸吞吐能力。七是帮助大庆建设商务服务中心。建议国家相关部门对大庆市发展商务服务业给予大力支持，帮助大庆建设商务服务中心，共同促进商务服务业发展壮大，充分发挥“乘数效应”，有力地推动相关产业的发展。八是批准大庆建设物联网产业发展示范城市。支持大庆成为物联网产业发展示范城市，扶持大庆建设实施智能物流、智能交通、智能安全监管、智能医护、智能支付等物联网应用工程，批准建立物联网核心产业区，对建设大庆云计算中心给予政策倾斜。

4．支持大庆在全国率先建成生态文明城市

大庆市地处内陆高寒地区，自然生态环境脆弱，长期的资源开发利用，使土地、草原、湿地、空气、水资源环境遭到了破坏和影响。尽管经过多年的治理生态环境问题有所缓解和改善，但国民经济发展的全局和城市发展的需要，要求大庆持续加大资源开发利用的强度和力度。在今后的发展中，资源开发与环境保护、经济发展与生态建设的矛盾将更加突出并将长期存在。从大庆实际情况出发，迫切需要国家在生态建设方面给予更大的关注和支持。一是将大庆纳入生态文明建设试点城市。大庆在生态文明城市建设上起步早、基础牢，早在2000年就成为全国内陆首家国家环保模范城市，并于2008年通过第一次国家环保模范城市复核，2011年又成为国家环保模范城市新标准实施后第一个通过复核的资源型城市，大庆具备开展生态文明城市试点的各项条件，迫切希望通过开展生态文明城市试点，得到更高标准、更高层次的指导和支持。二是支持大庆先行先试环境税征收。目前，由财政部、国家税务总局和环保部三部委拟定的环境税方案已经提交国务院，很快将选择典型地区开展环境税开征试点工作。大庆市作为国家重要的石油石化生产基地，作为在资源开发过程中环境破坏极为严重的城市，先行先试环境税征收，将有利于促进大庆节能减排，推动经济结构调整，形成生态环境保护和生态文明建设的长效机制。三是支持大庆进行生态补偿政策试点。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”，相继确定了一些城市作为生态补偿试点城市。目前，国家还没有石油资源型城市进入生态补偿试点。为从源头上扭转生态环境恶化趋势，“十二五”期间，大庆拟实施湿地保护、草原“三化”综合治理、盐碱地专项治理、水系联通与地下水沉降治理等系列重大生态保护和修复工程。这些工程涉及巨额的资金投入。在大庆开展生态补偿试点，将为生态环境治理和生态文明城市建设提供有力的资金支持。四是支持大庆进行低碳城市试点。建议国家在大庆进行低碳城市试点，通过完成编制低碳发展规划、建立支持低碳发展配套政策、建立以低碳排放为特征的产业体系、建立温室气体排放数据统计和管理体系、倡导绿色生活方式和消费模式等试点工作，推动大庆建设国家园林城市和国际人居优善城市。

资源型城市是我国国民经济和城市体系的重要组成部分，约占我国建制市总数的1/7，可持续发展已经是几乎所有资源型城市面临的最紧迫的任务和最主要的战略选择。大庆是典型的资源型城市，资源型城市可持续发展研究所涉及的资源利用、结构调整、区域协调等一系列问题，都可以在大庆找到独特的样本，因此，研究大庆市可持续发展的政策支持体系对推进我国资源型城市的可持续发展具有重要指导作用和应用价值。

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1008－8520(2012)03－0028－03

2012－04－04

阎正平(1974－)，男，山东高密人，常务副校长。

［责任编辑:赵延民］