论我国行政监察制度的不足与完善

2012-08-15谢忠华周育平

湖南行政学院学报 2012年6期

谢忠华，周育平

(1．武汉大学，湖北武汉 430072;2．中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙 410006)

“只要存在着某种政治官僚形式，就会制定某些特定准则以控制利用政府便利谋取私人利益的行为，这似乎是绝对规律。”［1］P399随着现代社会分工的细化，行政管理范围的拓展，20世纪初叶，行政权急剧膨胀的趋势开始在全球范围内出现，为“权力既可以行善，也可以作恶”提供了契机，增加了国家工作人员滥用权力与贪污腐败的可能性。基于此，对行政加强监察，为行政权依法行使提供坚实的保障显得刻不容缓。依法治国的关键所在是依法行政，行政监察作为监督行政的一种专门的法律制度，可以为国家法律、法规、政策的正确贯彻实施提供有效的保障，促进行政机关及其工作人员依法行政、高效行政、廉洁行政。然而，由于多种因素的综合影响，我国的行政监察制度仍然存在种种缺陷，其职能的实现仍步履维艰，无法对行政机关形成有效的内部制约，行政监察显现出无奈、无力、无序、无能的状况，成为制约我国行政法治发展亟待解决的瓶颈难题。本文旨在通过阐述行政监察的概念及其理论基础，分析行政监察制度存在的主要问题，进而寻求改进和完善中国行政监察制度的路径和规则。

一、行政监察概念及其理论基础

“行政监察”，简而言之，即“监察行政”，是指国家各级行政监察机关依法对国家行政主体及其国家公务员，以及由国家行政机关所任命的其他人员实施监察监督，并对监督对象的违法行为依法作出处理的法律制度。［2］P283它是我国专门行政监督的重要组成部分。行政监察的实质是行政系统权力间、行政权对行政权的制约，此制度的设计和运行是为预防和避免行政权的消极作用和负值的滋生，最大地优化和实现行政权的积极作用和正值。行政监察制度的产生与发展具有深厚的理论根基，概括归来，主要有以下几个方面：

(一)宪政理论提出了行政监察的要求

宪政，即限政，其核心在于有效限制权力和保障公民权利。在政治哲学和法律文化语境里，宪政理论的核心旨在探究公共权力的合法性，即通过政治权力的多元分配使国家的强制力受到约束，通过法律限制政府，实现法治而非人治。［3］P5宪政不仅蕴含着一种政治秩序，即它代表着一种公共规制与制度，这种公共规则与制度以限制和规范政治权力为己任，还演绎着一种统治模式：在宪政的制度范畴内，宪法是宪政的基础，也是宪政的精魂，处于核心地位。究竟如何限制和规范权力，这是一个仁者见仁智者见智的不定命题。而近代宪政历史抉择的结果是以宪法、法律支配权力。“在西方历史上，从罗马帝国一直到洛克以前的英国和孟德斯鸠时代的法国，欧洲政治的基本格局是权力支配法律，而17—18世纪之间所有进步的政治理论和实践无非是要把这个公式颠倒过来，使法律支配权力。”［4］P214规控权力和协调权力是作为万法之“母”、万法之根的宪法的首要职责。在制度施行中对失范偏颇的权力运行进行矫正也应是其重要职责，而不是仅限于在文本设计中圈点权力配置的范畴格局。作为一种与公民生活息息相关的国家权力，行政权应在遵循宪政法治传统的基础上合理行使和规范运行。宪政以国民主权和普遍平等为基础，将其奉为宪法基本原则。传统行政中的向善思想和自律行为不是建立在国民主权这一权威的宪法原则之上，而是建立在政权存续的功利主义计算或者政治家、行政官员的仁政、清廉思想之上。传统中国的行政实践以儒家思想作为行政自我约束的基础，不可能把人性尊严和国民主权看得至高无上，而宪政理论则要求行政权不仅仅要接受外部约束，而且应主动自觉地寻求自律。也就是说，以勘定政府权力关系和限制政府权力行使为主旨的宪政理论及其法律制度结构，对行政监察的生成与存在就有根本性作用，为行政权力的自我约束和自我克制提供了一个经常性的、刚性的“外围”，既避免了行政权的极端恣意，也避免了行政权的周期性错误。

(二)外部行政法是行政监察的前提和基础

以宪政思想为基础，外部行政法通过授权立法、司法审查等制度途径为行政监察提供了外部压力和外部管道空间，外部行政法成为了行政监察不可或缺的性质框架。首先，外部行政法把行政权“视为一头必须关在笼子里的狮子”，［5］P74为行政权设置了法律保留制度以及司法审查制度。其次，中国的行政监察方式在外部行政法的约束下已经呈现出良性发展的局面。以我国的行政权力运行实践而论，封建社会的朝代更迭、管制改革、开明盛世、清官理政等现象中，虽然已有行政自我约束和自我克制的表现，但是人治国家的行政权是自我的、功利性的，因此不是自主的、自制的。只有建立宪政思想基础之上的外部行政法，才能为行政权始终如一地进行自我克制和自我约束，提供真正的外部法律框架。

政治制度的设计和构建离不开对人性的本源分析，没有对人性的一种前提假设，任何一门社会科学都是不可能建立起来的。［6］P37作为西方文化积淀之产物的宪政，在观念层面肇始于对人性的悲观估计：人生而有罪，有着与生俱来的堕落趋势和罪恶潜能。在人性方面，没有“凡夫俗子”与“圣人”的界分。以法治为核心的宪政民主社会即坚信：“作为人，我们都是平等的——平等的人并且具有平等的人性。在人性上，没有一个人比另外一个人多或少。”［7］P191无论是权力抑或权利，在本质上均可归结为利益，而“趋利避害”乃人之常情，正如卢梭所言：“人性的首要法则是要维持自身的生存，人性的首要关怀是对其自身所应有的关怀”［8］P9;利益驱动机制的既存以及人性欲望的难以遏止，致使权力和权利在享有者手中皆易泛滥成灾。此种道德沉沦趋势不因地位高低、权利或权力大小而有所区别，它普遍存在于每个人心中。这是人生在世所必须面临的永恒困惑：世间之人无一例外地在人性上具有永远无法消除的“恶”的要素。人性本身的恶决定了政府具有无法消解的毒素。［9］然而，对平和友善的内在渴求是人与生俱来的，是故必须通过创设有效的机制对人之“恶”进行必要矫治，从而使人类社会朝着健康有序的方向发展。其中，权力对权利的正当、合理限制即为现代法治国家建构本国良性宪政秩序的必然选择。

二、我国行政监察的制度困境

由于立法与体制等方面因素的制约，我国行政监察的巨大功效无法得到充分的发挥，在实践中往往遭遇种种困境，“难监”、“虚监”、“漏监”现象比比皆是，对行政机关难以形成有效的内部制约。

(一)职能交叉与权威缺失：双重领导体制的局限

1．行政监察机关缺乏独立性、权威性

双重领导是我国现行行政监察体制的核心，即国家监察部受国务院领导，地方各级监察机关既受所在人民政府的领导，又受上级监察机关的领导，对本级人民政府和上级监察机关负责并报告工作。这一核心在我国《行政监察法》第七条和第三十四条中得到了明确的规定。在一定程度上而言，双重领导体制的实行对我国行政监察权的依法独立行使影响甚巨。因为各级人民政府直接领导和制约同级监察机关的人事、编制、办公经费、工资、福利甚至监察业务等，本级政府领导的重视程度对监察工作的顺利开展起着决定性的作用。［10］以权力下放为主是我国自改革开放以来主要实行的改革战略，它“最直接的后果就是地方独立性和自主权的空前扩大，地方政府已经成为具有独立经济社会利益的独立发展目标的利益主体”［11］P141-145，地方政府由于受本地区利益的驱动难免为了自身的局部利益，实行地方保护政策，干扰监察工作的进行。作为地方政府组成部分，监察机关属于地方利益主体的一部分，在接受上级监察机关的领导之前，其首先要接受本级政府的领导。因此，在监察业务上，上级监察机关往往难于实现对下级监察机关的领导。此外，“这种管理体制，极易影响监察权的独立行使，因为地方各方面的关系网和说情风非常容易影响到各级监察机关监察工作的开展。

2．合署办公使行政监察职能弱化，党政不分

综上所述，体育与旅游产业融合发展将催生新产业出现，即体育旅游产业。一方面以体促游。旅游产业因体育文化而更有品位，催生了新业态，满足了旅游者的新需求，推动旅游产业转型升级；另一方面以游兴体。体育产业因旅游而更富活力与生机，促进体育文化的传承与壮大，延长体育产业链，实现体育产业创新与发展。

在1993年，国家行政监察机关和党的纪律检查机关实行合署办公，实行“一套人马，两块招牌”，总称为纪检监察机关，［12］在此种双重领导体制下：性质上，行政监察机关履行部分党务职能，并不单纯是行政机关，这与《行政监察法》中关于依法独立行使监察职权原则是相违背的;隶属关系上，纪委成了监察机关的直接领导机关，监察机关不再直接向同级的人民政府和上级监察机关负责，而是直接向同级的党的纪委常委会负责，实际上形成对行政监察的“三重领导”。在重大问题的决策上，通常由纪委常委集体讨论决定，这与我国宪法规定的的监察机关首长负责制的精神是相悖的，从而导致了权限含混，职责不明，以党代政，党纪政纪处分不分现象的出现，更有甚者出现以党纪处分代替行政处分的情况，同时在监察过程中容易造成互相掣肘，使行政监察流于形式，处于从属地位，从而在根本上背离了依法行政的目标［13］P522;人事管理上，监察人员属于党务工作者，不是公务员，但是比照公务员进行管理;职权行使上，监察人员和纪检人员都可以同时履行监察和纪检两项不同性质的职能，分工极为不明确［14］，职能出现交叉，导致出现权力真空。这种“党政不分”的监察体制大大降低了监察机关的权威性，导致其缺乏独立行使职权的方式与相对独立的地位，使得监察活动的开展受到诸多方面的牵制，无法充分发挥监察机关的监察职能。

(二)规定模糊与保障疲软：行政监察立法的阙如

1．内容规定模糊，容易产生歧义

在我国现行的新《行政监察法》中，有些规定还不够明确，容易产生歧义;有部分规定尚存在着漏洞，易被违法犯罪人员加以利用。例如《行政监察法》第八条规定，根据实际工作需要，经本级人民政府批准，县级以上各级人民政府监察机关可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。对于派出的监察机构与监察人员，它们对监察机关负责并报告工作，并接受监察机关的统一管理。对于该条文中的“派出”一词是委托抑或授权还尚需考证，因为这对派出机关是否具有主体资格起着决定性的作用。还有就是监察部如何定位的问题。在1986年12月恢复并通过的《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，决定确立行政监察体制，设立监察部。《行政监察条例》第8条规定，行政监察的最高主管单位为监察部。但，新《行政监察法》第7条只是含糊指出：“国务院监察机关主管全国的监察工作。”并未提及监察部。这一做法令人困惑。此外，还有关于监察对象的规定中“国家行政机关任命的其他人员”的规定过于模糊、行政监察法与监察法的区分模糊等等。

2．立法滞后，行政监察配套法规尚未建立健全

我国对行政管理活动缺乏法律监督和制约，其中一个主要原因是有关立法工作不及时，存在滞后性。法律作为一种定型的、抽象的、概括的规则，决定了它对千姿百态、不断变化的社会生活的涵盖性和适应性不可避免地出现真空和一定的不适应性。［15］P207随着经济建设的深入发展，带来了生产力的显著提高，但是也使得一些旧的政策规定、行政行为的规范表现出一定的滞后性和局限性。［16］因此，一些急需的、重要的行政监察方面的规范文件还需要与时俱进地制定出来，比如，监察机关检查工作办法、监察机关对监察人员实行监督的规定、监察机关奖励、控告重大违法乱纪行为有功人员办法等行政监察方面的规范性文件，修改、补充监察机关调查处理政纪案件办法、监察机关举报工作办法、监察机关处理政纪案件中相互协作配合的规定、监察机关没收、追缴和责令退赔财物办法、监察机关直接行使行政处分权的规定、上级监察机关对下级监察机关的监察业务进行领导的规定、关于监察机关监察对象范围的规定等行政监察方面的规范文件。

(三)刚性不足与救济淤滞：行政监察机制的桎梏

1．监察范围广泛，行政监察决定执行刚性不足

按照《行政监察法》的规定，执法监察、效能监察和廉政监察属于行政监察机关的三大职责。但是，行政监察机关在实践中履行职责却并不到位。主要表现为执法监察没有明显的成效，多数流于形式，效能监察尚处于缺位的状态。从监察的实际情况来看，监察机关除了配合和执行中央的特别规范的事项或专项治理外，实际上履行的职责仅仅限于受理举报、申诉等，对监督监察法律、政策等的执行处于一种乏力的状态，对此类问题提出监察建议的更是屈指可数，就更不用说对此类问题给予行政处分与监察决定了。在行政监察机构低位低下、权力偏少的情况下，要应对如此宽泛的监察范围，自然是顾此失彼，无法进行积极的作为。再者，《行政监察法》对拒不执行行政监察决定与拒不采纳行政监察建议而又没有正当理由的单位和个人，没有规定任何强制执行的措施。虽然《行政监察法》第二十五条明确规定，有关部门和人员应当执行监察机关依法提出的监察建议，无正当理由的，应当采纳。这里虽用了两个“应当”，但是对有关部门和人员如果不采纳监察机关的监察建议的法律责任并没有进行规定，导致行政监察刚性不足，大大降低了监察机关的权威性。其根本原因就在于“监察建议”缺乏法律效力，接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关是监察机关唯一的法律义务。

2．责任机制不健全、权责划分不清晰

中国法律监督的实践证明，若无健全的责任制度，就无法控制权力的腐败和滥用。在行政监察工作中，由于责任机制不健全，致使一些徇私枉法的现象时有发生。有的领导干部存在好人主义等庸俗作风，执纪执法偏宽偏软，瞒案不报、压案不查的问题时有发生，致使违法分子没有得到应有的惩罚，客观上使一些违法乱纪者心存侥幸，使党和国家利益遭受更大的损失，也严重地损伤了行政监察机关的形象。再者，行政监察机关与其他监察部门的关系不够明确，不利于行政监察职能的有效行使。例如，由于缺乏对人大的专门监督部门，尽管我国现行《宪法》规定了十几种国家权力机关对政府的监督形式，但是现在能够有效行使的主要是对政府抽象行政行为的监督，即对行政立法行为的监督。而在我国的行政监察体制中，监察机关与人大之间并不属于领导和被领导的关系，这势必造成监察机关的监察和人大对政府的监察缺少有机联系。再者，监察机关与检察院、法院之间的职能交叉问题也是当前迫切需要解决好的问题。检察机关对政府机关国家公务员的法纪监督、经济监督及执行法律情况的一般监督，［17］P95法院对政府及其公务员具体行政行为的审判监督，都和行政监察的职能存在着交叉和重叠。但是由于相关法律法规对这些方面缺乏明确分工细则的规定，导致各部门机关在行使职权时，时常发生摩擦或冲突，极大地影响了监督体系整体功能的有效发挥。

3．相应补救机制的阙如，权利救济不甚理想

有的监察机关为了规避法律，避免成为行政诉讼的被告，常常利用纪检监察合署办公的便利条件以“纪检”的名义作出决定，致使行政监察行为常常游离在司法监督之外。纪检机关强调打击政府公职人员的经济违法犯罪活动，造成行政监察机关常常逾越自身的权限而取代司法检察机关的职权，扮演“检察机关第二”的角色。［18］再者，《行政诉讼法》第12条第3款明确规定：“人民法院不受理因行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。”由此可见，行政机关的纯内部行为不可诉。最高人民法院在《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》中将有关“奖惩、任免决定”解释为“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。从这一解释看，行政机关侵害公务员权利的行为也被除在行政诉讼受案范围之外。各国经验表明，司法救济是保障社会公正的最后一道防线，公务员没有司法救济途径，只能在行政机关内部进行申诉、控告、人事争议仲裁，不能就行政机关所做出的任何内部行政行为向人民法院提起诉讼，权利救济效果不甚理想。

三、改进和完善我国行政监察制度的路径选择

(一)协调与配套：确保行政监察制度法制的完整性

1．完善配套的法律法规，保证《行政监察法》的相关规定得以具体落实

近年来，虽然全国人大常委会与国务院制定和颁布了一些行政监察法律、法规，尤其是《行政监察法》、《行政许可法》及《行政监察法实施条例》的颁布和施行，对我国行政监察法治化的进程起了极大的推进作用。但与我国实际监察工作需要相比，现有行政监察方面的法律仍然显得过于羸弱。因此，适时根据社会的发展与变化的要求，与时俱进，及时清理有关法规、规章，将行之有效的各项规章立法化，从而提升其权威性。在此基础上，尽快制定相配套的法律、法规与规章，如《政府信息公开法》、《行政程序法》、《财产申报法》等，使行政执法行为有法可依、有法必依，从而把我国的行政监察工作纳入法制化、规范化的轨道，使得监察机关不失职，不越位，依法监察，最大限度地发挥行政监察机关的监察职能，推进法治的进程。此外，借《行政监察法》修改的契机，完善《行政监察法》的相关实施细则，加强其的连续性和可操作性。在2004年10月，国务院虽已颁布了《中华人民共和国行政监察法实施条例》，各级地方人民政府也大都根据《行政监察法》与《行政监察法实施条例》制定了施行的具体办法，如《重庆市监察机关行政处分审批权限规定》、《深圳市行政纪律处分批准权限暂行办法》等，但实际施行的效果并不容乐观。究其根本原因在于这些“暂行办法”、“规定”等都没有真正细化《行政监察法》与《条例》中的一些规定，而只是机械地照搬照抄，因此落实就更无从谈起了。实际上，“暂行办法”、“规定”等在具体落实《行政监察法》及《条例》的规定和保障公民相关权利上存在着很大的操作空间。如可以在不违背职权法定原则的前提下，各级行政监察机关单纯地为下级行政监察机关设定义务与自设义务，包括实体义务与程序义务。概而言之，只有将《行政监察法》与《条例》中的若干规定具体化、程序化，《行政监察法》才能得以真正落实，公民的相关权利才能得到切实保障。

2．通过立法解释或行政解释，厘清《行政监察法》或《行政监察法实施条例》中的模糊规定

行政监察制度无法得到有效实现的根源之一在于《行政监察法》当中的一些规定不明确。诚然，《行政监察法实施条例》的颁布为《行政监察法》的贯彻施行进一步释放了空间，然而《行政监察法实施条例》也难免百密一疏，对《行政监察法》的许多条文没有解释或解释不到位，如《行政监察法》第8条关于派出机构的问题。虽然《行政监察法实施条例》已提及，但还需相关立法机关或行政机关进一步作出明确解释。应依据派出机构的行政级别对其性质与职权范围作出规定，如县级以上(含县级)的派出机构可以本机构名义行使职权，科级以下的派出机构只能以委派它的机关的名义行使职权。同时，针对现今由区、县政府任命的乡、镇、街道领导人员监察不到位的问题，建议在乡、镇、街道设立派出机构。

(二)改革与强化：破除行政监察制度的体制壁垒

一个好的体制是一项制度得以良好实施的前提和保障。如果没有好的体制辅助，再先进的制度也会大打折扣，无济于事。只有改革不合理不完善的体制，并不断加以强化，才能消除体制壁垒，确保行政监察制度的良好运行。

1．将现行的双重领导体制改革为垂直领导体制，提高行政监察机关的法律地位

鉴于垂直领导体制中监察权的组织性、层次性、纵向性与独立性的特点保证了行政监察权的有效行使，“西方大多数国家工业革命以后就逐步实行了监察机构的垂直管理，从而保证了监察机构能独立开展工作，并能真正起到监督作用，同时也促进了这些国家政治经济的发展”。［19］如前所述，我国行政监察实行的双重领导体制存在诸多弊端，不利于行政监察工作的有效开展，依据我国的具体情况，将行政监察机关从行政系统中划出来单独设置，实行垂直领导体制。并应具体做到以下几点：(1)行政监察机关和党纪机关相分离，具有自身的独立性，独立行使行政监察职能，并直接向各级人民代表大会负责。可建立四级监察机关，和中央、省、市、县分别对应，下级行政监察机关在上级行政监察机关的领导下独立行使职权，不受任何其他机关部门的影响或干涉，监察工作人员直接对法律负责。将行政监察机关与党纪机关分开办公，改变原行政监察机关和党纪机关合署办公的格局。这样可以有效避免党的纪检机关对监察工作的不必要的干预，切实地保证党政分开，从而达到正本清源的作用，不仅恢复了党纪机关作为中共的内部纪律检查机关之形象与地位，而且突出了行政监察机关作为行政公权力之国家机关性质。但是也应看到，改革不能一步到位，要循序渐进，根据我国目前的国情体制，二者尚不能完全隔离分开，为保证监察系统有条不紊地进行，应注重和强调二者之间的配合与协调。(2)监察机关应自成系统，将监察机关内部的双重领导体制变为单一的垂直领导体制，即下级监察机关受上级监察机关的垂直领导。为保障垂直领导体制的顺利实行，在人事权、财政权等方面保证行政监察机关的独立性则显得尤为必要。在财政权上，监察机关经费由国家财政统一划拨，分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算;在人事权上，监察机关的主要领导成员应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关批准后任命。这种单一的垂直领导体制的实行，能够保证在履行监督职责时，各级行政监察机关只对上级监察机关负责，不受任何其他机关部门的影响或干涉，从而能够秉承“三公原则”，即公平、公开、公正原则，对行政违法违纪行为形成有效的制约。

2．强化行政监察机关的部分职权，提高权力的执行力

监察制度的核心问题之一就是对行政监察机关的职权进行进一步的强化。纵观瑞士、新加坡、中国香港等一些国家和地区的情况，拥有较大的权力是它们的监察机关一个共同的特点。［20］与我国相比，我国行政监察机关的权限则较为弱小，缺乏刚性。主要表现为行政监察机关主要通过劝告、建议等不具有强制性的方式实现监察职能，没有直接罚没权、扣押权、独立裁决权与传唤权，对正在实施的政府行为和公务人员履行职务的行为更无权去直接撤销或变更。因此，根据实际工作的需要，强化监察机关的职能，扩大监察机关的权力则势在必行。主要应从以下几个方面加以强化：(1)调查权。如今国家公务员以权谋私在经济上谋取非法利益等违纪违规行为，大都与各种市场主体发生关系。对调查权的强化，有利于监察机关查证这些违纪违规证据。(2)赋予监察机关一定的经济处罚权。监察机关的经济处罚权主要包括两个方面：一是在经济领域中剥夺违纪者从事经济活动的资格，禁止他们再参与经济管理和经济监督活动，这样势必对其他潜在的违纪者起到强大的威慑作用;二是对腐败分子的经济违纪行为给予罚款，用物质的力量遏制腐败者在物质上的贪欲，根据经济违纪行为的轻重程度，对违纪者个人所有财产要没收其全部或一部分。［21］(3)财务监察权。部分地方在其纪检监察机关内虽然设立了财务监察机构，但因权限所限，有计划地主动实施财务监察的情况甚少发生，主要停留在对一些具体问题的查处上。因此，将明确的财务监察权赋予纪检监察机关并建立相应的业务干部队伍，不仅有利于在信访、办案工作中实行财务监察先行，通过财务监察发现其经济上的疑点，掌握违纪证据，从而及时给予查处，避免或阻止腐败分子对国家经济利益造成更大的危害，而且通过日常财务监察工作，可以做到双管齐下，即政纪监督和经济监督并行，使其有更强的震慑力。［22］(4)撤销国家反贪局，把他的职权划归监察机关。可以借鉴香港、瑞士等地区或国家的做法，赋予监察机关搜查权、拘捕权甚至公诉权。这一做法能够有效避免机构重迭，互相推诿的事情发生。

(三)监督与保障：完善行政监察的运行机制

1．建立健全行政监察执法责任制

弗雷德里克·莫舍曾经说：“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”［23］P62江泽民同志也曾在十五大报告中指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制”。反映到行政监察机关上，就是应建立行政监察责任制，促进行政监察工作规范化、制度化、常态化。这就要求各级行政机关在行政管理活动中将宪法和法律规定的有关责任落到实处，把执法责任分解到具体的执法岗位和执法人员个体，并通过评议考核和责任追究等措施，将责任承担落到实处。其主要要求是：一是明确划分行政监察机关及其各部门、岗位和工作人员的职责，细化监察任务、标准和程序，将考核标准和奖惩办法加以明确，使依法监察常态化、规范化;二是要强化行政监察责任监督，实行过错追究制度。因为在实施监督活动中，“人们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度。……我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人，正因为这样，设计使坏的统治者也不会造成太大伤害的制度才是最重要的。”［24］P549坚持“双追究制”，出现问题既追究监察单位直接责任人又追究领导责任人的责任。认真严肃追究监察人员违法违纪、失职渎职的问题，从根本上克服监察的为难心理、“好人”主义倾向。三是要将监察人员过错责任追究与行政赔偿相结合。基于权力的有利性、不对等性和扩张性等特征，在对其进行制约的同时，加强对权利的保护也同样重要。监察机关及其人员因为错误决定的做出而侵犯到他人权益时，在承担相应责任的同时，应给予受损害的单位或个人适当的赔偿。赔偿办法可以参照《国家赔偿法》中行政赔偿部分的规定。

2．疏川导滞：完善行政监察救济(保障)机制

无救济即无权利。由于原先对公务员身份的绝对化理解和对德、日等国早已抛弃的特别权力关系理论的不恰当运用，导致我国在进行行政监察立法时对公务员的权利救济上裹足不前。作为一种行使国家行政职权的行政行为，行政监察如果对公务员的合法权益造成了损害，理所应当适用司法最终保护原则，将行政诉权赋予公务员，使其具有寻求司法救济的可能，这也是行政法治的题中之义。作为“维护正义的最后一道屏障”，司法不可能不关注行政监察违法行为。行政监察机关只有有了司法监督的有力保障，其才不会成为“特务机关”。结合我国现行法律，对行政监察的司法审查进行强化，应着重完善以下几个方面：(1)如果相对人的合法权益受到了违法监察行政强制措施的侵犯，应允许其提起行政诉讼。根据《行政监察法》第十九条、第二十条的规定，行政监察机关在行使监察职权的过程中可以采取一定的监察行政强制措施，对于这些监察行政措施，如果被监察对象认为自己的合法权益受到了监察机关的侵犯，可以以行政监察机关为被告提起行政诉讼。依据《行政监察法》第四十九的规定，如果监察机关与监察人员违法行使职权，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿。即赋予了相对人行政诉讼的救济途径。(2)如果公务员的合法权益受到行政监察机关违法作出的监察决定的侵犯，应允许其寻求司法救济。随着现代法治的发展，民主法治、人权观念深入人心，不适用法律保留以及无法律救济的特别权力关系受到德、日等国学者的强烈批判，德、日等国已渐渐意识到作为普通公民一员的公务员所具有的合法权益，遂采用“基础经营关系理论”，从而促使司法权介入特别权力关系领域。行政监察机关对公务员作出监察决定的内部行为，已被界定为行政行为受到法院的司法审查，公务员因此可以受到司法权的保护，日本和我国台湾地区也将可诉行为的外延扩展到原来的内部行为。［25］P51-53由此可见，将行政监察行为排除在司法审查以外的理论基础已经动摇，纳入司法审查应属必然。

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