完善财政监督审理工作的建议

2012-08-15韩志毅

财政监督 2012年30期

■韩志毅王磊

不断完善审理工作制度，加强和完善财政监督审理工作，对于推进财政监督工作规范化，保证财政监督工作质量，提高财政违法行为定性的准确性，防范财政监督检查风险意义重大。近年来，各级财政部门高度重视财政监督审理工作，按照“检查、审理、处理处罚”三分离原则，健全制度，强化措施，构建了较为完善的财政监督工作流程，审理工作制度化、规范化水平不断提高，有效地促进和保障了财政执法质量。但是，也应清醒地认识到，在财政监督执法过程中，自由裁量权使用不当、定性不够准确、处理处罚不够到位、执法程序不尽规范、检查证据不够充分等情况依然存在，诱发了行政复议或行政诉讼事项。财政执法风险的存在，要求进一步加强和完善财政监督审理工作，为财政监督执法提供强有力的保障。现就如何加强和完善财政监督审理工作提出几点意见和建议。

一、进一步健全财经法规制度，完善审理工作的法律基础

财政监督审理工作是对财政监督检查依法行政情况的复核。财经法规制度健全与否是影响审理工作质量的重要因素。随着我国公共财政体制的不断健全和完善，财经法规制度体系已日趋完善，基本实现了有法可依，有章可循。但是，随着我国市场经济的深入发展和公共财政体制改革的不断深化，财经立法进程在部分领域或环节尚不能完全适应财政管理需要。例如：现行《预算法》出台于1994年，而我国部门预算改革在2000年启动并逐步健全完善。目前，关于部门预算的管理规定主要以规范性文件为主，法律层次较低，权威性不高。实际工作中，财政监督检查发现的一些新问题、新情况，在现行法律法规体系中有时难以找到有针对性和可操作性的规定，制约了处理处罚的恰当性。另外，现行不同法规制度之间对相关事项的规定也存在一定差异性。上述情况造成了审理过程中只能参照相关规定或做出相近依据选择，制约了问题定性的准确性和处理处罚的科学性。为此，应当适应财政管理和财政改革的需要，进一步健全完善财经法规制度体系。

（一）弥补现行法规制度中的薄弱环节

针对财政管理发现的新情况、新问题，有针对性地出台相关规定，特别是明确对新情况、新问题的处理处罚依据，增强财政执法的可操作性。比如，进一步加快《预算法》的修订进程，全面梳理总结部门预算改革成效，将其上升到法律层次，并有针对性地强化财政监督检查职责。

（二）提升现行法规制度之间的协调性

着力理顺财政财务管理与会计制度准则之间对相关问题规定的差异性，力争实现对同一财政财务事项规定的一致性，解决当前财政执法过程遇到的执法依据不统一的困难。

二、进一步健全审理工作体系，构建审理工作长效机制

审理工作是整个财政监督工作的内在组成部分，其工作运行机制必须服从和适应于财政监督机制的整体发展变化趋势。目前，各级财政部门按照坚持事前、事中和事后监督相结合，建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程监督机制的要求，基本构建了日常监管与专项检查并行的监督模式并初见成效。目前，受传统检查型监督的影响，审理工作仍主要着眼于事后专项检查的审理复核，尚未覆盖到事前审核和事中控制环节。从实际工作情况看，事前审核和事中控制在发挥预警评价作用的同时，也发现了一些财政违法行为，需要处理处罚。虽然日常监管工作普遍建立了“初审、复核、终审”的三级复核制度，但是由于缺乏“第三方”的审理，仍存在潜在的执法风险。因此，应在确保审理独立性和权威性的基础上，按照审理与检查同步的原则，科学合理设计审理工作流程，构建完善的财政监督审理工作机制。

（一）明晰审理职责

重点明晰和理顺财政部门内部相关机构及监督检查岗位和审理工作岗位的职责和关系，形成工作合力。专职监督机构指定内部有关职能科室或人员专门负责审理工作，财政部门法制机构负责行政处罚意见的复核与把关，相关业务机构对审理工作提供业务和政策支持。监督检查人员与审理人员各司其职，相互配合，并实行回避制度，如审理人员与监督对象或检查人员有直接利害关系的应当回避。

（二）创新审理方式

审理工作提前介入，将审理环节嵌入监督检查环节，变事后专项审理为同步审理。在检查组对财政检查工作底稿复核完毕以及财政检查报告形成之后，分别及时进行审理复核，提出审理意见，加强对监督检查过程的质量控制。

（三）扩大审理范围

在确保专项检查审理工作质量的基础上，把审理工作渗透于日常监管工作之中，把事前审核、事中控制中发现的财政违法行为纳入审理范围，提高日常监督过程中的问题定性和处理处罚的准确性及科学性。

三、进一步明确审理工作重点，提高审理工作效率

财政监督审理不是对财政监督检查工作的简单复制和重复，而是着眼于保障监督检查工作质量的进一步复核，确保实现“程序合法、证据确凿、定性准确、处罚恰当”的工作目标。从工作实践看，尽管审理内容较多，但概括起来审理工作主要包括程序性审核和实质性审核两个方面。只要把握审理工作重点，处理好与检查工作的关系，做到既不越位，也不缺位，就会取得良好的效果。

（一）程序性审核方面

重点审核检查组人员组成、财政检查通知书送达、征求监督对象意见以及对监督对象提出的异议是否逐项认定并说明理由和依据等，从而确保执法程序规范、合法。

（二）实质性审核方面

注重执法主体合法性审核，应当严格按照相关法律法规授权的幅度与范围行使财政执法权，在查处财政违法行为中发现的属于纪检监察、司法机关、工商行政管理、税务机关等相关部门职责权限的违规违纪行为，依法移交相关部门。注重监督检查证据的充分性审核，着重审核财政监督工作底稿的合法性、真实性和相关性，确保准确、全面反映财政违法行为。注重问题定性的准确性审核，按照上位法高于下位法，特别法优于一般法，新法优于旧法以及“法不涉及既往”等法制原则，在法律法规规定的范围内，选取最有针对性和权威性的法律法规对财政违法行为进行定性。注重处理处罚的科学性审核，在充分分析和考虑财政违法行为产生的原因以及造成危害的基础上，“以事实为依据，以法律为准绳”，审慎使用自由裁量权，实现处理处罚的公平、公正。

四、进一步加强机构和队伍建设，夯实审理工作基础

健全的组织机构和高素质的人员是做好财政监督审理工作的基础和保障。当前，在各级财政部门高度重视财政监督机构建设和干部队伍培养的前提下，财政监督审理工作机构和队伍建设也取得了较好成效。大部分专职监督机构设立了专门的审理机构，人员较少的也明确了审理岗位。但是，在监督检查任务相对集中、专职监督机构人员较少的情况下，审理岗位人员往往会承担一些监督检查任务，难以有效实现检查与审理的分离。有的县级财政部门专职监督机构力量薄弱，审理工作往往有名无实。为妥善解决上述情况，应当进一步加强审理机构建设和审理干部队伍的培养。