■曾康华 兰 莉 张晓靖

姜维壮教授是我国老一辈财政学家，在财政理论界堪称一代宗师，他在长达近70年的工作、教学和研究生涯中，一直在财政理论的探索中默默耕耘，形成了具有鲜明特色的财政学术思想，尤其是他对财政监督职能的学术观点独树一帜，具有鲜明的时代特征。在姜维壮教授90华诞之际，对其关于财政监督职能的观点进行溯源与梳理，是件十分有意义的事情。

一、财政是国家实现管理监督的手段

姜维壮教授是我国改革开放以后最早对财政监督职能进行理论阐述的学者之一。1980年他撰文对财政监督职能进行了论述，在文章中，他首先深入分析国家、财政、经济的相互关系，针对当时流行的“生产性财政”的观点提出了质疑，即对“生产性财政”的职能作用主要是无条件为生产建设服务，财政用于生产建设的资金比重愈大，似乎就愈能体现社会主义财政的“生产性”和为经济基础服务的优越性，财政要无条件地为经济建设服务，如果财政不能无条件地为经济建设服务，就是“财政卡经济”。姜维壮教授认为这是一种单纯的财政观点，是对财政职能的片面理解。那么，财政究竟怎样服务于经济呢？姜维壮教授认为：“财政是否深入到生产领域，以及有多少财政资金用于经济建设，并不是国家利用财政为经济基础服务的基本标志，也不是社会主义国家财政同剥削阶级专政国家财政的根本区别所在”。“财政历来是国家掌握的一个分配工具，是国家借以作用于经济基础的一个重要经济杠杆，这不是社会主义国家的特有现象，也不是资本主义发展到垄断阶段实行国家干预政策的特有现象，而是作为上层建筑的国家为其经济基础服务发挥作用的一个共同现象。一定的阶级利用国家政权通过财政进行的支持，甚至是任何社会制度得以产生和建立的决定性条件。”因此，他在文章中从我国奴隶社会、封建社会以及资本主义社会都利用财政政策来调节人们的生产活动，以便实现国家的调控意图来进一步阐释了他的这一观点，即无论在什么样的社会，“财政历来是国家作用于经济基础的一个重要经济杠杆，它具有自己特有的职能作用，这里体现着上层建筑国家通过财政对经济基础发挥的能动作用。”

姜维壮教授把我国财政职能作用归纳为：（1）财政是国家有计划地分配社会产品的工具。他认为，国家运用财政参与社会产品分配，是一切国家的共同现象，而在社会公有制基础上，根据社会主义基本经济规律和社会主义其他经济规律的要求，对社会产品进行有计划的分配，则是社会主义财政的基本特征。在我国，国家利用财政有计划地分配社会产品，是实现国民经济综合平衡的一个前提条件；国家通过财政有计划地合理分配社会产品，又是实现社会节约的一个决定性因素。（2）财政是国家按政策调节收入的杠杆。他认为，财政作为调节收入的手段，主要体现在：调节国有企业的收入、调节地方的收入、调节集体经济的收入。（3）财政是国家实现管理监督的手段。他认为：“对社会产品的生产和分配使用，组织实现严密的管理监督，是社会主义国家的一个重要职能，财政是国家实现管理监督职能的一个重要手段。财政监督是国家通过资金的分配和使用实现的一种广泛深入的管理监督。国家通过财政实现管理监督，是为正确贯彻党的政策和执行国家计划服务的。没有离开服务的所谓‘单纯监督’，也不可能有离开监督的所谓‘单纯服务’。监督本身就是一种服务，如果忽视或者破坏财政监督的职能作用，那么财政资金的合理分配和有效使用，以及财政调节收入、促进社会主义生产关系不断完善的职能作用，都会变成空话。也就谈不上国家利用财政为社会主义经济基础服务。”

二、外国财政监督制度值得我国借鉴

20世纪80年代是我国着手建立财政监督制度的重要时期，针对我国财政监督制度建设比较薄弱的现状，姜维壮教授在1989年发表文章，比较早地对我国财政监督与外国财政监督进行了比较研究，他分析，在西方国家，财政监督部门主要是议会、财政主管部门、专设的监督检查机构，对国家预算进行的在编制过程和执行及决算过程的政策性监督检查。社会主义国家的财政监督，是国家利用货币形式，在社会主义公有制基础上首先是对国民经济和社会事业进行计划管理的一种主要形式，是财政的一个重要职能。在文章中，他分析了当今世界主要发达国家如美国、英国、法国、日本、德国、意大利的财政监督，还分析了印度的财政监督制度。在社会主义国家里，苏联是建立社会主义财政监督体制较早也十分重视财政监督的国家。苏联的财政监督范围包括对国家、联合公司、企业、组织和机构的货币资金的构成、分配和使用效果进行的检查。苏联财政监督体制由全国性财政监督、主管部门的财政监督、单位内的财政监督、社会财政监督等几个方面的监督机构所组成。南斯拉夫财政监督的主要特点是社会计划进行监督。通过比较，他认为，社会主义国家的财政监督无论是从机构设置上，还是监督内容上都与资本主义国家有较大的不同。

三、财政监督职能是财政职能的应有之义

20世纪90年代，对于财政职能的探讨一直是理论界比较热点的一个问题，而且受西方财政学教科书的影响，我国的财政学教科书逐渐把财政职能归结为资源配置职能、收入分配职能和经济稳定与发展职能，忽视财政监督职能。为此，姜维壮教授1994年发表文章，在这篇文章里，他首先依据我国社会主义市场经济的基本理论，指出我国财政在社会主义市场经济体制中的地位、职能与作用，必须建立在社会主义市场经济基本理论的基础上，社会主义市场经济的基本理论是现阶段我国社会经济发展的理论依据，也是确立财政在社会主义市场经济体制中的地位、职能与作用的前提。然后，他从历史发展的角度简单地阐述了几百年以来资本主义国家财政处于越来越重要的地位并发挥着决定性作用，接着他对财政职能及其决定因素进行了阐述，他认为，财政职能是财政作为一种特殊的分配关系所固有的功能。财政在社会经济、政治、文化生活中所处的地位和发挥的作用，是通过其固有职能的发挥得以体现的。决定某项财政职能存在的最根本的因素，是一个社会的特种生产方式和与之相适应的经济规律，而决定财政职能发挥作用和作用方向的主要因素则是国家和政府的职能。接下来，他分析了现阶段我国财政职能与作用的发展变化。他认为，在社会主义市场经济条件下，财政职能的范围扩大了，在计划经济时期，财政具有分配和监督职能，而在社会主义市场经济条件下，财政宏观调控功能已经产生，我国财政具有分配职能、调控职能、监督职能。

四、振兴财政必须加强财政监督职能

改革开放以后，财政实行扩权让利，不可避免地带来政府财力的削弱，到了20世纪90年代中期，财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重都下降到历史的低位，如何提高“两个比重”成了当时振兴财政的当务之急。于是，国家1994年实行分税制财政管理体制改革，力图阻止政府财力过度分散，在这种背景下，姜维壮教授1996年撰文，在这篇文章中，他从强化、完善财政监督管理工作的角度，阐述了振兴财政的思路。他在文章中分析道，财政工作是个综合性很强的工作，可以从多角度考虑振兴财政问题。他认为，“从当前财政工作面临的具体形势和急需解决的矛盾关系看，强化和完善财政监督管理工作，应是当务之急”。因为，振兴财政的当务之急是提高“两个比重”，而提高“两个比重”，是增强政府的财力的具体体现，只有增强了政府财力，财政职能才能更有效地发挥，大量的实践表明，“如果没有一个健全有效的财政监督管理机制，财政方针政策和工作措施就难以贯彻，财政改革就不可能取得预期的成果，大量的财源就会流失，大量的财政资金就会被滥用浪费，一系列的矛盾就难以解决甚至会不断激化。财政监督管理工作在振兴财政中的这种举足轻重的地位是由它们在财政工作中的特殊作用和当前财政的具体形势决定的”。接着，他分析了为什么在当前情况下，要振兴财政，就要加强财政管理工作，而加强财政管理工作，只有通过加强财政监督才能得到保证，否则的话，就谈不上加强财政管理工作。他认为，当前财政出现的种种现象：如政府财力萎缩、财政宏观调控功能弱化、财政赤字扩大、税收大量流失、各种乱摊派屡禁不止、预算外资金缺乏有效管理、财政资金浪费现象严重等等，都加重了财政困境，而这一切现象的治理都依赖于财政监督工作的加强。姜维壮教授在文章中特别指出，近年来，财政监督工作有弱化的趋势，其原因有以下两个方面：（1）理论研究重视程度不够，表现在一些财政理论著作和教材中不再提财政监督职能。（2）在财政管理工作上，认为财政监督就是束缚人们的行为。对于这些情况或观念的产生，对加强财政管理工作是极其不利的，他认为，要振兴财政，加强财政管理工作，就需要提高对财政监督的认识，这不仅需要在理论研究上纠正对财政监督不重视的倾向，强化财政监督职能，把财政监督职能置于财政固有职能的范畴之中，体现财政职能的应有之义，而且在财政管理工作中要不断强化财政监督职能。可在法律层面上，加快财政监督的立法；在财政监督的内容上，拓宽财政监督的范围；在加强财政监督的手段上，要不断运用现代科学技术手段和方式方法。“广泛运用计算机网络和信息体系以及计量研究等方法手段，以保证监督管理的确切性和可行性，最大限度地减少人为因素的干扰”。

五、加强财政监督有利于社会主义精神文明建设

党的十四届六中全会决议提出加强社会主义精神文明建设的要求，从财政工作的角度，姜维壮教授1997年撰文，本文阐述了财政在社会主义精神文明建设中应当发挥的职能作用。他在文章中指出，由于财政分配职能的弱化，如高校教师热衷创收，干部经商下海，学术著作难以出版，医疗卫生经费不足，图书馆博物馆变相创收等等，导致“一些社会事业和国家、政府部门的正常活动得不到应有的财政资金保证，给社会主义的精神文明建设事业带来一些严重的后果”。由于财政管理和监督职能弱化，直接影响到了社会主义精神文明的建设，如大量预算外资金游离于财政管理和监督之外，成为贪污、腐败与堕落的物质条件，利用公款吃喝旅游、滥用职权动用财政资金、滥收费乱摊派等一些严重违法乱纪行为和毒化社会风气的现象，长期难以根绝。大量偷漏税款、会计监督名存实废，弄虚作假现象十分普遍，人员机构超编臃肿的现象不断加剧，地区保护主义，分配严重不公、收入差距不断扩大等等，针对这些问题，解决的对策是：（1）依法组织财政资金，保证社会主义精神文明建设的需要。主要是加强税收征管、杜绝严重的流失和浪费现象，严禁滥收费滥摊派，加强对预算外资金的管理，逐步把预算外资金纳入到预算内进行管理。（2）努力尽快实现财政管理工作的现代化。要树立效率优先的理念，加强经济核算；“在管理方式方法方面，现代化财政管理主要是强调民主法制管理和综合管理，重视现代科学管理手段的广泛运用。在财政监督方面，现代化的财政管理强调财政监督的体系化和民主法制化特征”。

六、财政监督职能是国家履行职能的保障

进入21世纪后，在中国经济持续高速增长的背景下，党的“十六大”的召开，给新世纪的中国社会经济发展注入强劲的动力，尤其是“十六大”报告中提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”为财政管理工作朝规范化、制度化、法制化方向发展指明了航向。因此，如何依法理财就成为实现依法治国的一种主要形式和手段，姜维壮教授2003年撰文，文章就如何依法理财的问题进行了阐述。在这篇文章中，姜维壮教授对依法理财进行了三方面的阐述：（1）强化依法理财是当前优化财政管理的重中之重。（2）强化依法理财需要树立的几个科学观念。（3）强化依法理财要求科学正确地理解和运用财政职能。

他认为，党的“十六大”报告提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”是依法理财的理论依据和政策依据。依法理财的核心问题就是把财政作为国家的主要政治手段，坚持遵照民主法制的原则作好财政管理工作。强化依法理财是“十六大”报告对国家宪法和中国共产党章程规定的重申和强调。强化依法理财体现了国家指导社会主义市场经济健康运行的客观要求。强化依法理财是引导和优化当前社会形势的需要。

他认为，强化依法理财，首先是树立科学的国家观，这里要处理的一个核心问题是国家财政管理与人民群众之间的关系，切实体现取之于民、用之于民和人民当家做主的原则。其次，要树立科学的财政管理观。财政是实现国家职能，体现统治阶级意志的主要手段。再次，要树立现代的政治观。他对当时强调国家经济职能而弱化政治职能的观点进行反驳，认为在市场经济条件下，国家的政治职能并未显得萎缩。最后，强化依法理财要求树立完整的治国方略观。认为依法治国与以德治国相结合，是我国早已确定的治国方略。

他认为，需要正确理解财政职能与国家职能之间的辩证关系。财政职能首先要体现国家的政治职能，而且他对长期以来流行着两种有争论的看法提出了异议，特别强调财政监督职能的重要性，这是因为财政监督职能是国家履行职能的保障，“对保证国家方针政策的贯彻，维护国家财经纪律，防范国家权力的滥用和干部作风的腐败”具有重要意义。

七、科学理财必须加强财政监督职能

对于党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，就如何科学理财问题姜维壮教授2004年撰文，他认为，科学发展观是科学理财观的理论渊源，是人们对社会经济发展规律科学认识的延续和发展，而科学发展观的基础是辩证唯物主义。对于辩证唯物主义的基本观点，马克思和恩格斯在他们的著作中做了十分精辟的阐述，按照辩证唯物主义的基本原理：国家、财政、税收制度等这些上层建筑，并不是经济基础的“消极产物”，而是积极作用于经济基础的必要手段。

科学理财观的着眼点在哪里？姜维壮教授认为，科学理财观的着眼点就是要树立科学全局观。这是因为，科学全局观体现在国家发展的战略上，只有科学理财才能保证国家发展战略的实现。在坚持科学理财观必须遵循科学全局观的前提下，财政工作要树立政治、生产和群众的理财观。

如何实现科学理财观，其立足点是什么？姜维壮教授认为，科学理财观的立足点是科学效率观，效率是推动社会经济发展最根本的决定性因素，是树立科学发展观和科学理财观的一个基本条件，而树立科学理财观又必须以加强财政监督职能为前提。

实现科学理财观的社会目标是什么？姜维壮教授认为，科学理财观的社会目标是科学人本观，就是“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。而科学理财观的运用准则是科学政治观，这是因为政治工作是一切经济工作的生命线，社会主义市场经济的发展必然是物质文明、精神文明和政治文明的协调发展，政治文明为科学理财观指明了方向，而科学理财观为推动政治文明提供了保障。从当前的情况来看，科学理财观的历史使命就是加强财政监督、提高财政资金使用效率、深化财政改革，把财政工作提升到一个新的高度。

八、财政监督管理的政治基础是真实的民主制度

党的十七大报告中指出：人民民主是社会主义的生命。对于这一论断，姜维壮教授2007年发表文章，他认为，人民民主是社会主义的生命这一论断与毛泽东、邓小平强调的“没有人民民主就没有社会主义”的论断是完全一致的，也是对财政监督在社会主义实践中的经验总结。他从历史的角度，论述了我国奴隶社会、封建社会和半封建半殖民地社会财政监督的进程，在这些社会里财政监督制度缺乏的不是法治，不是执法机构，也不是执法官吏，而是法治的政治基础：真实的民主制度。历数历代王朝的兴衰，都没有从根本上破解这一问题。而在社会主义条件下，中国共产党人找到了破解这一制度障碍的法宝：民主。为此文中介绍了1947年时任国民党政府参议员的民主人士黄炎培与毛泽东主席在延安的一段佳话来佐证。姜维壮教授认为，人类社会形成了两种民主制度：资本主义民主和社会主义民主。资本主义民主是在资产阶级推翻封建阶级专政的斗争过程中形成和逐渐发展完善起来的，在一定历史时期，资本主义民主发挥了积极作用，但是，资本主义民主的局限性和片面性在所难免，根本原因在于资本主义私有制。在资本主义私有制下，占统治地位的是资本，而不是人民群众。这就必然造成垄断资产阶级对政权的控制，成为资产阶级在政治上实现专政的工具，资本主义社会所固有的一系列深层次的矛盾就难以得到解决，甚至成为激化社会矛盾、阻碍生产力发展的主要因素。在社会主义民主制度下，即人民群众在先进政党的领导下，对国家大事和重要决策的广泛参与，对人民的这种政治权力以法律的形式加以确定，人民民主是国家实现长治久安的根本法宝，而财政监督体现在依法理财和民主制度之中。可见，古今中外财政监督实践表明，财政监督管理工作与民主制度之间的紧密依存关系。文章最后得出结论：（1）财政监督管理是社会和谐的重要手段；（2）有效的财政监督要以较健全的法制作为政治手段，法制手段的有效运用，则需要以真实完善的民主制度作为政治基础。（3）不同社会的民主制度就有不同的社会属性。（4）人民民主制度要在科学理论指导下才能发挥积极作用。（5）人民民主同样是财政监督管理工作的生命。（6）社会主义的民主制度建设和财政监督管理制度的健全与完善，需要一个社会实践的过程。

九、财政资金精细化管理需要加强财政监督职能

近年来随着政府政务信息的公开、财政管理水平的不断提高、对财政资金管理精细化的深入以及民生财政的发展，民生财政运行模式转向民主财政模式将成为历史发展的必然。对此，姜维壮教授2012年发表文章，文章主要以胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话精神为指针，以中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》等文件为指导，结合财政工作的实践，论述了人民民主、政务公开以及财政民主监督的关系，并从国际视角对这一关系进行了比较，提炼出一些启示性建议。

近年来，“三公消费”问题、政府部分官员的腐败引起人们极大关注，对此，姜维壮教授从理论上对这些问题进行了思考，他认为，胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话，明确提出没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化，人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心的论断，是从战略的高度审视当前的客观现实作出的带有方向性的科学论断，为今后一段时期社会经济发展指明了方向。

姜维壮教授认为，政务信息公开的主要内容就是财政信息公开，在这方面，国际上经验值得我国借鉴，比如国际货币基金组织 （IMF）2007年修订通过的《财政透明度手册》中规定，财政信息公开的主要内容、公布方式和审查监督等需遵循明确职责、公开预算程序、方便公众获得信息、确保真实性等具体规范。日本非营利民间组织“全国市民行政监察联络会议”实施的政府透明度排名调查将重点放在粮食费、交际费等公款招待费用方面。通过对日本地方政府的透明度排名调查，在很大程度上遏制了腐败苗头的产生，对政府的廉政建设起到了引导和促进作用。为了加强财政信息平台建设，美国1966年颁布《信息自由法》（Freedom of Information Act，即FIOA），1976年颁布《阳光下的政府法 》 （Government in the SunshineAct），1996年颁布 《电子信息自由法》（Electronic Freedom of Information Act，即 EFOIA），完善财政信息公开法律体系。国际组织和国外在财政信息公开方面给我国政府政务信息的公开提供了有利的启示：（1）提高对财政信息公开问题的认识。（2）完善信息公开法律体系。（3）建立财政信息公开的监督机制，有必要建立严格的内外部监督机制。（4）比较借鉴国外的经验做法时，绝不能采取简单照搬的方针。