■包丽萍

构建我国预算绩效管理体系的思考

■包丽萍

一、强化预算绩效目标管理

绩效目标是预算绩效管理的基础，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准，是确定项目拨款额以及事后评价的依据。

（一）明确设定绩效目标

目标理论认为：有什么样的目标，就会有什么样的行为，目标的激励作用是持续性的。在我国以往的预算绩效管理中，大部分项目都没有明确的绩效目标，既不利于绩效评价工作的展开，也不利于对部门工作进行方向性的引导。今后，我国要重视预算绩效目标的管理，各部门、各预算单位在编制下一年度预算时，要根据国务院编制预算的总体要求和财政部门的具体部署、国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，科学、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划，报送绩效目标。报送的绩效目标应与部门目标高度相关，并且是具体的、可衡量的、一定时期内可实现的。预算绩效计划要详细说明为达到绩效目标拟采取的工作程序、方式方法、资金需求、信息资源等，并有明确的职责和分工。

（二）加强绩效目标的审核

财政部门要选择部分具有明显社会效益的项目，依据国家相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等对单位提出的绩效目标进行审核。审核内容包括绩效目标与部门职能的相关性、绩效目标的实现所采取措施的可行性、绩效指标设置的科学性、实现绩效目标所需资金的合理性等。凡是绩效目标审核不符合要求的项目，财政部门应要求报送单位调整、修改，审核合格的，才能列入部门预算。

（三）及时批复绩效目标

财政预算经各级人民代表大会审查批准后，财政部门在按照规定程序批复部门预算、单位预算的同时，批复绩效目标。批复的绩效目标应当清晰、可量化，能作为项目执行中绩效跟踪和项目实施后绩效评价的依据。

二、建立预算绩效运行跟踪监控制度

预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节。各级财政部门和预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。

（一）建立绩效评价报告制度

作为有效的沟通工具，绩效评价结果报告能够为各级管理者进行有效沟通、控制、决策提供各种有用的信息，这些信息能够较全面反映受托方经济责任的履行情况，同时为开展绩效评价提供基础数据。评价结果报告主要包括控制标准和实际执行情况之间差异的分析，通过对差异的产生作必要的定量和定性分析，判断差异是否属于正常范围，并就缩小差异提出本部门的建议。这些建议涉及以下内容：一是在履行职责中如何控制差异，二是根据客观环境的变化如何及时调整项目支出计划。通过报告制度的建立，将各部门预算执行情况定期或不定期地向上级部门反映，便于上层决策者及时了解情况，针对已经发生的错误和偏差，指导管理部门查明原因，采取补救措施，将预算执行的损失降低到最小，对部门的整体运营效果和相关工作人员的责任做出概括性考评，便于后续绩效评价工作的开展。

（二）对绩效评价实施动态考评

我国现今绩效评价主体主要涉及项目实施部门、项目实施主管部门和财政部门，人大和社会中介评价机构的评价、监督作用未得到充分发挥，也就是说，我国的绩效评价体系参与主体并未实现项目实施部门到人大的有效衔接，上级部门尤其是处于绩效监督顶层的财政部和人大对基层项目实施单位的绩效信息未进行动态收集，也就谈不上有效的绩效跟踪。因此，构建评价主体机构之间顺畅的信息传递渠道，在整个绩效评价工作流程中，实现社会公众、地方政府、绩效评价部门和中央部门对项目工作的持续监督以及对绩效信息的动态收集，促进绩效信息公开制度的建设是我国实施绩效跟踪制度的改进方向。

三、推进预算绩效评价体系建设

预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心。预算执行结束后，各级政府要及时编制绩效评价方案，拟定评价计划，选择评价工具，确定评价方法，设计评价指标，对预算资金的产出和结果进行绩效评价。

（一）规范绩效评价的实施主体

我国目前绩效评价分为四个层级：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价。但这种评价主体构成显示出一个共性，即都没有引进社会监督，没有体现出我国绩效改革中“顾客至上”的理念，评价主体和客体之间存有“猫鼠同谋”的嫌隙。因此，要规范绩效评价的实施主体，在具体的评价过程中引进社会公众的监督，予以他们一定的权重，真正建立起人大、审计、财政、专业机构和公众各自分工明确的立体式评价实施主体。

（二）扩充绩效评价的内容

借鉴国外评价体系和评价内容的设置，扩充我国绩效评价的内容，使绩效评价尽可能囊括经济、环境、持续发展潜力等方面的内容，如增加财务报告、财务管理、财务信用、内部控制、投资效益、环境服务、优先发展战略、能力、内部绩效管理、成就等方面的内容，且均以具体的数量指标来进行考核，从而实现从静态考核与动态考核相结合的角度对政府财政资金的使用效率进行全面评价的目的。

（三）完善绩效评价指标的设计

在我国预算绩效管理改革的过程中，绩效评价工作的有效进行是改革取得成功的重要保证，而绩效评价指标的科学设计则是保证绩效评价工作有效开展的基础，也是我国预算绩效管理改革的当务之急。我国绩效评价采用的指标可分为行业指标体系和综合指标体系。行业指标在考虑各行业差异的基础上侧重在经济性、效率性、效果性三方面进行考量；综合性指标则侧重从投入和产出方面进行考核。我国各级政府在绩效评价指标具体设计时应遵循SMART 原则。S（specific）要求绩效指标具体、明确、切中目标；M（measurable）要求绩效指标可测、可凭，能够形成相应的数量指标和质量指标；A（achievable）要求绩效指标是能够实现获取的数据信息；R（realistic）要求绩效指标是现实的而不是想象或者假设的；T（time bound）要求绩效指标有时间性或时效性，并结合绩效评价内容在绩效评价指标的运用上遵循有所依据、注重操作和客观评价的原则。

四、完善预算绩效评价结果反馈和应用机制

预算绩效评价结果反馈和应用管理是预算绩效管理的目的。将预算绩效评价的结果作为预算资源分配的依据，而不是按照投入或者过程来分配资源，有利于建立资源分配和实施结果相互作用的预算绩效管理机制。

（一）建立绩效评价结果反馈制度

在全面提高绩效评价结果的科学性和公正性的基础上，将绩效评价结果及时反馈给具体预算执行单位，要求其根据绩效评价结果，完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增强支出责任；将绩效评价结果及时反馈给财政部门，作为下年度财政分配方向和安排部门预算的重要依据，优化资源配置；将绩效评价结果向同级人民政府报告，为政府决策提供参考，并作为实施行政问责的重要依据；对社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，要依法向社会公开，接受社会监督，逐步提高绩效评价结果的透明度。

（二）建立绩效评价结果与预算安排相结合的激励约束机制

财政部门要强化评价结果在部门预算编制中的应用，以明确的资源分配来要求高效的实施结果，以已有的结果评价来影响以后的资金预算，真正将评价结果与规范预算管理、完善预算编制、加强部门管理以及提高财政资金使用效益有效衔接起来。具体来说，对绩效评价结果优良的，在下年度安排预算时给予优先考虑；对绩效评价结果较差的要进行通报，在下年度安排预算时从紧考虑，真正实现预算项目与事业发展目标完成情况挂钩，从源头上控制没有绩效和低绩效的财政支出，逐步建立绩效评价结果与项目安排、预算编制相结合的财政支出评价制度。

（三）建立绩效评价结果问责制度

西方发达国家的预算绩效管理改革实践中，对相关部门和部门官员的权利及责任都做了明确的划分，建立了明晰的责任追究制度。所谓“问责制度”是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质就是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到监督政府的目的。问责机制的引入，要求明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，也就是说将绩效评价结果作为对绩效评价项目负有领导管理责任的工作人员实施行政问责的依据，对其“功过”进行判断，并给予相应的奖励或惩罚。问责制度的建立能够极大地保障我国财政支出的合理性和合规性，保证资金使用的效率和社会效益，也是对一些违规行为进行追查的制度保障，进一步提高了政府的执行力和公信力。

五、健全预算绩效管理配套措施

预算绩效管理体系的构建是一个系统工程，各级政府不仅要转变理念，而且要有组织机构、管理制度、改革环境和技术支持作保证才能达到预期的改革目标。

（一）强化绩效意识，为预算绩效管理奠定思想基础

西方国家为了落实预算绩效管理的改革举措，侧重加大绩效管理改革的宣传力度，通过一系列出版物和资料进行预算绩效管理改革的宣传。今后，我国要充分利用各种新闻媒体、政府网络平台等，通过开展网上竞答、有奖征文、“万人评政府”等活动形式，积极宣传预算绩效管理理念，培育绩效管理文化，增强预算绩效意识，为预算绩效管理创造良好的舆论环境。

（二）健全管理机构，为预算绩效管理提供组织保证

为保证预算绩效管理改革的实施，我国很多省份设置了专门的管理机构——预算绩效管理处，并配备了专业人员，将预算绩效管理的牵头工作和责任落实到了具体的部门，这种做法已经被改革实践证明行之有效。在后续改革中，各级财政部门要继续健全管理机构，切实加强对预算绩效管理的统一领导，明确相关部门的责任，加强与预算单位之间的沟通，密切配合，形成工作合力。

（三）完善管理制度，为预算绩效管理提供制度保障

完善内部控制制度。作为预算绩效改革的执行者和被考核对象的政府职能部门，在明确预算绩效管理的职能定位、树立绩效意识的基础上，加强财政支出绩效考评基础工作，通过内部审计和信息报告制度建立有效的内部控制制度，保证绩效改革行政上的强制性实施。

完善绩效评价制度。绩效评价工作向事前、事中和事后扩张。事前绩效评价表现为部门的绩效预算，事中绩效评价体现为绩效跟踪，事后绩效评价是对预算执行结果的评价。财政支出的绩效评价工作除了可以对财政资金的有效运用提供保障，也可通过“倒逼机制”提升政府绩效。

完善绩效监督制度。强调监督主体的多元化，要充分发挥“民主”的魅力，将各级人大、政府、财政部门、审计部门、中介机构和公众等各个层次、各个方面的利益主体引进到绩效监督体系中来，充分发挥他们的监督作用。

（四）推进相关改革，为预算绩效管理提供有利环境

继续深化部门预算改革，将我国的部门预算与绩效预算相结合，对部门预算支出进行重新分类，将其划分为适应我国预算绩效管理的经常性支出和绩效项目支出。对经常性项目支出实施部门绩效管理程序，对绩效项目支出则实行项目绩效管理程序，即按绩效目标拨款、对结果实行绩效评价。

对我国的国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等进行重新整合，加强国有资产管理，促进资产管理与预算管理有机结合；继续研究完善我国的政府会计制度，将权责发生制更好地应用到预算绩效管理当中去，适时明确成本费用金额，探索实施中、长期预算管理、编制滚动预算；另外，要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，积极推进预算公开，接受社会监督，为我国预算绩效管理改革工作的开展创造有利的外部环境。

（五）开发管理信息系统，为预算绩效管理提供技术支撑

预算绩效管理涉及面广，数据信息量大，时效性强，对信息化技术支持要求较高。各级政府要大力推进政府信息化进程，以金财工程为基础，逐步建立包括评价指标库、专家库和第三方评价中介库等在内的预算绩效管理信息系统，将有关的信息或资料作为初始数据源，并在此基础上逐步扩大评价信息的收集范围，提高信息采集的效率性与安全性，充分发挥现代化的信息技术在预算绩效管理中的作用。

总之，通过以上政策措施的有效实施，在我国逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系，形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的我国预算绩效管理新机制。

东北财经大学财政税务学院）