○傅 璨

（中南财经政法大学）

我国房地产市场调控中的政府政策探析

○傅 璨

（中南财经政法大学）

住房是人们的基本需求物品，同时房地产业也在国民经济中发挥着重要作用，被称为经济发展的温度计，通过房地产业就可以看出经济发展的情况。因此，房地产市场的健康发展对我国经济有着重要的意义。而我国目前房地产市场存在着诸多问题，包括：市场化泡沫程度高、供需结构失衡以及房地产市场秩序混乱，这都需要政府政策进行宏观调控。但国家政策也并非完美。本文首先分析我国房地产市场中的政府政策存在的不足，接着分析了其产生原因，最后针对我国房地产市场政策的不足之处提出规避方法。

一、我国房地产发展过程中存在的问题

1998年为了摆脱亚洲金融危机，同时也为中国经济摆脱低增长的影响，国家出台了一系列拉动内需的政策，其中就对个人房贷提供了政策支持。在2001年国家更是对住房消费采用扶持政策，积极促进房地产业发展，消化积压商品房政策，由此房地产行业进入高速发展阶段。但在此过程中出现了一系列问题，而这些问题反映出房产市场上的相关矛盾，概括地说包括以下几个方面。

1、市场泡沫化程度较高，房价与人均收入间存在矛盾

据权威部门数据，在我国房地产行业的利润率远高于世界其他各国的平均利润率，并持续增长：国际上房地产利润率一般维持在5%左右，但是中国房地产的利润率高达30%～40%。并且，依据国家统计局的计算，中国房地产利润率每年的增加幅度都在30%以上，但同期的人民工资增长额并达不到相应的比例。在国外人们购一套适于居住的房屋仅是年工资的3—5倍，而我国工薪阶层购一套房的费用多是年工资的10—20倍。

2、供需结构失衡，反映消费者与住房供应者之间的矛盾

我国房地产业还存在较严重的供需结构失衡现象，其具体表现在以下两个方面：一方面，新建的中小户型、中低价位普通商品住房和经济适用住房供应不足，而高端住房却供给过剩。开发商在开发楼盘时为了提高土地使用率和单套获得的收益而开发高级住房和高档小区，忽视了中低端购房者需求，而大量的高端住房却不见得有足够的消费者购买，空房现象严重。另一方面，政府对社会低收入者住房问题关注不够：廉租房供给量少，覆盖面小，而经济适用房的供给不能满足需求且管理存在问题。另外，二手房市场和租赁市场发育缓慢，缺乏引导和政策支持导致二手房的供给亦不能满足需求。

3、房地产市场秩序不完善

我国目前的房地产市场秩序比较混乱，这在2010年中国房地产高峰论坛暨《2010年房地产蓝皮书》就指出：“中国房地产市场秩序仍较为混乱，房地产调控手段不能切中要害，调控方式仍需创新。”一个重要表现就是，在高房价情况下部分真正刚性需求的购房者无力购房，为规避通货膨胀的投机者却能继续参与房地产交易。这对维持我国房地产市场的稳定，保障广大人民利益都有一定负面影响。

二、我国房地产相关政策及其市场反应

我国政府在调控房价时主要采用的手段包括以下几种情况：第一，提高首付金额和贷款利率，提高房屋专卖费用以及加大税收等手段，通过增加购房或倒卖房屋成本来遏制需求打压房价。例如2005年5月出台新国八条，表示要调整住房转让环节营业税政策，严格税收征管，同年10月国税局重申二手房缴纳个税，但都未能抑制房价。第二，加强经济适用房和廉租房建设，完善住房保障制度。2007年8月我国政府提出要加大保障力度、健全廉租住房制度。但实际情况是我国保障房制度仍需完善。第三，完善房产交易秩序，规范房屋买卖行为。政府在2006年9月大力整顿房地产市场，规范交易且加强二手房市场交易管理，但市场反映仍是房价继续平稳上涨。第四，出台限购令。在房价持续走高的现实情况下，2010年9月我国政府颁布最严厉房产调控政策，即暂停发放第三套房贷，并且部分城市限购房套数。此时部分城市的非城中心住房才有了缓慢的降价现象。根据国家统计局公布的数据：“2011年10月，全国70个大中城市的新建商品住宅价格环比显示34个城市出现了下降，而只有16个城市的房价环比出现上涨，且环比上涨幅度都在0.2%以内，70个大中城市的平均环比达到-0.14，出现负增长；二手住宅的价格也出现了下降趋势，同比和环比都出现负增长。”

三、我国房地产调控中政府政策及其局限性

针对我国房地产市场上的多种问题我国政府都出台了相关政策，但除了限购令的强制措施，大部分政策对房价的回落并没有特别有效的作用。总的来说，我国房地产调控中政府政策局限有以下几类原因。

1、信息不对称导致房地产政策的低效率

（1）在制定房地产政策的内容上不一定完全满足社会需求。在确定房产政策的准备阶段，即市场调研，定价和确定消费者购买能力的时候，首先就面临着信息不足的问题。如“具体房价价位如何定制才能平衡房地产投资商和民众利益”、“保障房需要建设的具体数量和定价标准”等具体事项也难以获得全面细致的资料，这使得一些决策都基于不完全信息的状态，因此制定之后不能完全符合社会利益要求。

（2）信息不完全对政策有效实施带来了巨大的局限。这表现在如下两方面：其一，是信息反馈不及时，这会导致在评估房地产政策时出现产生偏差，如果房管局、统计局等相关部门仅仅是被动地等信息，而不是积极地获取信息，这种偏差将会更大。其二，信息的真实性问题，下级官员是否认真核实并正确无误地上报信息也是整个政策运行中重要一环，如果为了“邀功”而虚报信息，反馈不真实情况，那么房地产调控政策的效率仍要打折扣。

（3）信息不对称使得政策实施达不到预期效果。基于不完整信息制定的政策往往达不到决策者预期的期望，使得出现政府失灵现象。一个实例是：国家对炒房者拥有的资金数量了解不足，以至抬高购房首付款政策或者提高贷款利率的政策在实际实施过程中仅仅能打击中小投机者，但对手握重金的炒房者来说却产生不了多少威胁。

（4）土地使用权出让当中的信息不对称现象。目前，我国房地产市场缺少一个交流出让土地信息的公开透明的平台，这使得掌握要出让的国有土地的所有信息的国家政府部门不能即时有效地将信息传递给所有有意向开发土地的投资商，难以通过正常途径获得国有土地使用权就使得开发商们企图利用各种关系以非正当的手段获得国有土地使用权，这不但加大了产生腐败的可能性，也使得暗箱操作有发生的根基。

2、房地产政策未得到有效执行导致政策低效率

（1）保障房政策未得到良好实施。保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。我国保障房政策在实际操作中，出现了如下两方面的问题：一方面，因为廉租房与房价成反比关系，廉租房供给每增加5%，就会迫使房价下降3%～4%，必然会影响当地的土地出让金收益和GDP增长速度，部分地方政府往往容易忽略住房问题的社会性一面。以至于政府相关部门缺少积极性，甚至有的城市将建设廉租房仅仅作为短期的“形象工程”。另一方面，从保障性住房的资金流向看，政府资金被挪用导致保障性住房政策不能很好落实。据审计署2010年11月17日公布19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果，1.5亿元廉租房保障金被挪用，2132户不符合条件的家庭获得补贴或住房。

（2）住房补贴政策不合理导致政策低效率。购房者的财政补贴同样存在问题，现实情况是：官员等级越高拿到的补贴越多，而对一般的务工人员、无房者等的住房补贴却仅仅只有几十元，十几元甚至更少。显然，国家住房补贴政策存在对利益分配的不公正。

3、垄断所导致的寻租现象

在我国房地产市场中，寻租现象表现在以下几个方面：第一，在土地出让方面，国有土地出让信息不公开使得部分地方政府能够凭借对国有土地所有权和出让权的垄断制造竞租，从而从出让土地这个活动中谋取利益。获得开发权的开发商将竞租费用和预期利润分摊到房价上，使得房价节节攀升。其结果是整个经济资源大量地耗费于寻租活动，危害了社会的公平与效率。第二，在住房建设领域中同样有寻租现象。为了保证中低收入者的生活质量，国家给予经济适用房一系列优惠，包括用地优先划拨、免收土地出让金、开发贷款优先发放、减免部分行政事业性收费等。这自然诱使开发商们竞相向主管部门寻租，以“经济适用房”之名行“商品房”之实。第三，从房地产资金领域看，我国房地产存在着严重的违规放贷现象，房地产政策中的金融政策没有得到良好的执行，出现政府失灵现象。例如2009年6月24日，国家审计署对2008年度中央预算执行和其他财政收支审计结果显示，6家银行基层分支机构去年违规发放贷款逾300亿元。违规放贷使得巨额“回扣”、参与分成、用国家和人民的钱“借鸡生蛋”、谋取私利成为我国房地产资金的一大问题。

四、如何进一步完善我国房地产市场中的政府政策

要避免房地产市场中的政府政策失误的现象，首先要充分认识到：这种失误是随着我国房地产市场经济发展和政府扩张所产生的一种客观经济现象，不可避免。我们所能做到的就是在了解实际情况的基础上找出对策，最大限度和最为有效地减少政府政策的失误。

1、完善信息收集，减少信息不对称带来的影响

解决信息不对称对更好地制定房地产政策以及减少寻租都有积极的作用。首先，我国房地产市场上各个经济主体的具体信息需要加强了解。一方面，要加强我国国民收入的统计。各地方政府需要认真核对该地区人员收入状况、高中低收入者的数量和可支配收入情况，这样才能具体情况具体分析，制定不同的调控房价政策，将房价控制在合理范围内的同时避免出现仅仅能打击中小投资者的政策。另一方面，加强我国房产信息的统计，切实将商品房和保障性住房的数量详细统计，做到“知己知彼”，在进行调控的过程中更符合实际要求，避免不必要的麻烦。其次，在土地出让环节，做到出让土地信息公开化，避免暗箱操作，给各个房地产开发商一个公平竞争的机会。可以利用网络平台和实地考察的方式较为完整全面地公布出让土地的各项信息。而土地出让的竞标过程也需要采取公开透明的方式，各个投资者的实力及其出价都应该暴露在“阳光”下，规避买卖双方私下交易。同时，在房地产开发和建设上，可以组建专门人员进行考察，调研周边居民的购房和还款能力，调查大部分人员对此地住房档次的需求选择合适的开发商开发合适大小的房型和相适规格的小区，做到因地制宜，因人开发。

2、调整业绩考核标准，使地方财政摆脱土地财政依赖

我国目前的地方政府官员业绩考核标准是以GDP（国名经济增长）以及GDP排行榜为衡量标准的，从而导致了很多地方政府官员的宏观调控的目标出现的偏差：不是以提高人民日益高涨的物质文化需求为己任，而是一味追求经济增长。特别的，土地财政作为能大大提高GDP的项目，自然会被地方政府官员牢牢关注。例如在2010年，我国财政总收入为83038亿元，而全国土地有偿收入为29397亿元，占到了整个国名收入的35.4%。而在房地产交易市场上，地方官员会更倾向于不过多抑制房价，从而确保GDP的增长，提高个人的政绩。

由此可见，在这个业绩标准下，政府官员容易将经济正常当成唯一目标，所以，调整政府官员的业绩考核标准，不再将GDP水平作为地方政府的政绩考核唯一标准，是逐渐让地方政府摆脱对土地财政过度依赖的重要和必要的方法。

3、完善政府调控政策，提高政策的可行性

由于住房价格受供求关系的影响特别大，房价稳定的关键是保持供求基本平衡，房地产具有不可移动性、耐久性、价格高昂、房地产商品之间密切相关以及房地产的开发具有外在效应的特点，这使得商品房供给具有刚性，同时投资投机需求弹性很大。政府在制定政策的时候理应合理预估政策所能起到的调节作用，政策是否能使市场达到供求基本平衡的状态。调控政策的制定要严格控制住房供给的结构，增大保障性住房供给，对普通商品住房建设的土地供应和贷款额度给予积极支持；同时对投资投机需求采取重税、高利率政策，使其控制在适度的范围内。适当增加供给，重点控制投资投机需求，在市场上营造供略大于求的均衡态。这可以在一定程度上避免政策低效导致的政府失灵。

4、建立健全调控政策法制化建设，加强政策监管力度

在房地产市场中，规范的经济行为和完善的政策实施都离不开监督和约束。实施有效的监督与约束，必须把社会约束和法律约束综合起来，这样才能确保政府政策规避为私人或者单独部门牟利，减少政府失灵。而在房地产建设中，我们要注重社会舆论和政府相关部门对其开发资质、房屋质量的监管。我国目前最需要加强和完善的是立法监督和司法监督，它们对于约束和规范政府官员的行为有着更为重要的意义。加强立法监督，即政府应当将政策的大多数制定权交由立法机关行使，这有利于立法权和执行权分开，避免政府利用立法权谋取利益，同时要完善司法监督，政府及其官员的行为要受到严格的司法控制。

从法律约束角度来说，首先需要通过立法手段规范政府政策的制定，使政策方案更合理，从而减少或避免公共决策的失误。其次，通过立法来严格划定政府活动的范围，使政府只能采取合理和适度的方式来干预调节经济，并且要意识到尽可能的利用市场机制而不是政府干预经济。

在房地产市场中，很重要的一点就是要加强对住房建设法制化的建设，完善商品房和小产权房的产权问题，以法律为准绳来指导整个房地产市场的发展，不管是市场主体还是政府部门，都必须按照相关法规约束行为，互相配合。

5、减少政府人员寻租和腐败行为，提高政策执行力度

政府部门及其个人都具有“经济人”性质，如果不对其权力进行有效约束，必然出现权力滥用的现象。这在房地产市场中很重要的一个表现就是寻租和腐败现象。寻租、设租行为会对市场产生极大的负面影响。要想矫正房价调控政策中的寻租的行为，首先必须加强房地产业信息的透明度，站在公平公正的角度制定出真正符合人民利益的调控政策；其次提高官员道德素质，培养正确的政绩观和发展观，使官员的个人偏好与社会根本利益相一致，减少腐败行为。

（1）加强对权力的制约和监督。权利是一把双刃剑，做到加强对权力运用的监管能在一定程度上加强对行政行为的监督。首先要提高行政行为的制度化、规范化和法制化程度，加强行政行为的透明度，利用社会新闻媒体以及网络平台等手段加强社会监督。在房地产开发建设上，就要加强对相关工作人员及其官员的行为监督，并且将投标竞标以及政府土地出让金收入的流向透明化。

（2）加强思想教育。加强对权力的监督只能限制寻租与腐败的发生，从源头上遏制它们必须加强思想教育建设。而这无非是三个“坚持”：坚持共产主义理想信念，干部官员做到自重、自醒、自警、自励，不被腐朽的骄奢淫逸思想左右；坚持全心全意为人民服务的宗旨，保持大公无私、服从大局、艰苦奋斗、廉洁奉公的精神，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，将关系到民生的住房问题当成为人民服务的工作而不是为自己谋取利益的工具；坚持弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的精神。

（3）完善法律制度。要促使贪污行为从“低成本，高收益”转变到“高成本，低收益”的一个重要部分就是加强法律法规的反腐力度，为反腐败提供完备的法律依据。我国可以借鉴一些发达国家和地区的反腐败法律制度，建立起“严密立法”、“严格执法”和“严厉制裁”的完整的反腐法律体系：首先，将出台的一系列常见的预防和惩治腐败的法规、条例和规章系统的编写成册，在宣传预防时易于宣传，在核定腐败现象时易于查找，在审判腐败罪行时易于定罪。其次，要加大力度严厉惩处腐败分子，对政府官员产生威慑，发挥法律在预防和遏制腐败中的警示作用。

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