潘军

（加利福尼亚大学伯克利分校法学院，美国伯克利，CA94720；江苏建筑学院经济管理学院，江苏徐州，221116）

联合国大陆架界限委员会评析

潘军

（加利福尼亚大学伯克利分校法学院，美国伯克利，CA94720；江苏建筑学院经济管理学院，江苏徐州，221116）

在当今纷繁复杂的国际政治环境中，大陆架界限委员会已由最初一个咨询性的技术机构，演化为一个被西方学者称为集技术、法律及政治为一身的“混合体”。它在200海里以外大陆架的划界技术、划界的法律地位以及与此相关的国际政治领域发挥着独特的重要作用。在周边海域形势复杂、不利的情况下，尽管困难重重，中国应积极利用1982年《联合国海洋法公约》及大陆架界限委员会制订的相关规则，最大限度地争取海洋权益。

大陆架界限委员会；技术；法律；政治

1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的重要成果之一是创设了200海里以外大陆架制度（以《公约》第76条为核心），并按照《公约》第76条第8款及《公约》附件2，建立了审议200海里以外大陆架外部界限的国际性权威机构——大陆架界限委员会（Commission on the Limits of the Continental Shelf，以下简称“委员会”）。该委员会是按“公平地区代表制”，由21名海洋地质、地球物理及水道测量等领域的专家组成，专家由缔约国从其国民中选出，委员应以个人身份任职。［1］《公约》希望通过大陆架界限委员会的设立，能把沿海国200海里以外大陆架外部界限的确定问题上可能遇到的困难减少到最低限度。

沿海国提交的“200海里以外大陆架划界申请案”（以下简称“划界案”）应由3部分组成：执行摘要、主文和支持性科学技术资料。［2］其中执行摘要（Executive Summary）应包括以下内容：（1）以适当比例画出的海图，其上应以坐标标出沿海国的领海基线和拟议中的200海里以外大陆架外部界限。这些海图和坐标应由联合国秘书长予以公布；（2）沿海国划定其200海里以外大陆架外部界限所适用的《公约》第76条的具体条款；（3）在沿海国准备划界案过程中曾向其提供咨询意见的大陆架界限委员会委员的名单；（4）是否存在《大陆架界限委员会议事规则》（以下简称《议事规则》）附件1规定的相向或相邻国家间的划界争端。沿海国关注的是大陆架界限委员会在以下几方面的审核工作：（1）审议划界案的效率；（2）划界案涉及的保密性；（3）小组委员会审核程序及内容的公正性；（4）核准划界案的标准；（5）违反工作程序（如渎职）对有关国家造成利益损害时的救济方式。

表面上看，大陆架界限委员会是一个咨询性的技术机构，但在当今错综复杂的国际政治环境中，该机构的作用远非如此，它至少在技术、法律及政治3个层次上发挥作用。虽然沿海国200海里以外大陆架的外部界限是由沿海国自身划定，但为了获得国际社会的认可，沿海国无法避开大陆架界限委员会，因为根据《公约》第76条第8款，①《公约》第76条第8款：从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架界限的情报应由沿海国提交根据附件2在公平地区代表制度基础上成立的大陆架界限委员会。委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议，沿海国在这些建议上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力。只有在委员会的“建议（recommendations）”下划出的界限才具有确定性和约束力。一些西方学者把大陆架界限委员会称为一个集技术、法律及政治为一身的“混合体”，［3］是200海里以外大陆架划界领域中的“无冕之王”（the king without crown），此种观点虽有些言过其实，但大陆架界限委员会在当今国际政治中的地位和作用可见一斑。

一、技术分析——委员会是200海里以外大陆架外部界限“技术、程序标准”的“制订者”和沿海国提供的各种“技术数据”的“审核者”

（一）制订技术、程序标准

实践证明确定大陆架外部界限的复杂性和艰巨性是制定《公约》时难以想像的。加拿大著名海洋法专家Ted L.Mc-Dorman曾指出，《公约》第76条关于200海里外大陆架外部界限公式的措词产生了诸多意义上的复杂性及科学上的不确切性。［4］因此，提交大陆架外部界限划界申请案具有高度技术复杂性和高难度性，对发展中国家（特别是最不发达国家）而言困难更大。大陆架界限委员会自1997年成立以来，为推进200海里以外大陆架划界的实施进行了一些重要的基础性工作，主要有：制订和修订《大陆架界限委员会议事规则》，制订《大陆架界限委员会科学和技术准则》、《大陆架界限委员会内部行为守则》、《审议提交大陆架界限委员会的划界案的工作方式》，通过了关于沿海国200海里以外大陆架外部界限划界申请案和初步信息提交程序及期限方面的SPLOS/72、SPLOS/183等文件，从而为沿海国提交200海里以外大陆架外部界限划界申请案提供了技术和程序上的保障。

在大陆架界限委员会制订的诸多文件、规则中，最重要的当属《大陆架界限委员会科学和技术准则》（以下简称《准则》）。制订《准则》目的，一是为各沿海国提供准备各项申报资料的方向和技术标准，二是对委员会根据哪些科学及技术证明来做出“建议”提出说明及澄清。事实上，《准则》已将《公约》中相关规定加以详细解说，等于是《公约》第76条的执行细则。

（二）审核技术数据

大陆架界限委员会的主要职能是审核沿海国为200海里以外大陆架的界限所提出的各种资料，并按照《公约》第76条和1980年8月29日第三次联合国海洋法会议通过的最后文件附件2①第三次联合国海洋法会议最后文件的附件2——《关于使用一种特定方法划定大陆边外缘的谅解声明》。该声明主要是考虑到孟加拉湾南部国家大陆边特殊的地质、地理特征，适用《公约》第76条第4款的规定将使该沿海国一半以上的大陆边被排除在大陆架范围以外，因此特别作出规定，要求大陆架界限委员会在对这些国家大陆边边缘的划定问题提出建议时，以该声明的规定为准。提出建议，并经相关沿海国的请求，在编制上述资料时，提供科学和技术咨询意见。

技术审核的内容包括：1.确认沿海国在划定其拟议中的200海里以外大陆架外部界线时使用的《公约》第76条中的具体标准。2.根据《准则》的规定，对沿海国在划界申请案中提供的数据进行分析，以核实：（1）沿海国用以划定大陆架外部界限的各定点坐标是否为原始数据；（2）上述坐标是否正确；（3）连接上述各定点的划出的各直线是否超过60海里；（4）沿海国在申请案中提供的数据在质量和数量方面是否能够论证沿海国拟建立的200海里以外大陆架外部界限的合理性。3.如果小组委员会得出结论，为了审议划界申请案它需要更多的资料和数据，它可以通过小组委员会主席通知沿海国，沿海国应在小组委员会制定的期限内提供所需的数据和资料。

二、法律分析——委员会是沿海国200海里以外大陆架外部界限的“合法性”的“决定者”

沿海国只有在大陆架界限委员会所提出的“建议”的基础上划定的200海里以外大陆架的外部界限，才具有确定性和拘束力。可见，这种“建议”具有相当的权威性和强制性。因此，该委员会的职权远远超出一个一般性的咨询性技术机构所能被赋予的权力。

（一）技术数据的合法性

《公约》第76条对大陆架所下的法律定义的用意，要包括大部分底部为岩石而且是海底陆块自然延伸的大陆边，以及陆块及其海底自然延伸所形成的楔形沉积。关于沉积厚度的规定，其用意是让各国有机会尽量扩展大陆架的外部界线，划定从陆块形成的楔形沉积的有效朝海界限。沿海国可以正当地结合《公约》第76条所规定的各种计算方法所得出结果，尽量扩展其大陆架的范围。之后由委员会决定，沿海国提交的划界申请案，包括所依据的数据，是否符合《公约》第76条和《大陆架界限委员会科学和技术准则》的规定。

委员会考虑到一些国家没有现代技术来收集高质量数据所牵涉到的问题，允许沿海国在确定其所提议的界限时，可以采用多种技术方法，从不同来源收集数据。委员会建议在展开工作的早期阶段，所有有关国家尽量采用世界大地测量系统系列中一种通用的平面基准，例如WGS84或后来的WGS基准面。如果沿海国由于国内法律，不能采用这种基准面作为收集初级数据的大地测量参照系统，委员会允许其在不同的基准面之间作适当转换。此举的重要意义在于，平衡各沿海国由于科技发展水平的差异导致的大地勘测技术的差异性，以其最大限度地适用《公约》第76条。从联合国大陆架界限委员会官方网站目前所公布的各沿海国提交的200海里以外大陆架划界申请案的执行摘要和初步信息中，基于不同大地测量参照系统、技术方法绘制的海图、坐标系统可谓琳琅满目，且均获认可。

（二）申报程序的合法性

《公约》附件2第4条规定，拟按照《公约》第76条划定其200海里以外大陆架外部界限的沿海国，应将这种界限的详情连同支持这种界限的科学和技术资料，尽早提交联合国秘书长并由其递交大陆架界限委员会，而且无论如何应于本《公约》对该国生效后10年内提出。由于提交200海里以外大陆架外部界限划界案高度的技术复杂性和难度性，《公约》第11次缔约国会议（2001年，纽约）通过了延长申请期限的决议，规定凡是在1999年5月13日以前正式批准或加入《公约》的国家，都可以从这一天开始起算法定的10年提交期限。任何错过最后申报期限的国家都将错过获得联合国和《公约》认可的机会。在大陆架界限委员会或《公约》缔约国会议未作出新的决议之前，沿海国原则上应遵守该期限的规定，否则将承担不履行《公约》义务的责任。委员会的“建议”应以书面形式递交给联合国秘书长，并通过联合国秘书处递交给提出划界申请案的沿海国。在委员会的“建议”与沿海国外大陆架划界案不一致的情况下，沿海国应于一个合理期间内向委员会提出修正的或新的划界申请案。

此规定导致了2009年5月13日前各沿海国提交划界案和初步信息的“混乱”局面，各沿海国倾其所能使出浑身解数（包括外请专家、制造舆论……），在“大限”前日夜奔忙，一时间大陆架界限委员会门庭若市、不可开交。各种长期未能得到有效解决的海域主权争端、划界纠纷等均浮出水面，利益冲突国之间甚至怒目相向……这种局面是不可避免的，但也是暂时的，是国际海洋秩序全面调整前的一次激烈的“震荡”。对于这次震荡，尚不能断言是否能引发利益冲突国之间更大的冲突，但就全球范围看，新海洋秩序的确立是一种确定无疑的趋势，任何国家不可能、也没有能力阻挡，务实的做法是如何利用现有规则获取最大利益。

三、政治分析——委员会是沿海国政治力量就200海里以外大陆架外部界限问题“角逐”的“政治舞台”

（一）沿海国政治力量的角逐

200海里以大陆架有丰富的矿藏和海洋资源，加之涉及主权权利，对其的划界因此成为了国际上十分重视和争议激烈的问题。沿海国必定使出浑身解数，最大限度主张自己的利益（尽管有些手段略显低劣），大陆架界限委员会也就必然成为沿海国政治力量角逐的新舞台。

例如，2009年9月11日，联合国大陆架界限委员会正式宣布，该委员会下属的一个工作小组已经着手审议日本提出的西太平洋大陆架延伸申请。如果申请获得通过，日本将凭借面积不足10平方米的“冲之鸟”礁获得1550平方公里的领海以及43万平方公里的专属经济区和大陆架。从大陆架界限委员会不顾有关国家的反对，正式开始审议“日本划界案”观之，其中政治力量的博弈可见一斑，尽管最近事态的发展已表明“冲之鸟”礁获得委员会认可并拥有专属经济区和大陆架的可能性不大。

（二）委员会渎职的可能性

委员会章程明确规定，除非委员会另有决定，大陆架界限委员会、委员会的辅助机构以及小组委员会的会议应以不公开的方式举行。大陆架界限委员会、委员会的辅助机构以及小组委员会的工作应以一致同意方式完成，因此，在实体性事项上，应以协商的方式达成一致，除非一切通过协商达成一致的努力均已失败，否则，该实体性事项不应被交付表决。对实体性事项，委员会，它的辅助机构以及小组委员会都应以各自出席会议并参加表决的成员的2/3多数票通过。对于委员会言，实体性事项应包括小组委员会的建立、对于小组委员会关于沿海国划定大陆架外部界限的建议的通过以及向专家要求提供意见。

在程序性事项上的决定，除非另有规定，应以出席会议并参加表决的成员的过半数票作出。在对一个问题是属于程序性事项还是实体性事项产生疑问时，应由主席作出裁定，如果有成员对主席的裁定提出异议，表决就应进行，除非出席会议并参加表决的成员过半数反对主席的裁定，主席裁定有效。在一个事项（选举除外）的表决中，如果赞成和反对的票数相等，则关于该事项的建议或动议应视为被否决。［5］

如果某些委员出于某些原因提出了某些倾向性的意见，或作出了倾向性的会议程序、人员安排，导致不能达成协商一致而付诸表决，并产生了不公平的结论，如果这些原因是非正当的（如民族情感、受大国利益驱动等），就会产生渎职的可能性。

（三）委员会专业的欠缺性

诚然，根据《公约》附件2建立的大陆架界限委员会全部由科学家组成，这一点目前因《公约》的规定是无法改变的。然而，即使委员会不是法院，但其核心职能之一必然是解释或适用《公约》的相关条款，这本质上是一项法律任务。其结论便是：在某些利益冲突的关键环节上，由技术专家来保证法律上的公平正义。这不能不说是《公约》规则的一个严重缺陷，且极易引发更严重的利益冲突。由于没有法律专家成员，该委员会招致了国际范围内广泛的批评。（如在日本划界案中，“冲之鸟”礁的法律地位——依《公约》121条①《公约》第121条 岛屿制度1.岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。2.除第3款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。3.不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。是否享有划界效力，本应作为审议的先决条件，但却不被由非法律专家的技术专家组成的委员会采纳，尽管我国对此已正式提出反对声明。）

四、中国与CLCS

中国的200海里以外大陆架的范围极其有限，在东海和南海可能存在属于中国的200海里以外的大陆架。中国2002年开始对大陆架外部界限工作实施了国家专项计划。在200海里以外大陆架外部界限划界的事项上，中国已经并将继续和联合国及大陆架界限委员会发生不可避免的、密切的工作联系。

（一）按“公平地区代表制”，有中国籍委员参与大陆架界限委员会工作

目前在联合国大陆架界限委员会中任职的中国籍委员是国家海洋局第二海洋研究所的资深科学家吕文正研究员，他可直接以个人身份参加有关委员会（包括各种小组委员会）对有关沿海国200海里以外大陆架外部界限划界申请案及初步信息的审议、咨询等。

（二）中国提交了部分海域2 0 0海里以外大陆架外部界限的初步信息

中国常驻联合国代表团于2009年5月11日向联合国秘书长正式提交了《中华人民共和国关于确定二百海里以外大陆架外部界限的初步信息》（以下简称《信息》），涉及中国东海部分海域200海里以外大陆架的外部界限，共17页，包括12条、4个附图与8个附表。

《信息》称，中国正在进行提交200海里以外大陆架划界案的准备工作。中国提交的上述初步信息，不影响中国今后根据《公约》第76条的规定以及《大陆架界限委员会议事规则》和《大陆架界限委员会科学和技术准则》提交的划界案。中方保留今后其他海域提交200海里以外大陆架外部界限信息资料的权利。

中国政府同时重申：中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权、主权权利和管辖权。中国政府将继续根据一贯主张和立场维护海洋权益，同时坚持与海上邻国国际法基础上，按照公平原则通过和平谈判进行海洋划界。

1982年《联合国海洋法公约》确立了包括200海里以外大陆架法律制度在内的一系列全新的国际海洋法律制度，为建立全球范围内新的国际海洋秩序打下了坚实的国际法基础。在冲破旧制度和历史遗留问题的束缚时，新海洋秩序的确立必然要经历一个激烈震荡、缓慢调整的过程。大陆架界限委员会——这个新的历史时期的弄潮儿，必定会在新海洋秩序确立的过程中发挥它独特、重要的作用，完成时代赋予它的历史使命。

［1］《联合国海洋法公约》附件二第2条第1款［EB/OL］.http:// www.un.org/zh/law/sea/los/index.shtml.

［2］《大陆架界限委员会议事规则》（CLCS/40/Rev.1），第47条［EB/OL］.http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N08/309/23/PDF/N0830923.pdf?OpenElement.

［3］ Ted L.McDorman.The Role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf:A Technical Body in a Political World［J］. The International Journal of Maritime and Coastal Law，2002，17（3）：301-324.

［4］ 李令华.世界及我国外大陆架划界面临挑战［J］.海洋开发与管理，2004（4）：22-23.

［5］《大陆架界限委员会议事规则》，第35～41条［EB/OL］.http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/309/23/PDF/N0830923.pdf?OpenElement.

D993.5

A

教育部2009年人文社会科学研究规划基金项目“基于联合国海洋法公约框架下中国未来海洋权益的外大陆架法律问题研究”（09YJA820068）

潘军（1967-），男，硕士，副教授，研究方向为国际法、海洋法。