王洪涛，苏新星

（南京师范大学公共管理学院，江苏 南京 210046）

新加坡维护政治稳定的经验

王洪涛，苏新星

（南京师范大学公共管理学院，江苏 南京 210046）

新加坡维护政治稳定的经验无非两条：以压制政治参与和创设威权体制等为代表的刚性管制措施，和以渐进民主化改革、重视民意为本的政治系统平衡等的柔性治国，最终实现强制型稳定和自然型稳定的相得益彰，这对我国转型时期维护政治稳定具有重要的借鉴意义。

刚性管制；柔性治理；政治稳定

一、刚性管制：新加坡实现强制型政治稳定的基本之策

新加坡作为后发国家的一员，在面临后发国家现代化“迟发效应”下，采取以刚性管制为主要手段，实现社会的强制型政治稳定，有着现实需求和发展必然。按照罗斯金的观点，所谓的强制型政治稳定是指，政府通过权力强行维护和强化现存的秩序和法律，把尖锐的矛盾强行加以控制和压制，使之限制在秩序和法律的框架之内，从而使社会政治局面仍然保持一种稳定状态。综合新加坡以刚性管制手段实现强制型政治稳定的经验，我们可以从以下几个方面来分析：

（一）政权控制思想和舆论，严格管控新闻媒体

政治参与本身是公民为维护自身的权益而采用各种方式和手段以试图影响国家决策的行为，公民政治参与的动机是自身利益的判断和维护，而利益判断需要一定的价值标准，因此统治者一般会建构一套意识形态为民众的价值判定提供指导。新加坡总理李光耀建国后注重儒家思想的运用和推崇，从“共同价值观”到现在的“亚洲价值观”，新加坡人民行动党的意识形态的主基调就是强调秩序。在进行意识形态建设的同时，新加坡政府不忘对大众传媒的控制。大众传媒在现代社会生活中扮演着信息传播者、文化打造者和引领者、政府批评和监督者及民众利益诉求和不满的表达工具，在提高民众政治参与的深度和广度发挥着重要作用，因此新加坡政府对于大众传媒的控制也就成为精英们保持社会稳定的共识。新加坡政府对新闻媒体的定位是：政府的喉舌、政府与民众联系的纽带，限制其监督角色，新闻媒体必须服从社会稳定的大局。因此基于这样的职能定位，人民行动党政府从各方面来规制新闻媒体。在法律方面，新加坡构建起严格的新闻媒体管制网，在新加坡的主要法律中都有对新闻媒体管理的规定。在机构设置上，主要是通过政府控股的方式，通过新加坡报业控股集团、新加坡广播局、电影审查委员会等大众传媒进行管理。在管控的内容上，新加坡政府对新闻媒体的管控始终坚持一个标准：一切与政府宣传相违背的言论都必须严密监控。

（二）严格限制政治参与，社会团体活动十分有限

新加坡自治以后，在结合国内政治发展局势和国外发展中国家经验，新加坡政府果断对政治参与进行压制，但是新加坡政府对政治参与的压制不是简单地依靠强力，而注重通过制度化建设来进行。第一，在组织渠道上，对社团组织特别是政治性社团组织给予压制，严格限制社团数目和活动范围。第二，在政治参与体制的创设上，新加坡政府打造一种“国家合作主义”的政治参与框架体系。其特点是在界定利益集团和阶级的活动边界的同时，协调国家与社会组织机构的关系，制定相关的活动规则，而国家在整个社会中扮演着秩序的立法者的角色。第三，在公民基本的言论、集会和请愿等政治权利上，新加坡宪法多有限制。

（三）制度架构凸显人民行动党及其政府自主性

新加坡建国后面临的国内外严峻的形势迫使精英们选择一条威权政治发展模式，保证政令畅通、加强政治控制，而控制的依托就是国家的政权结构。在制度和政权结构的打造上，新加坡政府通过以下三点来提升人民行动党及其政府的自主性：第一，党高府低，政府决策置于人民行动党的绝对控制之下。政党对决策过程的控制大致有三种途径：一是党的领袖直接进行领导和控制决策；二是在立法活动中更多地体现政党的意图。三是党组织和广大党员参与决策过程［1］。人民行动党的高层往往是内阁中的重要部长，人民行动党的秘书长是内阁总理，中执委委员又大多数是内阁部长。行动党高层与政府高层的无缝对接直接结果是行动党的意志就是政府的意志，政府的具体政策就是行动党意志的体现。第二，取消地方政府，实现中央对地方的垂直管辖。第三，横向权力分配不均等，行政权独大。一党优势制下，政治权力横向分配大体呈现这样的特点：立法权基本服从于人民行动党政府，司法权也缺乏实质性的独立，人民行动党通过人事任免方式取得对司法权的控制。新加坡的最高司法权虽然属于最高法院，但是包括大法官在内的8名法官的任命必须根据总理的意见而任命。

二、柔性治理：促成政治稳定由强制型自然型的过渡

强制型政治稳定的实现在后发国家现代化初期是完全必要的，但是发展中民生与民主、效率与公平这两大矛盾的处理更多的需要以柔性治理手段为主的自然型政治稳定来解决。所谓的自然型政治稳定也叫机制型政治稳定，是指把社会矛盾、政治对抗能够在现存秩序和法律框架之内，通过政治民主的机制和渠道得以自行调节和消除，或者通过政治体系的改革、调整或者完善使矛盾和对抗得以缓和与消除。新加坡也正是做到了刚柔相济，促成强制型政治稳定向自然型政治稳定的转变，才使得其在民主化浪潮中独善其身。

（一）与时俱进，变革和调整局部政治体制

新加坡的政治体制改革走的是一条渐进式的路径，改革为新加坡的经济社会发展提供了动力，保持了新加坡社会的政治稳定，最重要的是新加坡政府的政治稳定管控机制得到了自我完善和发展。究其措施，主要有以下几点：第一，国家权力制衡建设上，总统改由民众直选，给予实质性制约政府权力。新加坡政治体制是议会民主制，总统是虚职，但是李光耀认为一党长期执政缺乏必要的监督，为了加强权力制衡建设，李光耀主动提出民选总统，并且给予民选总统以实质性的权力，在重大危机国家整体利益时，民选总统能够为新加坡的健康发展提供最后一道屏障。第二，选举制度上，集选区制度，扩大少数民族的政治参与比例。集选区制度的实施在客观上的确增强了少数民族的参政比例，集选区制度规定在每一个政党推出来的候选人中必须有一名少数民族。在一定程度上满足了少数民族的参政需求，有利于族群之间的和谐和社会的稳定。第三，在政党制度上，设立非选区议员，缓和与反对党的关系。人民行动党为了缓和与反对党的关系，向民众和国际社会展示其胸襟和开放的姿态和形象，减轻对其一党独大的批评，设立“非选区议员”和“官委议员”制度。第四，政治参与制度改革上，适时设立灵活多样的参与渠道，保证参政渠道畅通，鼓励人民为国家建设建言献策。第五，政府机构适时重组，满足变化了的社会环境和发展要求。政治系统与环境的平衡是实现政治稳定的关键。不同政府机构的合并与重组使系统产生新的功能，这种新的功能满足的是环境的变化已经使得单个的政府机构不能独立完成任务，必须重组和整合，实现跨部门的联动和网络化机制来解决社会问题。

（二）民意为本，政治系统输入端和输出端力求达到平衡

一个国家社会政治稳定的实现需要自上而下的政策输出系统和自下而上的利益表达系统的良性互动。新加坡柔性治理的一大特色也就是在民意传输与处理的无缝对接，保证了民意得到尊重，进而政府获取信赖。新加坡在此方面的经验主要是：第一，在组织体制上，议员定期接见选民的制度化，充分发挥代议制的功能。人民行动党明确规定，每一名议员都必须有自己的选民接待日，新加坡政府就是希望通过这种与基层民众直接交流，给民众以发泄不满和对政府工作进行批评和监督的机会，最大限度地及时化解民怨，维护社会和谐。第二，在弱势群体利益表达上，加强政府的主导作用，确保机会均等。新加坡极其重视对弱势群体的关怀，主动发挥在弱势群体利益表达渠道的建构作用。在族群方面，新加坡政府重视对于少数民族利益表达的重视，集选区制度的设立就是最好的例证，同时新加坡的副总统的职位设立一般也是由少数民族担任。在基层组织方面，重视发挥基层组织的利益表达功能，新加坡的基层组织相当完备，公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等都是以服务民众的生活为宗旨，在国家的政治生活中扮演着政府的关怀者的身份。第三，在政策的修正和完善中，极为重视民众的反馈意见。新加坡政府高度重视政策效果的评估和民意的反映，采取多种措施加强对政策反馈信息的搜集和处理，进而修正和完善政策，取得政策执行效果的最大化。第四，在政策输出方面，力求改善民生，实现国与民共富。一个政府取得民众的认同和支持，特别是民众的情感支持，需要政府充分地照顾和考虑到绝大多数民众的利益，在发展中实现民众生活水平和幸福指数的提高。纵观几十年来的新加坡其社会政策总体上是以中央公积金为主要依托集养老，住房和医疗于一身的特色社会保障体系；“居者有其屋”的住房政策；“三M”计划的医疗保健制度；在教育方面，重视精英教育和教育公平，大力发展职业教育和职业技能培训等等。

三、反思与借鉴：中国继续保持政治稳定的必由之路

（一）破除一切不正确的维稳思想，树立自然型政治稳定观

当前中国官员在维稳观念上明显存在误区：在对政治稳定的认识上，奉行简单对立思想，将民众的正常利益表达与社会稳定对立起来，把公民正当的利益诉求当做是影响政治稳定的因素。基于此，在具体的维稳措施上，主要依靠花钱买平安、简单暴力压制和欺瞒上级组织等方式，这样的维稳只能是越维越乱［2］。纵观新加坡，领导人和政府官员以主动和开放胸怀辩证看待政治参与，李显龙曾经说到，“毫无疑问，我们的社会将进一步开放。过去20年，新加坡人参与决策过程的程度提高，也听到更多多元化声音，这使得我们能适应新环境，就新一代新加坡人的要求和期望做出调整”［3］。因此，当下我们必须树立一种新型的自然型政治稳定观，这种稳定观的实质在于要求政治系统主动适应社会环境的不断变化，准确做出反应，在动态发展中维持社会稳定。

（二）力求保增长、惠民生，促公平的协调发展

经济发展与政治稳定密切相关。在当前阶段影响政治稳定的经济因素是：一是，地区发展间的差距较大；二是，居民收入的增长与国民经济发展的速率不成正比，国富民贫现象有加重迹象；三是，不同行业和职业之间的收入差距较大；四是，粗放型经济发展战略导致的环境问题等等。这些问题会严重增加民众的相对剥夺感，削弱对政府的信任，破坏国家的凝聚力，危及政治稳定。纵观新加坡的经验，我们看到，新加坡政府始终奉行经济发展优于民主政治，在实现国与民共富方面也是可圈可点：以高效、实干的行政精英力促经济结构的转型升级，保证经济持续发展；以好政府理念为依据，力求实现社会财富的公平分享。我们在此方面要学习新加坡的就是，塑造政府的前瞻力和对发展机遇的敏感捕捉的能力，加强政府宏观调控和驾驭全局能力，实现转方式和调结构的成功，避免经济的大起大落。

（三）高度重视民情、民意的传输和反馈，力促政治系统平衡发展

国家政权机构的有效运转关键是依靠政治系统的动态平衡，而动态平衡的取得是输入与输出的二重协奏，而之间起纽带作用的是民意和民情的有效传输和反馈。民意输入实质上是利益表达，而民情反馈与政府政策输出实质上是政府对民情和民意的回应问题。社会利益表达与政府回应的有效对接，锻造了动态平衡的政治体系。通过新加坡在此方面的有益经验，反观我国，我们看到，第一，在制度化建设方面，我国的利益表达机制更多的是集中于宏观层面，比如人民代表大会制度和政治协商制度，但相应的配套制度建设尤为薄弱。同时信访工作体系在实际运行过程中，最大的问题是权责不明确，只有接待权而无问题处理权，难以发挥其应有的作用。第二，在利益表达渠道的创设上，新加坡比较注重社团组织的作用，加以规范和引导其发展，比如新加坡就建立了有效的“国家-工会-工人”之间相互合作的关系，在传输民意和化解矛盾方面给予政府必要支持。但是我国由于受全能主义国家思想的影响，对社团组织的发展管控过严过死，没有正确认识到社团组织等利益表达团体的积极作用，政府与社团组织的关系仍然是依附和附属型关系。第三，在弱势群体利益的表达方面，政府保护缺位严重。第四，在民意回应和反馈方面，新加坡高度重视民情的反馈和回应，新加坡在新世纪提出了“五民策略”即了解民情、参与民生、反映民意、争取民心和关怀民需。反观我国在民意回应的问题上明显不足，党的群众路线没有得到有效贯彻。第五，言论自由管控缺乏灵活性。新加坡在实现严格管控言论的同时并非对言论自由完全限制，在芳林公园建立演说角，放松对户外示威的限制等措施使得民怨得到及时抒发，整个社会充满张力。而我国对言论自由的态度显然没有新加坡这般开放，法律规定的言论自由在现实生活中没有得到有效行使，也正是因为民众在现实的言论自由行使中遇挫，导致网络上的言论难以得到有效控制。

（四）夯实维护政治稳定的强大文化基础

政治文化是影响政治稳定的重要因素之一，原因是政治文化影响人们对政治制度的主观态度、价值辨析和政治信仰。构建与政治稳定相切合的政治文化无疑是保持政治稳定的重要手段。新加坡给予我们的启示在于：第一，继承和发展中国优秀传统文化的合理内核基础上，以包容之心扬弃外国优秀文化思想。儒家文化中包含着诸如强调仁爱、清官、宽容、和谐、民本等思想，这些思想对我们今天维护社会稳定，缓解社会矛盾具有重要作用。第二，做好新时期下的马克思主义中国化建设，弘扬和贯彻社会主义核心价值体系。新加坡政府在20世纪80年代初，面对着青年一代的国家和家庭意识淡薄、西化严重等问题，推出了“亚洲价值观”，借以来避免经济发展中出现的精神空虚和道德沦丧。中国改革开放以来，各种思潮相互激撞，呈现多样并存、相互争夺话语权的现象，在一些民众心中出现了严重的马克思主义信仰危机，在此情况必须以创新的精神来推进马克思主义中国化建设，确保马克思主义在政治文化中的核心地位。第三，政治文化建设要适应和引领政治发展的进程。新加坡政治文化思想内涵的变化轨迹与政治发展的进路相吻合，也正是在渐进改革的过程中，新加坡民众的政治社会化本领得到逐步提高，又进一步推动新加坡社会的进一步改革和发展。当今中国政治文化建设仍然需要在政治民主化的进程中才能有所发展，适应和引领民主化进程，通过政治社会化能够培育民众自主意识、参与意识和理性的政治品格。·

［1］王长江.现代政党执政规律研究［M］.上海：上海人民出版社，2002.250.

［2］高军.维稳陷阱及其破解之道［J］.理论导刊，2011，（11）.

［3］吕元礼.鱼尾狮智慧—新加坡政治与治理［M］.北京：经济管理出版社，2010.145.

An Exploration into the Keeping Stability in Singapore

WANG Hong-tao，SU Xin-xing
（College of Public Administration，Nanjing Normal University，Nanjing 210046，China）

By analyzing the experience of maintaining political stability in Singapore,there are two kinds of measures：First,strict control measures include suppression of political participation and the creation of authoritarian regime；Second,Flexible rule include progressive democratic reform and opinion-oriented political balance which will finally realize social stability.

strict control；flexible management；political stability

D73.09.339

A

1099-6566（2012）05-0068-04

国家社科基金一般项目“转型时期的政治稳定机制研究”（项目编号：11BZZ018）的阶段性成果。

2012-08-18

王洪涛（1986—），男，山东烟台人，南京师范大学公共管理学院国际政治专业硕士研究生，主要从事转型政治学研究。