张 利，张晓琼

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东 日照 276826）

我国食品安全问题与责任政府

张 利，张晓琼

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东 日照 276826）

食品安全直接影响到广大人民群众的生命健康安全，责任政府要加强对食品安全问题的监管，落实责任追究制度，防止食品安全问题的发生。

食品安全；责任政府；问责制

一、食品安全存在问题及原因

（一）“食品”“食品安全”概念

食品是人们赖以生存的物质基础，食品的来源也比较广泛。关于“食品”的定义，《中华人民共和国食品安全法》指出：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。《食品工业基本术语》对食品的定义：可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。目前关于食品安全的概念，尚没有明确、统一的定义。1984年，世界卫生组织（WHO）将食品安全和食品卫生等同，将其定义为“生产、加工、储存、销售和制作过程中，确保食品安全可靠、有益于健康并且适合人的消费而采取的种种必要条件和担保”。1996年，WHO重新给食品安全进行定义：“食品安全”是指对食品按其原定用途进行制作和/或使用时不会使消费者健康受到损害的一种保证。从上述对“食品安全”的定义，我们可以通俗的理解“食品安全”为食品无毒、无害，能够为人体提供基本的营养，不会对人体造成危害。

（二）我国食品安全存在的问题

1.食品源头污染带来的安全问题。

大气污染、水体污染、物理性污染、化学性污染、农药残留等造成的食品安全问题。人类生存和发展离不开环境，但人类在改变环境的同时也可能破坏了我们居住和生活的环境，甚至危害了人类自身的健康。

2.食品加工环节存在的安全问题。

（1）加工方式、加工过程存在问题。我国整个食品行业总体水平低，违法生产、加工食品现象严重。一方面，我国食品行业存在多、小、散、乱、差等问题，很多食品生产企业违规生产，并且存在许多家庭小手工作坊，缺乏必要的生产设施，卫生及安全能力差，无证无照加工食品行为屡禁不止，给食品生产造成极大隐患。另一方面，少数不法分子利欲熏心，违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，掺假制假，毒害社会。

（2）食品添加剂问题。错误、违法的方法是将国家规定的食品添加剂超范围、超量使用。另一种就是滥用食品添加剂。还有些不是食品添加剂，如三聚氰胺、苏丹红，为了获取利润，利欲熏心的食品生产者将其加入食品中，这是把非法添加物混同食品添加剂，是不允许的行为。

3.科技发展带来的食品安全隐患。

伴随着科学技术的发展，转基因技术、纳米技术等现代生物技术的出现，以及新的食品添加剂的加入，新包装材料的应用，使食品中有害物质的来源和种类进一步复杂，食品安全存在更多的隐患。转基因食品一方面能解决粮食短缺，减少农药使用，节省生产成本，增加食物营养等优越性，但也存在安全性问题。

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象，各职能部门必须高度重视食品安全问题。

（三）我国食品安全问题存在的主要原因

1.食品安全监管存在漏洞。

目前，食品监管中存在工商、卫生、食品质量监督管理、海关、公安、环保等多个部门分段监管的现状，在监管运行中，存在明显的政出多门和职能交叉严重等问题，导致部门间不能互相配合、形成合力。同时，又缺乏一个权威主体负责所有食品安全执法，从而出现监管漏洞。再就是农村市场监管薄弱，检测设备落后，食品违法事件处理比例低，许多违法者因此存有侥幸心理，将假冒伪劣产品加工场所设在农村，公然制假贩假。

2.政府监管技术不健全、不到位。

监管技术、设备的先进和健全是食品安全监管体系的依托。近年来我国食品安全检测技术的研究与开发取得了明显发展，主要有色谱检测技术的研究与应用普遍发展，生物检测技术研究与应用广泛开展。但是，食品安全检测普遍存在检验程序复杂、检测周期漫长、检测成本昂贵、检测人员专业素质要求较高等特点，大大限制了现场监督和通关检验的效率。同时，由于食品基体复杂，有害污染物含量极微，越来越严格的最大残留限量标准对分析方法的检验提出了更高要求，使得复杂的食品基体中有害残留的分析需要更为有效的处理方法。因此，食品安全检测中目前仍存在比较复杂和薄弱的环节。

3.食品安全监管预警机制不健全，信用体系不完善。

首先是食品安全预警标准指标不全面。再就是食品安全预警的机构缺乏。还有就是食品安全预警的手段落后。频繁发生的食品安全事件背后，屡屡暴露出我国食品安全监管存在标准质量不高、滞后的问题。同时，我国还没有真正建立信用体系基础的信用记录、征信组织和监督制度，而且食品安全激励和信用惩罚机制缺乏。

4.政府相关部门对食品安全中的违法行为处罚力度过低。

按照《食品安全法》的相关规定，对违法者基本都是以罚款处罚来处理，使违法者产生一种错觉，只要每次交钱，食品照样生产。而且由于罚款顾及全国平均水平，罚款幅度在500元-5万元之间，处罚力度低使商家无所顾忌一犯再犯。一些执法人员缺乏大局观念和社会主义统一市场的意识，地方保护主义思想严重，使得一些企业有恃无恐。个别地方政府或行政主管部门以口头或书面形式为企业提供变相的信用担保，而在发生食品安全问题时，又推诿责任。更有部分地方政府或管理部门干扰执法，纵容包庇制造劣质、假冒和不合格产品的本地企业。

5.企业过度牟利、缺乏道德意识。

在食品生产、加工过程中，一些企业、个人为谋取利润，置消费者的身体健康于不顾。很多商家为了牟取暴利，在产品生产、加工过程中偷工减料，掺假，滥用添加剂。追究企业、商人缺乏公德心制假贩假的原因，一方面是其道德、法律意识不够，将自身利益摆在第一位。另一方面，我们也应该看到，政府的处罚和监督力度不够，在面对利益的诱惑时，他们甚至会轻易地牺牲公众的利益。

从以上食品安全问题存在的原因分析来看，政府负有重要的责任。在食品监管中，政府主管部门是主导。保障食品安全是政府应担负的对社会和人民的义务。

二、责任政府与食品安全

（一）“责任政府”与“问责制”

中国经济社会的发展需要政府转变职能，责任政府是现代民主政治发展的取向。在这种价值理念下，政府和人民之间是一种委托—代理关系，公民通过直接或间接选举方式产生政府，政府代表人民行使权力，并受人民的监督，对于人民和社会的基本要求，政府必须迅速、有效地回应，并积极采取行动加以满足。责任政府是与“主权在民”思想和代议民主制的产生相联系的。代议制的出现，使得人民可以通过议会将管理国家的权力委托给政府，在人民和政府之间形成了委托代理关系。在这种关系中，人民是委托人，政府是代理人，人民赋予政府管理国家的权力，政府要履行代理人义务，对人民负责。

尽管不同学者对“责任政府”的理解有所不同，但一个合理、有效、合法的政府，必须承担自己的责任，对人民、对社会负责，履行自己的职责。明确、清楚认识自己的角色内涵，知道自己该干什么、不该干什么，才能保证政府权力运作的有效性。可见，谈到责任政府，就有必要联系到问责制，问责制是建设责任政府的重要内容之一。

问责制实际上是一种责任追究制度。有关学者认为,所谓问责制,就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好分内之事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任,接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。

这种责任追究制度的实质在于：政府接受公民的委托行使行政管理权力，公民则按照法定程序，对政府及其官员行使行政管理权力的行为，通过直接或间接询问及质询等方式，要求其做出具体解释或明确答复。按照法定程序规定，公民可以对政府及其官员的严重失职行为采取更为严厉的措施，包括罢免其职务，并且，公民还可以通过司法途径，进一步追究其在行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果的法律责任，迫使其承担直接或间接责任。

20世纪80年代末的西方新公共管理运动中，“政府责任”成为各个国家在改革过程中普遍关心的问题。美国学者特里·库珀指出：“在公共行政和私人部门行政的词汇中，责任一词是最为重要的。”政府问责制既是对政府官员失职行为的一种责任追惩机制，也是保障政府官员忠实履行责任的一种激励机制。政府的一切权力来源于人民，人民的公意是其存在的合法性基础。建立责任追究制度的目的就在于保证政府履行政府责任，对社会公众关心的问题做出及时、公正的处理，这是政府履行政府责任的体现。政府问责制是责任政府建设的实质与保障。

责任政府也即是政府作为服务型政府为人民、为社会服务，这是现代民主政治的本质要求，强调权力来源于人民也服务于人民。洛克指出，“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态下所有的权力，并由社会交给它设置的自身上面的统治者。”权力和责任是相伴相随的，既然掌握了民众授予的权力，就要切实履行责任，为民办事。明确的政府和行政人员职责、行政人员良好的责任观念、严格的责任追究制度及其切实的执行是责任政府内含的三大必备要件。责任政府的核心与实质是责任追究制度。

责任政府下要求政府为民办事，接受民众的监督。频繁发生的食品安全事件威胁到民众的健康乃至生命，民众的切身利益受到了最大的危害，食品安全问题是民众生活的最基本的问题，直接关系到民众的日常生活安全。政府要承担其自己应尽的责任，从源头上把食品安全问题抓紧抓好，职责范围内可以解决的每一个环节都不能放过，让民众的食品饮食回归健康。

（二）责任政府视角下解决食品安全问题的对策

食品安全问题迭出，不是简单的管理问题，而是严重的社会问题、民生问题。食品安全问题解决得如何，反映的是一个政府的执政理念、执政能力和执政水平。作为有责任的政府，要以责任制为理念，实行问责制，政府在对待食品安全问题时应该充分反映民意，尊重民意，把民意作为政策的出发点和依据。要发挥主导作用做好食品安全工作，主要是做好以下几个方面。

1.建立健全食品安全法律法规和标准体系。

美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿指出：“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序”因此人类建立政治社会“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。”食品安全法律法规和标准体系是管理和监督食品安全的基础和依据，要整合有关食品监管的法律法规，尽可能减少和避免立法和执法上的相互冲突，保持法律的统一性。

2.重新定位政府各部门在食品监管过程中的责任。

建立分段监管为主、品种监管为辅的监管模式；重新定位食品监管过程中政府、企业和社会三方的责任，加强食品安全管理必须正视食品生产、加工、消费等过程过于分散的国情。

3.建立食品质量安全长效监管机制。

充分发挥政府部门宏观调控管理作用，一是进一步理顺相关监管部门的职责。农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责流通环节，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。二是加速完成食品安全标准体系的建立。主要是参照国际标准。三是进一步加强食品安全监管的投入。改进食品监管技术，引进国外监管经验，提高监管实效，填补监管技术漏洞。

4.政府应加大对食品安全违法行为的处罚力度。

加大打击食品安全违法犯罪事件，对故意、恶意违法的企业和个人，从严从重处理，危害严重的应依法追究刑事责任，提高其违法成本，使其遵法守法。只有上级监管部门对违法行为加大处罚力度，严格依法惩治，相关部门和企业才能依法办事，谨遵相关法规，才能减少食品安全事件的发生。

5.政府相关部门应规范食品安全信息归集和发布制度。

一是建立信息归集制度。各地政府部门要按照监管职责，及时向食品安全办公室提供食品安全信息和监管情况。二是建立食品安全信息发布制度。对消费者举报和案件统计分析，建立食品安全预警、警示信息。建立交流食品安全信息的统一平台，实现信息资源的整合和共享。

6.政府要进一步加强食品安全法制宣传和食品安全教育。

政府可以通过电视、广播、报纸、网络等传播媒介，开展食品安全法制宣传教育，加强广大人民群众的法制观念和自律意识，发动和正确引导人民群众积极参与、监督食品安全生产，真正使食品安全生产得到落实和行动。

食品安全问题，是一个世界性的课题，也是一个永恒的话题，已被越来越多的人关注。对于食品安全问题的出现不能逃避，要有效地解决和处理。重建食品安全的信心，恢复食品安全的责任重在政府。建设责任政府的核心也就是建立一套完善的政府责任追究机制，这种责任追究机制的目的就在于保证政府履行政府责任，良好的责任政府的外在标志就是较强的政府回应力，也就是对社会公众关心的问题做出及时、公正的处理。在现代民主政治中，政府的权力虽然是有限的，但政府对公民负有的责任是无限的。在以后的工作中，首先要发挥政府的监管作用，在民众中树立一个有责任的政府形象。同时也需要社会监督主体和消费者发挥积极作用，完善不足的地方。全社会共同把食品安全问题作为一项紧迫的问题抓紧抓好，保障民众的食品安全，真正为社会提供一个放心、安全的食品环境。·

［1］钱建亚.食品安全概论［M］.南京：东南大学出版社，2006.

［2］王名扬.法国行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，1989.12.

［3］王邦佐.政治学辞典［Z］.上海：上海辞书出版社，2009.380.

［4］周亚越.行政问责制研究［M］.北京：中国检察出版社，2006.12.

［5］胡荣荣.责任政府理论及其中国实践［J］.学术界，2009，（2）.

［6］蒋劲松.责任政府新论［M］.北京：社会科学文献出版社，2005.36.

［7］特里·库珀.行政伦理学—实现行政责任的途径［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［8］洛克.政府论（下）［M］.北京：商务印书馆，1964.105.

［9］塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：三联书店，1989.7.

The Food Safety Issues and Responsible Government of China

ZHANG Li，ZHANG Xiao-qiong
（The College of Politics and Public Administration，Qufu Normal University，Rizhao 276826，China）

The food safety issues affect the people’s health and living directly.the government should strengthen the control of the food safety issues,pay more attention to the tracking process,and avoid the issues happen again.

food safety;responsible government;accountability system

D630.1

A

1009-6566（2012）05-0008-04

2012-08-22

张 利（1982—），女，山东滩坊人，曲阜师范大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为政治学原理与当代中国政治发展。

张晓琼（1962—），女，云南昆明人，曲阜师范大学政治与公共管理学院教授，硕士生导师，研究方向为政治社会学。