叶鸣

(杭州铁路公安处法监支队，浙江杭州310016)

基层一线执法工作的好坏不仅影响着公安机关的执法质量和执法效果，也影响着公安机关在人民群众中的形象。“说理执法”作为一种执法手段，对规范一线民警执法行为，倡导理性、文明、平和执法具有十分积极的推动作用。笔者现就如何有效运用“说理执法”手段，进一步改进公安执法方式、改善民警执法态度以实现活动目标，谈些个人看法。

一、推行“说理执法”的由来和发展

2008年6月，江苏省盐城市公安局率先提出在公安执法实践中推行“说理执法，以理普法”工作; 2009年3月，江苏省公安机关全面推广盐城经验;同年4月，《人民公安报》头版介绍盐城“说理执法”;12月，公安部常务副部长杨焕宁在全国公安机关执法规范化建设会议上对江苏省推行“说理执法”的做法予以肯定;2010年，“说理执法”在山东、山西、浙江、湖南等省公安机关相继开展，赢得了良好的口碑，进一步提升了社会各界对公安执法工作的满意度和认同感。

铁路公安机关也逐步推行了“说理执法”工作。2011年年初在厦门召开的全路公安法制监管工作会议上，铁道部公安局领导在讲话中指出，我们的执法是为人民群众办事，为创建和谐社会服务的，在工作方法上要坚持“说理执法”，实现法、理、情有机统一，力争执法效果与社会效果相统一，促进社会和谐稳定。

二、铁路公安机关推行“说理执法”的重要意义

(一)推行“说理执法”是建设平安铁路，促进社会和谐的需要。铁路公安机关管辖的列车、车站等区域，客流频密，治安环境相对复杂，旅客纠纷时有发生，公安机关处置是否妥当，能否及时化解矛盾，对于维护站车治安具有重要意义。推行“说理执法”，营造“有话好好说，有事依法办”的良好执法环境，以温和的方式化解矛盾，不仅能有效减少影响铁路治安的案(事)件发生，更能促进社会稳定，构建和谐的警民关系。

(二)推行“说理执法”是改进执法方式，满足旅客群众新要求的需要。2011年一季度，上海铁路公安局组织专人对管内部分单位的执法服务质量进行测评，杭州公安处被抽调的3个单位民警执法态度满意率均不理想，其中1个派出所满意率未达到90%。随着理性、平和、文明、规范执法的深入推进，旅客群众对民警执法方式的要求越来越高，执法过程中的“冷、硬、横、推”是制约和谐警民关系建设的直接因素，而推行“说理执法”是在新形势下解决执法态度生硬、执法方法简单、执法行为粗暴的一种十分有效的方式。

(三)推行“说理执法”是减少信访投诉、行政复议和诉讼案件的需要。2009年底，杭州公安处受理了一起行政复议诉讼案件，申请人由于在列车上与他人争抢座位引发斗殴，治安调解未果，被处以行政罚款。申请人以执法民警态度恶劣、适用法律不当为由申请复议，要求撤销处罚决定，复议(维持原处罚决定)后又提起行政诉讼。尽管原告最终撤诉，但留给我们的思考颇多。无论是在调解阶段还是在作出处罚决定后，若民警能运用“说理执法”，摆事实、讲道理，详细解释作出处罚的理由和依据，说服当事人真心接受调解或理性承担法律责任，则不会发生之后的复议和诉讼。

(四)推行“说理执法”是提高广大民警综合执法素质的需要。“说理执法”的核心是“说理”，要“说理”势必对民警执法能力提出更高的要求。民警执法不仅仅停留在“执法有据、程序合法、处罚无错”的层面，还要善于与旅客群众沟通，善于宣讲法律，积极争取当事人的理解、支持和配合。这就要求民警更加自觉地加强法律理论学习，更加自觉地严格按法定程序办事，更加自觉地接受群众监督，从而为提高执法办案水平打下扎实基础。

三、铁路公安机关如何推行“说理执法”

(一)要更新执法理念。要做到“说理执法”，首先解决的是理念问题。广大铁路公安民警应明确，“说理执法”是新形势下，铁路公安工作新任务对民警的执法素养和执法水平提出的新要求，也是人民群众对公安机关执法服务的新期待。“说理执法”是实现执法行为“从依赖公权力向树立公信力，从偏重追求法律效果向偏重追求社会效果，从机械教条向理性平和”转变的有力抓手，归根到底还是对社会主义法治理念的践行。

(二)要强化教育引导。一方面要引导民警“想说理”。纠正民警认为管理站车治安就是打票贩、抓“扰序”，就是靠警告、训斥来树立执法权威，“说理执法”是“作秀”，起不到震慑违法行为作用的偏激认识，并从思想上解决“不想说”甚至“说不清”的畏难情绪。另一方面要指导民警“会说理”。既要通过岗位教育培训帮助民警积累深厚的法律功底，执法时说话“有理有据”，又要积极创建相关网络平台，汇总案例、总结经验，不断提高民警开展群众工作的能力，真正提高民警的说理执法水平。

(三)要健全规范制度。要提高民警说理执法的水平，需要建立说理执法的规范。“说理执法”不能仅停留在“说理”的层面，应包含规范执法用语、规范执法形象、规范执法程序等多个方面。同时，为确保这项工作的长效开展，有必要建立“说理执法”的工作规范和奖惩机制，为“说理执法”提供强有力的制度保障。

四、铁路公安机关推行“说理执法”的几点设想

(一)从法制部门自身开始。说理执法涉及公安执法工作的方方面面和执法过程的各个环节，对执法者的专业素质和业务能力提出了较高的要求。铁路公安队伍受固有勤务模式和历史遗留问题的影响，民警执法能力短时间内难以达到全面铺开“说理执法”工作的要求。因此，笔者建议，“说理执法”可先从法制部门和兼职法制员队伍做起。法制部门的“说理执法”可以体现在劳教聆询、受理复议等多个方面。法制部门“说理执法”先行一步，可以影响和带动其他执法部门的相关工作。

(二)从重点执法行为开始。由于铁路公安机关专业性较强，办理案件种类较地方单一得多，笔者认为，结合铁路公安工作实际，可以从最能体现说理执法效果的站车旅客纠纷案件开始，将“说理执法”逐步推广到其他类型的案件办理。站车旅客纠纷起因千差万别，但社会危害性较小，如果民警能通过在主持调解时给双方当事人说清“事理、情理、法理”，争取调解解决，尽量避免进入处罚程序，不仅能节约执法成本，而且能赢得良好的社会效果，并能在一定程度上提升铁路公安“执法为民”的良好形象。

(三)从重点执法环节开始。执法行为是一个多环节组成的综合过程，抓“说理执法”可以重点把握执法过程中与当事人直接接触的环节。笔者认为推行“说理执法”的重点执法环节有:接处警、纠纷调解、现场盘查、立案受案、采取强制措施、询问讯问、作出行政处罚决定、聆询告知、法律文书送达、决定行政许可、作出行政复议决定等。在这些执法环节中，切实运用“说理执法”，公开法律事实、理由、依据，接受监督，消除疑问，确保执法行为的顺利进行。

(四)从规范法律文书制作开始。结合铁路公安工作实际，笔者认为在各执法环节中体现“说理执法”，最基本的方法是抓好行政处罚决定书、行政处罚告知笔录、治安调解协议书等法律文书的规范制作。严格按照法律文书材料的制作要求，详细注明公安机关查明的事实、用以证明的证据、构成的违法行为、做出处罚的法律依据等内容，为说理执法提供有力的法律依据。民警可通过对当事人详细解释法律文书内容，促使违法行为人真心接受处罚。