杨文顺 彭冠雄

（云南民族大学 马列部，云南 昆明 650091）

新时期云南民族地区民生问题探析

杨文顺 彭冠雄

（云南民族大学 马列部，云南 昆明 650091）

云南特殊的省情，决定了民族地区的民生问题，始终是关系云南省经济社会发展全局的一项重大工作。随着全球化、市场化、信息化、工业化、城镇化进程的加速推进，云南民族地区的民生问题面临诸多新情况新挑战。为此，要采取更加切实有力的政策措施，才能改善和保障各民族的民生，促进社会公平正义和团结稳定。

云南民族地区；民生；生存；保障；发展

民生问题不仅是一个经济问题，也是一个社会问题，更是一个政治问题。传统意义的民生即为民众的生计。云南作为一个多民族的边疆省份，其民生问题具有自身的特点。全面准确地把握关涉民族地区民生问题的结构与内容是云南民生工程的基础，这不仅有利于制定和实施正确的民生政策，还有利于推动改善民生的进程与和谐社会的构建。因此，动态的将云南少数民族民生的结构关系概括为生存、保障、发展三个层面，是立足科学发展观，秉持辩证统一、实事求是的理论要求与切实改善和保障新时期云南少数民族民生的现实需要。这对实现云南少数民族和民族地区科学发展和谐发展跨越发展，促进云南民族团结边疆繁荣稳定示范区建设，建设富裕民主文明开放和谐新云南，具有重大而深远的意义。

一、生存——云南民族地区各族群众生计生活的来源

生存具有原始性、本能性、第一性。云南少数民族因发展的滞后性、不平衡性，决定了其民生必须首先关注生存问题，以解决少数民族群众的生计生活来源。立足于满足少数民族群众借以维持生存的衣食住行等物质生活资料的需要，不断拓宽获取物质生活资料的就业渠道，对社会发展成果进行科学合理的分配，是解决民族地区民生问题的基本内容、前提与保证。

1、食住行——解决云南民族地区民生的基本内容。“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。”①因此，衣食住行等基本物质生活资料，是人的基本生存底线，是民生状况的基本衡量指标。2010年，云南人口较少民族395个建制村中，有贫困人口27.8万，贫困发生率为36.8%，高于全省民族地区（9.5%）27.3个百分点，高于全省（8.6%）28.2个百分点。目前，全省深度贫困人口还有160万人，其中153.4万人集中在边远少数民族地区，有些少数民族或支系则整体处于贫困状态，如瑶族的山瑶支系2009年人均纯收入仅670元，人均产粮近275千克；地处小凉山的宁蒗彝族自治县，还有贫困人口18万余人，占全县总人口的70.3%，其中无房或住破烂房、杈杈房的农户有26133户口，饮水困难人口106599人，丧失基本生存条件的42498人。此外，景颇、佤、拉祜、傈僳等特困民族，贫困人口占本民族人口的50%以上。②同时，随着社会发展还产生了相对贫困问题，民族群众不满感强烈。这些问题不仅阻碍了民族地区的和谐发展，而且，也使少数民族的个人发展受到制约，更无起点可言。“基本的物质保障可以促进社会整合与团结，推动社会流动，激发社会活力，进而推动社会发展；从个人层面来讲，物质保障可以开发个人潜能，使之获得全面发展，从而为全面提升个人生活质量提供机会。”③所以，从本质上看，民族地区民生的起点与归宿，就是物质生产资料的极大提升与丰富。为此，要加快民族地区的经济发展，加大民族地区的公共基础设施、生态环境和保障性安居建设力度；要加强物价调控，多措并举管理好通胀预期，防止价格过快上涨；落实“米袋子”、“菜篮子”行政首长负责制和稳定物价责任制；建立健全社会保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，保障困难群众基本生活；要高度重视食品、药品安全，使群众的衣食住行、人居环境等得到显著改善。

2、扩大就业——解决云南民族地区民生的基本前提。就业是民生之本，是个人求得生存、发展以及实现自我价值的必要途径。扩大就业直接关系到人们生活质量、发展状况的改善和个人价值的实现，就业是民生问题的重要体现。④扩大就业，让每一个少数民族劳动者，有稳定的工作岗位，有稳定的生活来源，是民族发展的必要前提，是构建社会主义和谐社会的必然要求。但是，从目前看，云南民族地区经济发展不平衡且相对滞后，少数民族群众就业创收难度加大。一是云南民族地区各类企业数量少，规模小，地区产业结构单一，市场不发达，农业产业化水平低，劳动力总量供需矛盾突出，提供的就业机会和渠道有限，就业门路狭窄，就业压力大。十一·五期间，云南省每年需要就业的城镇人员34万人左右，而每年所能提供的新增就业岗位仅有22万人，就业缺口约12万人。还有历年下岗失业人员近8万人，历年应往届未就业大学毕业生13万人，再加上5年内农村转移劳动力520万人，就业供需矛盾相当突出。二是民族地区二三产业发展滞后，缺乏产业支柱，特色产业规模小，农民增收渠道狭窄，群众收入仍然较低，创收增收难问题突出。就此，党的十七大报告明确指出：“要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。”因此，民族地区的各级政府要坚持实施扩大就业的发展战略，千方百计为劳动者创造就业机会，提供就业岗位，及时帮助零就业家庭解决就业困难；要完善城乡统一的劳动就业政策，统筹城镇就业和农村富余劳动力转移就业，形成城乡劳动者公平就业机制；要营造更加充分的社会就业环境，使所有有劳动能力和就业愿望的人们都能实现就业，使更多劳动者成为创业者，都能按照他们的贡献得到合理的劳动报酬。

3、合理分配——解决云南民族地区民生的基本保证。影响民生问题的因素主要有两个：一为发展不足，二为分配不公。由于历史、自然、社会等原因，云南民族地区的社会经济发展极为不平衡，随着社会的快速转型，贫困、相对贫困、收入差距等敏感而现实的新问题不断衍生出来，令部分群众的不满感越发强烈。这不仅影响了民族地区的民族团结与社会稳定，也有碍社会主义和谐社会的建设。但是，分配是民生之源。要改善云南民族地区的民生，就要不断推进分配制度改革，完善以按劳分配为主、多种分配形式并存的分配制度，着力提高城乡居民尤其是低收入群众的收入水平；加快发展农村二、三产业，繁荣农村经济，促进农村富余劳动力转移就业；整顿收入分配秩序、创造公平机会，保护各族群众的合法收入，合理确定城乡低保和最低工资标准，通过“扩中、提低、限高、打非”，遏制收入分配差距扩大，防止两极分化，使各族人民能够共享改革开放带来的成果。

二、保障——云南民族地区各族群众生存状况的改善

建立完善的社会保障制度和医疗制度，营造良好的社会治安环境，能减少人们因不确定因素而产生的恐惧感，提高生活的幸福指数。党的十七大报告提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”⑤的目标。由于云南民族地区发展的相对落后，加之民生问题的特殊性、复杂性、敏感性，使各族群众对安全与保障的需求尤为迫切。因此，社会保障、医疗卫生与安全稳定是改善云南民族地区民生的重要依托、当务之急、重要支柱。

1、社会保障——改善云南民族地区民生的重要依托。社会保障制度是社会公平的调节器，是维护社会稳定的安全网和经济运行的“减震器”，客观上起到了调整人与人、人与社会、人与资源和环境的关系，缓和社会矛盾的作用。社会保障制度是否健全，已成为衡量现代社会发展程度的一个重要标尺。一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会，离不开社会保障制度的调控。但是，由于长期形成的城乡二元经济社会结构，云南民族地区城乡社会保障呈现二元模式，农村社会保障严重缺失，占民族地区人口绝大多数的农牧民，除了极其有限的低标准、小范围的社会救济等外，还基本处于传统的土地保障和家庭保障方式，享受不到社会保障制度的优越性。即云南民族地区现行的社会保障制度与构建和谐社会的客观要求还有较大的差距。为此，一是要加快完善和健全养老、失业、医疗、住房等社会保障机制，使各族群众老有所养、病有所医、居有其屋，无饥寒之忧，构建社会保障“安全网”。二要统筹社会保障体系完善与资本市场培育，实现保障与发展双赢。三要拓展集资渠道，充分发挥财政在民族地区社会保障中的主导作用。四要建立健全社会保障基金保值增值长效机制，做大社会保障基金。五要重视地方法规建设，积极推进社会保障制度和措施的法制化。

2、医疗卫生——改善云南民族地区民生的当务之急。医疗卫生服务是民生之需，也是保障各族群众生存权和落实“以人为本”理念最基本的要求。疾病是每个人面临的潜在和现实风险，一旦发生疾病特别是严重疾病，将给患者和家庭带来沉重的经济负担，“因病致贫，因病返贫”已成为云南民族地区最主要的贫困原因之一，各族群众看病就医难的问题依然很突出。为此，一是要建立覆盖城乡的公共医疗体系，促进公共卫生服务均等化；要统筹城乡医疗卫生资源配置，加快农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设。二是完善大中型医院与城乡社区卫生服务机构对口帮扶，切实提高优质医疗卫生服务资源的覆盖率和利用率。三是加强农村、社区医护队伍建设，加强基层卫生基础设施建设，加大对民族地区公共卫生服务体系建设的倾斜力度，建立公共财政对基层卫生的补偿机制。四是完善以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成的基本医疗保障体系。五是建立覆盖城乡居民的公共卫生服务、医疗服务、医疗保障和药品供应保障体系，完善重大疾病防控体系，构建全民健康服务体系。六是建立健全民族医药服务体系建设，加快少数民族医药事业发展，积极开展少数民族医药资源普查规划，建立少数民族医药资源库。

3、安全稳定——改善云南民族地区民生的重要支柱。稳定是民生之盾，保持社会的和谐稳定，是实现民族地区科学发展的基础和前提，也是各族群众的共同心愿。当前，我国正处于社会转型的重要推进期，受此影响，云南的民族矛盾呈现出多元性、多领域、多层次、复杂性、突发性、群体性的特征；表现为经济利益矛盾和政治、社会、文化利益矛盾相交织，即物质利益矛盾和非物质利益矛盾相交织，传统型矛盾和新生型矛盾相交织的特点。从总体上看，以非对抗性矛盾为主，但对抗性矛盾也时有发生。面对这种复杂的形势和局面，我们必须健全和完善维护民族团结进步长效机制，维护云南民族地区的社会稳定。一是要保政治稳定。坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，不动摇、不怀疑，长期坚持，不能改变。二是要保社会稳定。要认真贯彻落实党的民族宗教政策，促进民族关系、宗教关系、阶层关系等的和谐。要努力探索和准确把握新时期人民内部矛盾的特点和规律，不断完善各族群众诉求表达机制和社会矛盾调处机制，妥善协调各方面利益关系，提高从源头上化解矛盾和应对突发事件的能力；要进一步健全和完善维护民族团结进步长效机制；加强和完善民族团结目标管理考核责任制。三是要保经济稳定。坚持调结构、创特色、增效益，使产业发展的协调性显著增强。坚持把加快新型工业化、推进农业产业化、发展特色优势产业结合起来，推动云南民族地区经济持续快速协调健康发展。

三、发展——云南民族地区各族群众生活质量的提高

科学发展观的核心是以人为本，追求全面、协调和可持续发展，其基础是让全体人民共同分享发展的成果，根本目的就在于更好地让人民从发展中受益。在社会的转型发展期，思考和解决民族地区的民生问题，不能把眼界局限在满足各族群众基本生存和保障的需求上，应从实现每个人自由而全面的发展需求来考虑民生。

1、发展教育——提高云南民族地区民生的基础工程。受教育权是发展型社会最基本的权利，更是解决发展型民生问题的前提和基础，同时，教育是实现社会公平的基石。只有保证教育公平、促进教育发展，才能在起点上和根本上保证社会的公平，才能真正构建社会主义和谐社会。因而，教育是民生问题的核心内容，是激活人力资源、促进社会和谐发展的根本动力。⑥新中国成立以来，党和政府高度关注少数民族教育事业。云南的民族教育从无到有、从小到大、从弱到强，取得了长足的发展，初步形成了有云南特色的民族教育体系。但民族教育领域仍然存在基础薄弱、发展滞后，入学率低、辍学率高，升学率低、文盲率高，教育投入不足、教学设施条件差、师资力量薄弱、“两基”负债严重、教育效益低、境外势力的文化渗透等问题。党的十七大提出，要全面贯彻党的教育方针，坚持育人为本、德育为先，实施素质教育，提高教育现代化水平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，办好人民满意的教育。要实现这一目标，一是必须制定特殊政策，加大对民族教育的投入力度。二是着力改善基础教育的硬件条件和教学环境；统筹城乡基础教育均衡协调发展，大力发展职业教育和成人教育、提高民族高等教育水平，完善民族教育保障机制。三是同时实施少数民族劳动者素质提高工程，制定更加有效的扶持民族地区科技发展的政策措施，加大对民族地区科技基础设施建设的力度。

2、生态文明——提高云南民族地区民生的环境保障。良好的生态环境和自然禀赋，是云南民族地区最大的优势，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要支撑，是民族地区经济社会可持续发展的重要保障。随着云南民族地区经济社会的快速发展，各族群众在创造了巨大的物质财富的同时，也带来了环境的污染、生态平衡的破坏、能源的过度开采等新问题。因此，一是必须牢固树立生态立省、环境优先的观念，正确认识经济发展与环境保护的关系，坚持在发展中落实保护、在保护中促进发展，积极推进生态建设产业化、产业发展生态化，坚持经济效益、社会效益和生态效益相统一，努力以较低的资源代价实现民族地区较高的发展水平，促进民族地区经济发展与人口资源环境相协调。二是要大力推进“森林云南”建设，实施天然林保护、退耕还林、防护林建设、石漠化质量等工程，加大重点区域地质灾害治理力度。三是建立和完善相关法律制度。

3、民族文化民生——提高云南民族地区民生的重要内容。民族文化民生，是指民族文化层面的少数民族群众的生计，事关其宗教信仰、风俗习惯、民族文化权益等等，体现国家的“软实力”，是民族民生之魂。当前，云南民族文化的传承保护主要存在以下问题：一是民族文化消失流失现象触目惊心。民族文物古籍加速流失；民族语言文字的衰退加剧；非物质文化遗产消失惊人。二是全省民族地区普遍存在文化基础设施建设薄弱，基本活动经费欠缺，民族文化各类传承人才严重缺乏的问题。三是民族文化的生态人文环境不佳。在一些民族传统文化相对富足的地区，没有正确认识和处理好民族传统文化及其人文生态环境之间两者的关系，民族传统文化的生存环境、传承空间受到不同程度的破坏或损毁，民族文化遗产面临濒危甚至消失的严重问题。四是对民族文化的盲目性开发现象突出，民族文化遗产受到“建设性破坏”和“破坏性建设”的现象时有发生。基于此，第一，要坚持先进文化引领发展，进一步推动民族文化大发展大繁荣。没有先进文化的引领，就不可能实现社会主义现代化。第二，必须进一步突出文化在民族地区现代化建设全局中的战略性、先导性地位。第三，要坚持把发展公益性文化事业作为保障各族群众基本文化权益的主要途径，加强民族地区基层公共文化设施建设，大力推进文化惠民工程，不断改善文化民生。第四，要加快发展民族文化产业，进一步推动民族文化与经济的融合，更好地把民族文化资源优势转变为发展优势，不断提高民族文化产业在生产总值中的比重。第五，坚持民族文化“走出去”与桥头堡建设和有机结合，充分利用云南与周边国家地缘连接、人缘相亲、文缘相融的优势，积极开展文化交流与合作，努力营造睦邻友好的良好环境。第六，积极推进民族文化改革创新，进一步解放和发展民族文化生产力，在民族文化发展大繁荣中不断增强先进文化引领发展的功能。⑦

4、民生政治——提高云南民族地区民生的时代需求。现阶段，民生问题的解决已由原来的满足基本生存需要，提升到积极促进人的发展、社会的公平正义、人民的民主权利、政府的公共服务能力等诸多方面。发展民生政治已成为改善民生的时代需求。随着云南民族地区经济的不断发展，社会的不断变迁，少数民族群众的维权意识、参政意识不断增强，反映自己的意愿，表达自己的心声，倾诉自己的愤懑的诉求日益强烈起来。但是，由于各种主客观的原因，如文化素质较低，有的汉语言文字不通畅，诉求渠道阻塞，地处边缘，人口少，居住分散，工作不到位及官僚主义，腐败、民主化进程滞后等等，使一些少数民族群众的知情权、参政权、话语权得不到充分的保障，使他们产生失望的心理，甚至产生被边缘化、被遗忘的痛楚和愤懑的情绪。事实上，享有与其他公民一样平等的话语权、选举或被选举权，这已不是少数民族群众的一种奢望，一种过高要求，而是生活常态化的一个重要内容和重要期盼。因此，要加快发展民族民生政治、提升少数民族的话语权，一是要加快推进社会体制改革，积极借鉴国际经验，妥善地推进民族教育、就业、社会保障、公共服务、收入分配等方面的改革。二是要完善政府的公共服务职能，加大对民族地区的财政投入力度。三是要大力宣传民族民生政治理念，强化中国特色民族理论与政策的教育，通过政治学习、理论宣讲、科学研究、实践示范等各种方式，大力宣传民族民生政治理论，重点宣传民族民生政治与社会建设之间的密切关系及其对落实科学发展观的重要意义。

注释：

①《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社，1995年版，第79页。

②云南省民族经济研究会：《云南少数民族突出民生问题及对策研究》（打印稿），2012年8月。

③周长城、李成霞《民生、生活质量与住房保障》，《武汉大学学报》，2008年第5期。

④⑤⑦柳礼泉等：《我国民生问题的结构层面与关涉内容析论》，《岭南学刊》，2010 年第 1 期。

⑥胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社，2007年版，第37页。

⑧白恩培：《承前启后继往开来全力开创云南科学发展新局面》，在中云南省委八届十次全委会上的报告（2010年12月24日）。

责任编辑：刘建文

C95-05

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1671-2994（2012）05-0086-04

2012-06-28

杨文顺（1977－ ），女，云南丽江人，云南民族大学马列部副教授，中央民族大学民族学博士后流动站博士后。研究方向：民族问题和民族史。

彭冠雄（1983- ），男，吉林吉林人，云南民族大学马列部硕士研究生。研究方向：民族理论与政策。