卢智增

（桂林理工大学 人文社会科学学院，广西 桂林 541004）

信息化时代地方电子政府建设创新研究

卢智增

（桂林理工大学 人文社会科学学院，广西 桂林 541004）

通过电子政府建设推进管理创新，已成为各国政府公共行政改革的一个重要内容。本文以广西玉林市电子政务建设为例，阐述了电子政府建设对公共行政改革的作用，分析了目前地方电子政府建设存在的问题，并在此基础上探讨了创新电子政府建设的有效路径。

信息化；电子政府；作用；问题；路径

1993年，克林顿政府就提出了构建“电子政府”的发展目标。如今，“电子政府”建设已经成为国际上新一轮公共行政管理改革和衡量国家竞争力水平的重要标志之一。本文以广西玉林市电子政府建设为例，就我国地方电子政府建设创新进行了探索，以期抛砖引玉。

一、电子政府建设对公共行政改革的作用

1、电子政府建设对政府职能的创新——由管理型向服务型转变。面对以信息技术为载体、以市场化为动力的全球化浪潮的冲击和以知识创新为内核、以产业信息化为重要特征的知识经济的挑战，电子政府的创建与推动，为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的物质设备与技术支持，但更重要的是，它使管理型政府转变为服务型政府成为现实。电子政府的特质就在于，它能服务于政府，即透过电子媒体创新政府的管理和服务。电子政府是政府在其管理和服务职能中运用现代信息和通信技术，实现政府组织结构和工程流程的重组优化，超越时间、空间和部门分割的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明的服务，是政府管理手段的变革，是加快政府职能转变、提升行政效能、改进机关作风的“助推器”。

2、电子政府建设对政府结构的创新——由金字塔模式走向网络模式。政府组织结构和组织形态由金字塔式的垂直结构向“蜘蛛网”式的网状结构的转变，是通过电子政府的逐步完善和建立得以实现的。现有的政府组织结构形态是一个包含三个层级的金字塔结构。政府的决策机构处于金字塔的顶部即战略层，政府的管理机构是金字塔的中间层，政府的实施机构就是金字塔底部的操作层。现代信息技术简化了中间环节，使操作层与战略决策层直接沟通，打破了金字塔式的管理结构，从而达到了政府纵向结构的扁平化。例如，玉林市政府在政府机构设置方面有更加激进的改变，它把原来由三个政府部门负责的功能合并到一个部门中去，这一个部门将负责社会安全、健康和家庭服务、就业、教育、培训和青年事务。

3、电子政府建设对政府工作效率的创新——由“低效运作”转向“高效运作”。电子政府建设从根本上改变了过去政府机构普遍存在的“门难进、脸难看、话难听”和办事推诿、扯皮的现象，向社会提供全天候的24小时服务，使社会、公众随时随地的与政府机构进行各种联系，有效提高了政府工作管理、运作效率。例如，玉林市依托已有的“一站式”电子政务综合应用支撑平台，建立起以市纪委、监察局为使用对象的市级电子政务网上监察系统，对市政府机关行政行为进行信息化监督管理，包括监管群众来信、网上办公、网上审批处理的在线监督、预警纠错，对各职能部门进行绩效评估等，提高了监察效率和效能监察的力度。

4、电子政府建设对政务公开的创新——由封闭政府转向透明政府。电子政府建设，其实是一种特殊的信息传播，是对政府形象的“软传播”。作为主渠道信息的惟一发布者，政府应本着对民众高度负责的精神，及时、准确地传递信息，增强信息的公开化和透明度，把信息公开原则真正落到实处，让信息公开成为彰显政府形象和公民权利的重要载体，这样，才能在民众中树立“执政为民”的政府形象，才能建设“阳光政府”。例如，2011年，玉林市在陆川县、博白县率先开展涉农资金电子监管系统建设试点工作。今年，玉林市认真总结推广涉农资金电子监察系统试点工作经验，加快建立市、县两级民生资金电子监管系统，以强农惠农资金电子监察系统为平台，推进强农惠农政策公开、资金使用公开、资金流向公开、基础台账公开，确保民生工程规范运作。

5、电子政府建设对政府业务流程的创新——促进政府业务流程的重组和优化。电子政府的建立，优化整合政府业务流程，去除原有流程中繁琐的环节。同时，优化和简化非增值流程，并把优化后的单个流程进行整合，使整个流程合理快捷。此外，还简化中间管理层，扩大管理者授权，合并任务，减少工作人员。重塑后的业务流程，不仅能把每个人的工作潜能调动起来，还能加大事后监督的力度，强化管理责任，大大提高工作速度。①通过管理流程再造，可以大大提升工作效率和服务质量。

二、地方电子政府建设面临的问题

1、建设意识不强。目前，在对电子政府建设的认识上还存在一些误区。一是把电子政府仅仅当作政府部门的计算机化，不重视软件的开发，也不重视业务流程的重组，结果，很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具，没有发挥应有的作用。二是把电子政府等同于政府上网，认为把政府的一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，一些应该公开的信息没有公开，一些可以提供的服务也未能提供，没有把传统的政务工具同网络服务结合起来，提供全方位的服务。②三是在心理上不愿接受电子政府的洗礼。

2、基础设施建设薄弱。我国虽然非常重视网络基础设备建设，国内骨干网已达1000Gb/s，国际出口达30Gb/s左右，但影响电子政府实施的最后“一公里”建设仍然存在许多问题：计算机、有线电视和电信的“三网合一”迟迟不能实现；各地政府计算机、局域网建设和网络设备的普及率不高；接入到户的宽带网工程进展缓慢且价格较高，公众难以承受；新兴数据通信设备基本还处于起步阶段，尤其在偏远和落后地区差距更大。

3、应用水平停留在较低的层次。一方面，我国电子政府信息资源的开发和利用存在着“五多五少”现象，即原始信息多，加工整理信息少；孤立分散的信息多，交流共享的信息少；传统载体方式信息多，电子载体方式信息少：行政性开发的信息多，市场化开发的信息少；静止状态的信息多，动态反馈的信息少。另一方面，与西方国家以“区域性管理为主导”的网络体系不同，我国采用的是“区域管理与行业管理并存”的网络体系，而且，在具体实施中多以纵向的网络建设为主，逐渐形成了网络分离和条块分割的局面，导致链路备份困难，带宽难以共享，网络难以互联，管理投入过大，由此引发了“信息孤岛”问题，造成各种资源的极大浪费。

4、组织管理体系不完善。目前，各级政府和各个部门基本上建立了电子政府推进机制和机构，并初步建立了一系列的管理机制，但是，我国电子政府组织管理体系的建设已滞后于电子政府发展的要求，一些深层次的问题仍然没有得到根本解决，如结构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，行政流程不合理，政府各部门间信息资源缺乏有效共建共享机制等，制约着电子政府的发展。

5、缺乏统一规划和技术标准。电子政府的良性发展，必须要搞好战略规划，这是国外发展电子政务的普遍经验。虽然我国出台了一些发展电子政府的具体规定，但至今还没有制定全国性的中长期发展规划，特别是没有出台统一的技术标准。这种“条块分割”的管理体制与电子政府的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性之间必然会产生冲突。③因此，尽早制定统一的规划和技术标准，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，已成为我国电子政府建设的当务之急。

三、创新地方电子政府建设的有效路径

1、增强电子政府建设观念，强化信息网络意识。电子政府建设是一个复杂的系统工程，各级政府部门必须对此有正确的认识。一是各级党政领导要强化网络意识，不仅要把电子政府当作“一种新技术形式”来看待，更要把它当作一种全新的政府治理模式来实践。二是各级政府信息化办公室要认真履行自己的职责，协调各方关系，努力实现电子政府建设规范化。三是政府公务员要真正树立起“以人为本”、“执政为民”的思想，认识到电子政府建设是贯彻实施科学发展观的重要方法，是全心全意为人民服务的行动体现。例如，玉林市委市政府高度重视电子政府建设，从2004年开始规划，于“十一五”期间驶上发展的快车道，在技术体系建设、发展模式创新和应用推进等领域取得了突破性进展，创造了经济、高效、安全的电子政务“玉林模式”，凭借独具六型特质的电子政务（经济型、互联型、高效型、无缝型、责任型和安全型）而声名鹊起，在一个欠发达地区实现了电子政务的跨越式发展，为西部欠发达地区推进电子政府建设提供了有益借鉴。

2、借鉴各地成功经验，加快基础设施建设。各级政府要以发展电子政务、实现“电子政府”为目标，借鉴各地成功经验，加快基础设施建设，改革政府管理模式，优化业务工作流程。例如，玉林市采取基础设施集约化建设模式，通过统一规划，整合资源，自主开发，技术上采取“三分二优一库”的技术路线，没拉一条专线，没建一个专网，把十个应用系统（政府门户网站系统、协同办公OA系统、网上业务系统、企业信用信息系统、群众来信处理系统、电子印章系统、应用安全管理系统、电子监察系统、政务信息资源管理系统和政务资源共享系统）集中在同一套硬件设备、一套技术架构、一套管理标准和一套安全体系中，最大限度地利用好资源、节约建设成本。

3、合理界定政府事权，构筑多层次的电子政府建设体系。在明确政府职能定位、合理划分事权的基础上，应用信息技术手段，优化政府组织结构和管理模式，构筑多层次的电子政府建设体系。例如，玉林市今年进一步放大动态管理系统的作用，实行市、县、乡三级惩防腐败体系建设工作动态管理全覆盖，打造“阳光惩防体系”工程。管理系统由指标监管、后台管理、工作评价和新闻中心四大模块构成，具有指标发布、过程监督、动态检查、考评排名、亮灯预警、群众评议、在线办公等功能，实现对惩防体系建设工作项目化管理、在线监控和督促检查，有力促进各项工作的落实。

4、加强规划管理，注重信息资源整合。各级政府要建立电子政务领导机构，统一领导地方政府的电子政府建设工作，同时，加强政务信息资源整合，打破各级政府部门对信息的垄断和封闭，建立统一的公共信息平台。例如，玉林市高度重视政务信息化管理工作，明确管理机构、服务人员和资金保障，集中力量管好发展规划、管好基础数据、管好服务维护。“十一五”期间，通过全市统一的信息化管理机构，利用已形成的技术资源，为728个单位构建电子公文交换，为400个单位构建了内部办公系统，为159个单位构建了公众服务网站，为201个单位提供统一的网上业务服务，为970个单位提供防病毒和系统漏洞修补等安全服务。

5、加强政务流程再造，提升公共服务能力。根据国外实践经验，实施政务流程再造以后，政府部门的绩效水平可以提高40%到60%。因此，政府部门一定要下定决心，坚持不懈地推进政务流程再造工作，把传统以政府职能为中心的行政模式转变为以政府客户为中心的行政模式，将传统业务流程的串联模式变成并联模式，构建互连互通、资源共享的网络化协同工作平台，不断整合政府职能，优化行政管理流程，提升政府绩效水平。例如，玉林市通过充分挖掘各部门的资源优势，以整合利用资源为重点，科学规划电子政务流程，坚持“八个统一”，建设“一站式”电子政务综合应用支撑平台，成功构建了办公OA系统、网上审批系统、企业信用信息系统、政府门户网站系统和电子监察系统，实现互联互通、资源共享，促进了科学技术与经济社会的融合，创新了政府管理服务手段，形成了政府为普通老百姓和广大投资者提供“一站式”、“一线式”、“一门式”服务的良好格局，有效地提升了政府的执行力和公信力，提高了政府的工作效能。

6、建立健全相关法律制度，优化电子政府建设的法治环境。作为电子政府建设的基石，进行整体立法已势在必行。目前，我国电子政府建设的立法严重滞后，制约了电子政府的发展。因此，当前最紧要的是要加快研究和制定与电子签名有关的立法和法规，如电子文件法、电子签名法、电子版权法、数据保护法、电子身份证法、信息安全法、信息资源的管理传递交换条例等，更好地打击计算机犯罪，保护网络安全，为电子政府建设提供一个良好的法律环境。

注释：

①张春兰：《发展电子政务，优化行政流程》，《甘肃统计信息网》，2003年第5期。

②顾志伟：《我国电子政务的应用及若干问题的思考》，《科技论坛》，2008第5期。

③刘丽红：《我国电子政务发展的现状分析与对策研究》，《湖北师范学院学报》,2009年第1期。

责任编辑：刘建文

D625

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1671-2994（2012）05-0164-03

2012-07-19

卢智增（1973- ），男，湖南江永人，桂林理工大学人文社会科学学院副教授、硕士生导师，华中师范大学政治学研究院博士研究生。研究方向：行政改革和地方政府学。

*本文系国家社会科学基金项目“泛北部湾区域生态文明共享模式及实现机制研究”（11XKS010）的阶段性成果；教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目 “行政伦理视域下的多元异体问责创新机制研究”（项目编号12XJC630001）的阶段性成果；广西教育厅科研课题 “社会治理变革中的党政干部网络舆情应对机制研究”（201103YB060）的阶段性成果。