孙 卫

（中共临沧市委党校 基础理论教研室，云南 临沧 677000）

边境地区村干部村务公开积极性的调动
——以云南省临沧市为例

孙 卫

（中共临沧市委党校 基础理论教研室，云南 临沧 677000）

村务公开是村民自治的重要环节，在基层民主建设中有非常特殊的地位。但从地处边境的云南省临沧市的实际看，由于广大村干部收益很少并已经承担了很大压力，所以，他们对新增加的村务公开硬性任务，积极性普遍不是很高。因此，在边境地区农村开展村务公开工作时，必须在充分体谅村干部难处的基础上，通过各类培训，让他们充分“发现”村务公开对减轻村庄治理难度的意义，并消除对该制度在本地区贯彻的畏难情绪，充分调动他们的积极性。

边境地区；村民自治；村务公开；困难

在当前的制度框架下，作为村民自治民主监督的重要内容和根本手段的村务公开制度，是村民自治健康发展的重要保障，不仅回应了民众的民主诉求，同时增强了我党执政的合法基础，但村干部、尤其是边境地区村干部的积极性不高。因此，抓住边境地区农村的特点，调动村干部的积极性，提高村务公开的质量，是关系着整个边境地区稳定、民族团结和社会和谐的不可掉以轻心的大事。本文以地处云南省西南边境的临沧市为例，对此问题提出一些思考。

一、云南边境地区村干部在推进村务公开中面临的特殊困难

临沧市地处云南省的西南，总面积24469平方公里，与缅甸间的边境线有290.76公里，辖临翔区及永德、耿马、云县、镇康、双江、凤庆、沧源等1区、4县、3自治县，其中镇康、沧源、耿马三县属边境县。城镇化率 32.5%，有彝、佤、傣、拉祜、布朗、白、苗、德昂、景颇等11个世居少数民族，占总人口的40.1%，是一个典型的集边境、民族、山区为一体的地方。要调动村干部积极性，提高村务公开的质量，需要关注以下问题。

1、村干部经济待遇低，工作积极性不高。作为自治组织，在成熟的情况下，包括津补贴在内的经费依照《村民委员会组织法》应由村民支付，如果由政府出钱，则村民自治组织只是政府的延伸，政府应支付的只是村委会协助政府工作的那部分。所以，作为民间组织管理层的村干部的报酬称作津贴而非工资，村干部也就成了为村民办事并应由村民出钱的管理者。但临沧市经济社会不发达，村集体经济更加滞后。2011年，临沧市城镇居民人均可支配收入14147元，农民人均纯收入只有4318元，在全国州市中居325位，省内只比丽江、迪庆、怒江、昭通稍高。同年，全国农民人均纯收入已达6977元，农民人均纯收入为4722元。在临沧市内，各县发展也不平衡，临翔区和云县高一些，其他县普遍低。因此，村民缺乏出钱的能力和愿望，村干部享受的待遇也较单纯，即政府提供的本来应成为协助政府的工作费，获得的报酬与付出极不相称，有的农村出现部分村干部越干越穷的现象，一定程度上影响其工作积极性。

2、集体经济薄弱，不能为乡村建设提供稳定财源。村集体经济的发展是村民自治的重要基础和支撑。我国地域广阔，经济发展不平衡，在经济不发达的云南边境地区村庄中，由于村民委员会没有什么直接控制的集体财力，使得乡村公共建设中严重缺乏自主资金，村委会也巧妇难为无米之炊，无法推动更多的村庄建设，或进行一点建设还欠下大笔债务，村委会难以在村民中获得应有威望。就临沧市而言，村集体经济更为薄弱。为此，耿马县以实施“三级联创”、“云岭先锋”工程为抓手，先后帮助42个行政村党组织建成了一批以种植业、养殖业等为主的经费基地，使全县50%以上的村有了固定的经济来源，年总收入达260万元以上，但这些基地能否长期很好的经营，谁也不敢保证。

3、国家在乡村落实的项目增多，接待和联系费用增大。近年来，随着城市化步伐的加快和国家统筹城乡力度进一步的加大，临沧市在国家的支持下实施了如富民兴滇工程、饮水安全项目、土地整治项目、农村沼气国债项目、农村危房改造、农村公路改建项目等许多农村项目。在乡村公共事务复杂化的同时，过去靠“乡统筹、村提留”来解决的办公用品、水、电等必要开支，自农村税费改革后，村委会一般通过从村集体经济收入中提取、村民个人捐款或从其他途径获得解决。因此，在村办公费用极少，接待和联系费用增大的情况下，不少用心做事的村干部要承担诸如电话费、摩托车的油费、跑乡镇跑上级的交往费、接待费等最起码的“办公”费用，出现村官工作成为“兼职”的窘境。以“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”为目标的国家《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》出台后，临沧市全部县区均纳入了滇西边境山区连片特殊困难地区，成了国家扶贫工作的主战场，大量的危房改造、饮水设施建设、基本农田和农田水利、交通、特色优势产业发展、林业生态建设项目将在临沧市农村落脚，村干部的工作会更多更重。

4、农村青壮年劳动力外出务工，难以筹劳，村内公共事务开展困难。处于边境地区的临沧市，一直是劳动力输出区，多年来，各级政府也在通过各种努力促进劳动力输出，并把它作为统筹城乡的一个重要环节。一方面，促进了农民的增收和城市化的进程。2007年，临沧市共组织培训富余劳动力5.02万人，转移输出富余劳动力4.47万人，农民收入增加了3.8亿元，比上年增长31%，农民人均增收191元。2011年全市举办各类现场招聘会28场次以上，完成15万人以上农村劳动力的培训任务，实现新增转移就业15万人，实现转移收入12亿元。另一方面，进城务工者大多是农村的青壮年劳动力，特别是文化程度较高的农村精英，其大量流失，不仅降低了村委会选举的质量，使村级组织后备人才空虚；同时，进城务工的农民对村庄的公共事务逐渐缺乏兴趣，加之交通往返不便等原因，使得他们难以参与乡村本土的政治生活。临沧市农村劳动力严重不足，每到农村，见到的都是些小孩、老人、妇女，很多村寨，如果不是在年关，即使有人去世，连帮忙的人都难找。

5、村民的权利意识和要求在增长，但缺乏相应的责任感。近年来，市场机制在农村的有效运作及其给乡村社会催育的主体意识，法制建设的日益完善及其在村民心中树立起的权利意识和民主意识，无疑从制度和观念上为农村自治提供了重要条件。乡村社会结构之变，也使得传统社会的联结方式不断瓦解，以个人权利为基础的社会联结方式日趋嵌入农民的生活之中，并使得农民从传统的生活方式中解脱出来，有了不断高涨的民主诉求和权利诉求，这是一个很好的方向。但较为遗憾的是，在这一过程中，很多村民的义务意识没有随之提升，责任感不强，抱怨、怀疑、贪图便宜、甚至制造破坏的情绪和行为凸显，如果诉求和目的达不到，动辄以上访上告的方式来表达。这是当前农村治理困境的一个突出表现，也是治理创新的动力和压力，对村民自治机制特别是村务公开的完善提出了新要求。

二、阐明相关事项，提高村民对村干部工作的理解和支持

村务公开作为村民自治制度中的重要环节，是实现村民民主决策、民主管理、民主监督，乃至培养与整个国家民主建设所需的成熟公民的重要环节，但公开工作是要增加村干部具体负担的。因此，要通过深入研究、适当的脱产培训和各种宣传教育，让广大边境地区村干部深刻地理解，通过村务公开，让村民充分认识以下实情并增加对自治工作的实质支持，将大大减轻他们对乡村的治理难度。

1、国家对边境地区农村发展的扶持力度不断加大，村民承担的公共成本已经很少。根据人类社会的普遍共识，无论在多大范围内组织公共生活，都涉及到相关费用，没有人承担相关费用，产品和服务就无法生产和提供，如果有人没有支付费用而享受这种产品和服务，或付出的少而得到的多，那一定是分享了别人的，应该学会感恩。随着经济社会的发展，国家对边疆地区的扶持力度越来越大，甚至村干部的津贴也是由国家通过补助来承担。通过村务公开，让群众知道村干部的津补贴本来应该由他们承担，但他们没有能力，所以，负担的已经很少，老百姓也逐渐学会平衡、知足和感恩，并增加责任心和义务感。在边境地区村务公开中，要充分利用好地处边境这个情势，让群众通过两边边民的对比，知道自己能有今天的好日子，并不是因为自己比对国的同民族居民聪明、能干，而是因为生在中国。这样，可以帮助他们强化作为中国人的自豪感，并增加对中华民族的文化认同，进而利用处在边境地区的区位优势以及云南拓展面向东南亚市场及桥头堡战略的大好时机，把民族传统精神转化为发展经济的巨大动力，促使当地经济社会获得长足的发展。

2、乡村公共设施的完善是一个渐进的过程，村干部没有能力和条件满足村民对公共物品的需求。农村公共物品能够改善农业生产条件，提高农民的生活水平，促进农村经济社会发展，而农业基础设施是这些公共物品中最重要的组成部分之一。因此，多年来，中央在历年一号文件中都要重点强调农村公共物品的供给。但由于我国整体上将长期处于社会主义初级阶段，不同地区农村的发展又极其不平衡，即使在一个行政村这样的小范围，自然条件、经济社会状况等各方面的差异都很大。因此，边疆农村的基础设施要完全达到村民的需求，是暂时做不到的。因此，要通过村务公开，让群众清楚地知道，为改善本村的公共物品供给，村干部作了怎样的努力，国家在财力有限的情况下做了怎样的投入，这些投入与村干部的努力有些什么联系，其最终源头来自哪里，从而理解村干部们拿着国家给的那点“工资”，是怎样为村民工作的，村民究竟无偿地享受了多少国家的转移支付，从而消除村民对国家对村干部的误解。

3、在落实国家的各项支农惠农政策中，村干部付出了巨大牺牲。随着大量的国家扶持项目在边疆农村得到实施，如在临沧市实施的 “兴滇富民工程”、“解五难”、对人口较少民族的特殊扶持工作、对口援助、土地整治、滇西边境山区连片特殊困难地区扶持等，这些工作都离不开干部的配合和支持。在做这些配合和支持工作中，村干部常常没有任何报酬，而有时电话费就超过津贴。这些情况如果不公开，无论村干部付出多少，村民都会认为村干部从中捞了油水，是腐败分子。因此，通过村务公开，如按照“政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况”须公开的规定，向群众说明政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理，一方面已按公开过的程序和权限管理和使用的同时，公开这一过程中干部们付出了相当的时间、精力，以及包括接待、争取、联络等方面的费用，村民对村干部的艰辛就会有更全面和直接的了解。他们会认识到，村干部加班加点享受的还不如农民工根据劳动法得到的多。根据劳动法，工人特殊日子加班，享受不同等级的加班工资，而村干部很多时候是纯粹的义务劳动。

4、村民是村庄的主人，也是促进发展的第一责任人。要实行村民自治，首先是村民自己管好自己的观念更好地灌输给老百姓，一方面增加农民群众对公共事务参与的自觉，另一方面，防止他们提一些过分的要求。这样，才能建构起一个使农民自觉将权利义务对等起来，不承担义务就不能享受权利的社会。随着社会主义市场经济的发展和民主教育的进步，即使在边疆农村，人民群众的权利意识都提高到了一个新的水平，他们总希望以自己的最小付出能够换回无限多的回报，很多人认为闹得的孩子好处多，对国家、对村干部“要”的意识特别强，却不想承担起码的责任。而通过村务公开，让广大村民认识到，在乡村发展、乡村环境美化中，第一责任主体不是政府、不是村干部，而是他们自己，但他们的付出却很少。这样，即使不能激发村民的责任意识和投入，也可以使他们更加理性地看待那些他们不满意的事情，从而减少他们对与他们公共生活联系最为紧密的村干部的指责，增加他们的合作精神。

三、完善制度，切实把村务公开工作做实做细，增强村干部工作的规范性和积极性

村务公开不是《村民委员会组织法》里面的新提法新要求，早在1985年，江苏、山东、河南等省家庭联产承包责任制发展较好的个别农村，就采用召开会议、张榜公布、印发手册等形式，公布村集体的财务收入、宅基地划分和计划生育指标分配等情况。但对社会发育水平较低的边境农村来说，不仅人们的需要不是那么强烈，很多干部、特别是基层干部的理解也不是很透彻，因此，必须通过各种培训，使与村务公开相关的干部比较系统地掌握相关技术。从临沧市的经验和我国边境地区的整体情况而言，要提高边境地区村务公开的质量和水平，务必通过脱产培训、以干代训等形式，让广大村干部（含大学生村官）或有志于当村干部的村民，掌握以下比较专业的村务公开知识。

1、要以最经济的方式公开必须公开的事项。当前社会公开有报刊杂志、网络、广播电视、手机短讯、公告张贴、办公地电子屏幕显示、固定地点查阅、在某些场所设黑板报等形式，大多数村务公开通常选用公告张贴。但随着社会的发展，条件具备的地方可以逐渐采用手机短讯、电子屏幕等新形式。但无论哪一种公开形式，都涉及到电费、通讯费、纸张费等相关费用。因此，在相关材料准备充分的前提下，村委会只能提供最基本、最省钱的，如以黑板报等形式公布大多数应公开的事项，对于想知道详细情况或享受较复杂公布形式的，要通过完善制度，让村民自己承担费用，依申请公开，并积极促使该制度的完善纳入村规民约的建设范围。经村民会议反复斟酌没有通过的，则按照相关政策法律的最低要求办。

2、理清必须公开的事项和内容。关于公开内容，《村民委员会组织法》第30条用的是“应当”一词，表明一些是必须公开的，一些属于例外。前者包括本村享受误工补贴的人员及补贴标准；村集体经济所得收益的使用；本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；土地承包经营方案；村集体经济项目的立项、承包方案；宅基地的使用方案；征地补偿费的使用、分配方案；以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项；国家计划生育政策的落实方案；政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；村民委员会协助人民政府开展工作的情况等。在上述应当由村委会公开的事项中，在实际情况中非属于同一权重的范畴，结合边境地区农村的实际状况，最需公开的包括政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况及村民委员会协助人民政府开展工作的情况两项内容。以后者为例，《村民委员会组织法》第5条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。村民委员会协助人民政府开展工作的事项，除《义务教育法》、《农村五保供养工作条例》等有关法律、行政法规和地方性法规有明确的规定外，还涉及到党和国家各项政策在农村的落实，体现在具体工作上，包括协助人民政府从事：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征收、征用补偿费用的管理；（5）有关计划生育、户籍、征兵工作；（6）卫生防疫管理、本村庄的规划建设管理、村级道路的建设和养护、医疗救助、维护社会治安等其他工作。这些事项做的好坏，攸关群众的利益，应当向村民公开，接受村民监督。

3、充分发挥大学生村官的作用。2008年以来，为培养人才并缓解就业压力，各地都设法选派一些具备一定素质的大学生村官，到村委会任党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务。让这些人在和农业、农村、农民结合的过程中逐渐熟悉中国的三农问题，并在协助推动村民自治中提高对社会的依法治理能力，最终才可能涌现出一批可以造就的栋梁之才。所以，把村务公开这样的工作交给常年在村，经验不多但精力和时间充裕的大学生村官，让他们熟悉法律政策、熟悉村民、熟悉乡村社会，学会做长远规划，学会抓制度建设，学会把自己的前途和命运与学习和努力结合。

4、必须公开的事项，应做到简单明了。例如，村干部的津补贴问题，如果不是由村民负担，则只要载明以政府规定给付即可。而没有集体经济，相关的公开也就是一句话、一个字（“无”）。公开事项中，除村民会议审议村民委员会的年度工作报告、审议村民委员会成员的工作、撤销或者变更村民委员会和村民代表会议不适当的决定、计划生育落实方案拟通过专门的通知公告公开外，其余公开事项可以通过表格形式制作，盖上公章贴在村委会公告公示栏即可。

5、法律没有规定必须公开，但对开展工作有利的一些必要事项，主动公开。有几个事项，《村民委员会组织法》虽然没有要求公开，但公开了，对新一届村委会运作肯定有帮助。一是上届村委会事务移交的情况。现在由于各种原因，上一届村委会落选后，相关人员本来应该将应移交的事务尽快移交，但很多人败选后连档案资料、公章、钥匙都带走，新村委会对前任的情况无法得知。针对这一很不负责任的做法，修改后的《村民委员会组织法》规定，“村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持，由乡、民族乡、镇的人民政府监督”。若将这一情况纳入公开范围，将会有利于村委会落实责任，开展工作，并使这种不负责任的做法受到谴责。二是村中不良行为。包括村民不孝顺赡养老人、侵占公共财产、打架斗殴、违法乱纪、放任牲口影响别人、乱丢垃圾等。这样，可以使坏事受到更多的监督，大家更谨慎地考虑自己做人的后果。如果以村委会名义和影响与群众的关系，则可以考虑以群众反映、群众来信的形式公布，或以此为依据直接与具体当事人联系。三是调解成功的案例。要宣传矛盾的复杂、调解工作的艰苦、调解人员的负责、调解对象最后的通情达理，让更多的村民逐渐知晓在相处中如何讲“理”和“礼”。顺便介绍打官司的成本，让群众即使发生矛盾，小事选择在不伤和气的条件下接受调解，并理解村干部的苦心，学会自责。四是表扬好人好事。这些事可以很小，因为小事大家都有可能去做并做好，比如劝解别人的矛盾，在投工投劳中舍得出力、孝顺父母、帮邻居修房和处理婚丧事务、多栽一棵树、支持孩子读书、给病了的邻居一点关爱、维护水井等。公开宣传时，要在实事求是的基础上多表扬，从而鼓励更多的人做好事。

D911.8

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1671-2994（2012）05-0173-04

2012-06-27

孙 卫（1979- ），女，天津人，中共临沧市委党校基础理论教研室讲师。研究方向：法治建设。

责任编辑：陈文兴