陈 莹

（水利部水资源管理中心，100053，北京）

为深入推动全国不同类型的节水型社会建设试点地区和示范区建设，以点带面、以试点示范推动全面建设节水型社会，2002年12月，水利部印发《开展节水型社会建设试点指导意见》，在“十五”期间开展张掖、绵阳、大连、西安等12个全国节水型社会建设试点基础上，“十一五”期间进一步扩大了全国试点的规模和范围，重点推动了南水北调东中线受水区、西北能源重化工基地、南方水污染严重地区、沿海经济带的节水型社会建设。2006年水利部公布第二批30个全国试点名单，2008年水利部批复第三批40个全国试点，2010年公布了第四批18个试点地区，目前，全国已批复节水型社会建设试点100个，省级节水型社会建设试点近300个，张掖、绵阳、淄博、张家港等试点中建立节水型社区140多个、节水型企业近千个。全国试点和省级试点形成相互补充、相互促进、共同发展的新格局。

回顾节水型社会建设试点的成功经验，对于启示同类型地区推进节水型社会建设，在当前形势下提升全面建设节水型社会的能力，服务于落实最严格的水资源管理制度，无疑都具有重要意义。

一、提高水的利用效率和效益是节水型社会建设的根本目的

节水型社会建设的出发点和落脚点是解决区域水资源问题，提高水的利用效率和效益，以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展。实践充分证明，服务于经济社会发展是节水型社会建设的动力和源泉，只有围绕服务经济社会发展推进各项工作，以用水方式转变促进经济发展方式转变，节水型社会建设才能发挥其应有的作用，才能成为政府“好使管用”的措施，成为人民积极参与的事业。

郑州市把节水型社会建设作为支撑中部崛起的重要举措，立足于建设中部地区全国重要粮食供应生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高新技术产业基地和综合交通运输枢纽，将节水型社会建设纳入经济社会发展规划，优化配置水资源，高效用水，循环用水，推动用水方式转变，为区域经济社会发展全面服务。天津市确立了“水源跟着发展走、水源带动产业变”的节水型社会建设思路，重点构建以引滦引江双水源为基础，以海水淡化、再生水利用为补充的适合滨海新区发展战略的水资源保障格局，建立与经济发展布局相匹配的水资源配置格局，保障经济社会发展。

二、制度建设是推进节水型社会建设内在动力的重要因素

节水型社会建设的核心在制度建设，它是推进节水型社会建设的内在动力的重要因素。政府通过构建、创新水政策，协调不同组织结构（横向与纵向）之间的利益关系，利用水法规、水政策及水文化之间的相互作用、相互渗透和相互影响，不断实现制度创新，推动节水型社会建设稳步向前发展。制度建设是一个在制度供给和需求双向互动的过程中不断优化制度配置结构的过程。在供给方面，制度建设重在设计，设计的要求是适应工作需求和目标；在需求方面，制度建设重在运用，运用的原则是围绕工作目标落实制度要求；在供求互动方面，制度建设重在创新，创新的方向是在宏观上有效调控制度供求，在微观上着力实现动态平衡。可以说，制度建设是一个从制定制度、执行制度到不断完善发展制度的动态过程。节水型社会制度建设，必须抓好制度安排、制度落实和制度创新三个关键环节。

在试点建设过程中，第四批18个试点在试点建设初期就做好制度建设的设计，在建设过程中，不断落实制度，并在实践中创新制度建设。如建设项目节水“三同时”制度的落实方面，北京、武汉、无锡、上海、南宁、萍乡等地要求对于新建、改建、扩建项目没有制定节水措施方案、没有配套建设节水设施的，取水许可不予批准；取水项目竣工投产，节水设施必须达到“三同时”要求，否则不予验收、发证。

三、体制创新是节水型社会推进不可或缺的要素

很多试点能在较短时间内取得成效，关键之一是重点推进了水资源管理体制改革，完善了联动机制，从体制上保障了节水型社会建设顺利开展，成立了涉水事务统一管理的水务局，对水资源从供、用、耗、排等各个环节上加强管理。

全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团全部设立了节约用水办公室。全国地级行政区设立节水管理机构的有317个，占地级行政区的75%。四川全面完成了市县水务一体化改革；重庆市组建节水办公室，逐步推动实现了30个区县水务一体化改革；宁夏5个地级市、22个市县全部成立了水务局，组建了宁夏水务投资集团和4个水务公司；山东按照“自下而上，重点培育，梯次推进”的思路，93个县（市、区）实现了城乡涉水事务一体化管理；湖北成立了地级市水务局4个、县级市水务局22个，各水务局在职能分工上积极与城市建设、环境保护部门建立协调机制，逐步实现了防洪、水源、供水、排水、污水处理回用、水价、水务投资等涉水事务的综合管理。试点地区都成立了由常务副市长、副市长和多个部门（单位）负责人组成的节水型社会建设领导小组，及时召开领导小组全体会议，确立主要工作目标，分解下达任务，落实责任，并将各部门工作纳入政府绩效考核。

郑州市、徐州市、石家庄市等试点实现城乡水务一体化管理，整合水利、供水、排水三大行业，加强了行政区域内涉水行政事务的综合管理，统筹城乡取水、供水、用水、排水、再生水回用等工作，实现对水资源全方位、全领域、全过程的统一管理，有力保障了节水型社会建设的深入开展。张掖市、武威市在实现城乡水务一体化管理的基础上，推动了流域水资源统一管理，将区域管理与流域管理紧密结合起来，从流域综合治理层面保障节水型社会建设有序推进。这些试点充分发挥体制优势，把节水型社会建设列入同级国民经济和社会发展计划，有效整合了水利基本建设、水资源费、节能减排资金等投入渠道，积极引导民间资本投入各行业节水，完善了节水投入机制，为节水型社会建设提供了坚实的资金保障。

各级节水管理部门每年与下一级节水管理部门签订节水目标责任书，将用水总量控制指标、定额控制标准、节水器具推广工作任务分解，明确节水工程建设任务、节水器具推广的数量、节水责任及完成期限，并下达节水器具改造补助资金。河北省成立了以分管副省长为组长的节水型社会建设领导小组，组建了以省水利厅牵头的领导小组办公室和以省水利科学研究院为主的技术咨询专家组，明确了职责分工，实行了目标责任制。江苏省连续三年将节水型社会建设列入省政府50件年度重点实事工程，建立了由分管副省长召集、各相关部门参加的节水型社会建设联席会议制度，每年年初下达节水型社会建设目标任务，年终组织考核，并将部分节水指标纳入全省科学发展观、生态省建设评价体系。江西省省市两级政府签订了资源节约目标责任书，“万元生产总值用水量”被列作五大考核指标之一。西安市将节水型社会建设纳入全市目标责任综合考评体系，将14大类66项目标任务落实到29个部门和单位，明确规定完成任务的时限要求，按级逐年签订目标责任书，并在年度考核中严格落实一票否决制度。敦煌市制定了“节水型社会建设责任单位目标任务考核表”，将乡镇、各部门节水情况纳入年度考核，建立奖惩机制。北京市各级节水管理部门与规划、建设和城管执法等部门加强联动机制建设，定期与城管、水政监察部门对施工工地进行节水检查，对违法建设的项目给予处罚并要求其在规定时间内补办手续。

四、载体建设是推动节水型社会建设的具体途径

试点地区积极创建节水型企业、社区、单位，完善计量措施，实施节水技术改造，在火电、化工、造纸、冶金、纺织、建材、食品、机械等高耗水行业鼓励发展节水高效的高新技术产业，加大工业节水技术改造力度，工业水重复利用率得到大幅度提升。加强改扩建污水处理、能源和资源用水节水改造、化工产业节水综合改造、用水户雨水回收、用水户中水循环利用等工作。用水大户在加快发展的同时，认真落实国家节约水资源、改善水环境的有关政策，坚持节流优先、治污为本，推进节水示范，发动社会参与，不断加大对用水系统的建设和改造力度。用水户纷纷制定单位内部节水管理办法，建立健全取用新水台账，将节水设施纳入主体生产设备进行管理；建设污水处理站，污水收集处理后回用；定期开展水量平衡测试工作，为进一步完善用水管理提供数据；加大宣传力度，促进单位职工自觉节水。

试点地区加强节水管理和水资源管理，对重点用水企业的新改扩建项目严格水资源论证制度和取水许可制度，凡是不符合国家产业政策和节水政策的项目，一律不予审批；对超定额、超计划的水量，收取加价水费和加价水资源费；加强重点企业的日常用水管理，帮助、指导企业建立健全用水统计制度、用水考核制度和水平衡测试制度，积极开展节水型企业创建活动，提高企业合理用水、科学管水水平。节水型社会建设促进更新淘汰了一大批陈旧老化的设备，加大了对重点用水大户的节水技术改造力度，促使企业采用节水新技术、新工艺。

在城镇生活节水方面，以城镇供水管网改造和推广城镇生活节水器具为主，控制了城镇生活用水量的增长速度。宁夏、义乌、浦东、莆田等22个试点地区开展了供水管网漏损检测与修复，安装水量监测设备和水位监测设备，完成城市管网铺设和改造527 km，城区管网漏损率显著下降。污水再生利用量逐年增加，2009年仅北京市就达6.5亿m3，沿海地区年海水直接利用量达330亿m3，替代淡水17亿m3，日海水淡化能力达到12万t。各地加大淘汰非节水型生活用水器具的力度，宾馆饭店、公共厕所大部分改造安装了感应式节水器具。对用水单位下达淘汰非节水型生活用水器具、推广节水型生活用水器具的通知和管理要求，指导节水器具推广工作。

在农业节水方面加强总量控制与定额管理相结合，建设了一大批旱作节水农业示范基地，深耕深松、蓄水保墒、覆盖保水、农田护坡拦蓄保水等高效旱作节水农业技术及非充分灌溉节水灌溉方式得到广泛应用。太原、四平、德州、哈密等15个试点地区在2006—2009年发展喷灌、滴灌、管道输水灌溉等高效节水工程面积达到 755万亩（50.33万 hm2），改建和衬砌干渠、支渠、斗渠、农渠共计388万km。

五、将生态环境改善作为节水型社会建设获得公认和实践检验的目标

水是生态环境的控制性要素，节水型社会建设是处理和协调人与自然关系的关键领域。试点地区人民政府对节水型社会的认识，上升到一种发展模式和执政理念的高度，将节约视为一种执政文明，视为衡量执政能力高低的重要尺度，把节水优先的理念和方针落实到政府及各部门想问题、作决策、办事情的全方位、全过程中，更加注重水资源开发、配置、调度中的生态问题，试点地区坚持节水与防污并重，严格落实保护生态环境的各项政策，注重通过节水减污，建立和完善水环境和水资源节约保护的长效机制，促进了生态文明建设，增强发展的可持续性，促进经济社会与生态环境和谐发展。节水促减排，节水促治污，这不仅响应了公众对改善水生态环境的强烈需求，还强化了政府各部门和广大群众对于进行节水型社会建设的认同感，促进了节水型社会建设的良性发展。随着实践的深入，节水型社会的观念正日益深入人心。

通过水循环利用和废水回收等节水改造，提高水的重复利用率。积极实施计划用水管理，强化用水定额管理。一些用水大户，如机关企事业单位、大专院校等，都采取了计时计量用水等措施。加快对高用水行业的节水技术改造，控制单位产品取水量，加快城市产业结构调整和促进优化升级，大力发展循环经济，调整城市用水结构。在推进用水节水技术改造同时，积极开拓电子信息、生物工程、医药等新兴高新产业，对高耗水、高污染的企业进行节水改造和废污水处理回收利用等，关停并转效益较差的企业，推进了城市节水工作，促进了生态文明建设。

重庆市重点实施蓝天、碧水、绿地、宁静四大行动，先后建成污水处理厂55座、垃圾处理场42座，全市城镇生活污水集中处理率达到80%，生活垃圾无害化处理率达到76%。西安市多措并举，通过重构城市水系、实施水环境综合治理、引水进城、碧水工程等措施，完善城市形态，改善城市综合环境品质。敦煌市政府颁布出台《关于禁止移民、禁止开荒、禁止打井的通告》《敦煌市关井压田实施方案》《敦煌生态环境和文化遗产保护近期工作方案》等规范文件，成立了“三禁”和“关井压田”工作领导小组及办公室。目前，已关闭各类机井300眼，削减地下水开采量850万m3。

六、政府主导，全社会参与，自觉承担和践行节约用水的道德伦理和社会责任

节水型社会建设涉及各行各业、千家万户，节水型社会建设已经纳入各级政府的重要议事日程，通过将节水型社会建设的目标任务分解落实到各有关部门，形成全社会共同推进节水型社会建设的局面。充分发挥政府在节水型社会建设中的宏观调控作用，把节水型社会建设目标纳入政府各部门、各单位日常管理和工作目标考核中。水行政主管部门主办而不包办，会同有关部门建立协调机制，按照职责分工，相互协调配合，广泛发动社会各界的力量，形成推进节水型社会建设工作的合力。

公众是节水型社会建设的主体，公众参与节水型社会建设是在全社会倡导节水文化的基本单元。全国成立了3万多个农民用水户协会，试点地区共建立节水型社区近千个、节水型企业2 000多个，为辐射带动周边地区节水型社会建设起到模范带动作用，形成了政府推动、市场引导、公众参与，全民推进节水型社会建设的局面。

在更高的层次上，节约用水体现了一个社会的进步和文明程度，体现了一个人的思想修养和道德操守。节水文化关键在于形成良好的节水习惯。节水文化的核心在于形成一种精神、一种氛围、一种习惯，使身处其中的每一个人都受到一种自然而然的熏陶、影响和规范，都自觉主动地去节约用水，自觉承担和践行节约用水的道德伦理和社会责任。

七、结 语

通过开展节水型社会试点建设，不仅形成了以四大体系为主要内容的节水型社会建设基本构架，同时从区域实际出发，探索形成了不同区域节水型社会建设的基本模式，如：以总量控制与水量分配为特征的传统西北农业经济区节水型社会建设基本模式，以张掖市为典型；以农业—工业水权转化为特征的西北工业增长地区的节水型社会建设基本模式，以河套灌区为典型；以多水源优化配置和地下水资源保护为主体的黄淮海平原区节水型社会建设；以水资源优化配置与全过程用水管理为基本特征的沿海发达城市节水型社会建设模式，以大连市为典型；构成在自然循环和社会循环体系下宏观、中观和微观循环体系“二元三级”平原河网区节水型社会建设基本模式，以张家港为典型；以小型水库雨水利用和联网调度为特征的海岛节水型社会建设的基本模式，以浙江省舟山市为典型；等等。

在试点的带动下，我国已经形成了河西走廊、黄河上中游能源重化工基地群、环渤海经济圈、黄淮海平原、南水北调受水区、太湖平原河网区、珠三角、长株潭城市群等为典型的节水型社会示范带，节水型社会试点建设对促进我国区域战略发展和经济社会转型发挥了重要作用，为我国节水型社会建设理论体系的形成提供了丰富的实践样本。总体来看，我国以点带面、全面推进节水型社会建设的局面已基本形成。

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[3]陈雷.全面贯彻落实中央水利工作会议精神 开创中国特色水利现代化事业新局面[J].中国水利，2011（13）.

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