■易丽丽

佛山市公益三类将一些转企或转社会组织仍不成熟的事业单位框在事业单位“笼子”里，仍自收自支，作为一个过渡，降低了“一刀切”推出去的震荡风险。

分类推进事业单位改革备受关注，但也看到，事业单位改革现在是“两头热，中间冷”,恰恰是事业单位自身的动静并不大。在改革观望氛围中，佛山市事业单位改革跳入媒体的视线，被评价为“无痛改革”，贴上了“稳定”的标签。“无痛”两字很抓眼球，领导怕改革引起震荡不敢改，在“稳定压倒一切”的政治生态中“，稳”字当头尤显重要。

事业单位分类改革五个试点省（市）先行探索，广东省作为试点省份之一，早在2007年，《广东省事业单位分类改革试点指导意见》和《广东省省直事业单位模拟分类目录》相继出台。广东省的事业单位分类改革，选择在佛山市和交通、环保等领域进行试点。

佛山市作为广东省改革试点，4年前改革就已破冰。经过4年的改革，现在是改革验收期，“无一人上访”是佛山交出的一份答卷。事业单位改革的目标明确，但是没有路径的目标只会是不可能实现的目标。佛山事业单位改革的操作路径无疑为全国事业单位提供了参考与启示。

类别划分“一视同仁”，归类有进有出

《关于佛山市事业单位分类改革的实施意见》于2008年2月出台，佛山市按照现有事业单位的功能特征、经费来源及发展方向，将事业单位划分为行政类、公益类和经营服务类三个类型，其中公益类再细分公益一类、二类、三类，佛山市公益类事业单位比《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中确定的公益类事业单位范围更大，多出一个公益三类。公益三类是指从事的业务活动具有一定公益属性，但社会化程度较高，与市场接轨能力较强，可基本实现由市场配置资源的事业单位。公益三类虽然也能享受一定政府购买服务的贴补，但自收自支，未来的出路是转为企业或社会组织。广东省的方案都保留了公益三类，将这些事业单位暂时框在事业单位“笼子”里，多少让公益三类心理上有安全感，但迟早将推出去，有一个心理准备期。通过购买服务方式，帮助其成长，有一个过渡。

分类是本轮事业单位改革的基础。佛山市公开分类标准，“一视同仁”让各事业单位分类入座。佛山市编办开门改革，力求透明公平，正如佛山市编办副主任毛乐萍面对媒体所说“不管谁来找，我们都拿出一把相同的尺子”，佛山市“一碗水端平”减少互相攀比，这一做法为改革推进减少了阻力。

佛山市类别划分做到了有进有出。事业单位分为三类，行政类和经营类是划出，公益类事业单位将继续保留在事业单位序列。事业单位改革不但有“划出”，而且要实事求是有“划进”。例如佛山市将市建设工程交易中心、政府采购中心、土地交易中心、药品集中招标采购服务中心整合，组建佛山市公共资源交易中心，划进公益一类事业单位，归口佛山市政府行政服务中心管理。原来四个中心分别隶属建设、国土、卫生等不同的部门，其中三家是自收自支的事业单位。再比如，将市文艺创作研究室、市民间艺术团、佛山画院、市雕塑院等4个正科级事业单位整合，组建了佛山市艺术创作院；佛山市将任务相同、相近或在一个区域内重复设置的事业单位进行重组，打破条块、部门界线整合，优化了公共资源优化配置。

财力作“后盾”，利益不受损

佛山事业单位改革有一个基本原则，就是要保证被改革者的待遇、福利不受影响。不让被改革者承担改革成本，保障其利益不受损。本轮事业单位改革，压力最大的是经营类事业单位转企，从事经营生产活动的事业单位转企并不是第一次，历次转企，面临的问题不是不能转企，而是职工不愿转企，担心待遇下降，养老无保障。佛山市以公共财力为后盾，明确了转企养老保险政策，减少了不确定性。例如，转企前已办理退休的“老人”，保留其现有社会保险待遇不变，转企前在编且在2008年至2012年间办理退休的“中人”，如按企业标准计发基本养老金低于按2007年12月事业工资计发的基本养老金，差额部分按比例给予补贴，2013年以后办理退休的人员不再补差。财政为养老差额部分兜底，消除了后顾之忧。

佛山市不仅在事业单位改革方面投入巨大，而且不断提高企业的养老保险待遇。目前，企业退休人员拿到的养老保险金比事业单位的退休工资还略高一些。经营类事业单位不愿转企，从全国范围来看，很大的原因是企业养老保障待遇不如事业单位。佛山市企业与事业单位养老待遇差距缩小，甚至企业反超事业单位，这为经营类事业单位转企铺好了路。佛山市在事业单位改革中明确了“所有补贴、补偿，如果单位承担不了，全都由财政兜底。”在改革错过最佳时机，改革进入疲劳期，“花钱买机制”是改革必要的成本。这也是吸取国有企业改革教训，让被改革者承担改革成本，而留下的负面影响。

给弱者保障，给强者舞台

佛山市事业单位改革并不是“单兵突进”，事业单位改革在深化行政体制改革与社会建设的大局中进行。佛山市顺德区大部制改革为佛山市深化行政体制改革杀出了一条“血路”。顺德41个党政机构被精简成16个，当外界质疑大部制仅仅是物理组合，未发生化学反应时，广东省高层意识到“改革的最大阻力来自于政府自身”，政府手上依然有很多管不了、管不好甚至不该管的事情。2012年3月，佛山市被明确为广东省行政体制改革试点市，以精简行政审批职能为突破口，坚决取消一批、下放一批、向社会转移一批，“拿出革自己命的勇气”推进改革。以此进一步厘清政府和社会，政府与市场之间的关系，为事业单位改革打牢“基石”。

与此同时，还“事”于“事”，还权于社会。2012年5月，佛山出台了《关于社会建设的意见》，一方面“积极稳妥推进事业单位分类改革，形成独立运作、自律管理的管理和运行模式。”另一方面“推进政府行业管理、社会生活事务管理等职能向具有资质条件的社会组织转移”。佛山市将事业单位改革纳入社会建设大格局中，将培育社会组织与事业单位改革结合起来，打破公益服务准入“玻璃门”，不分举办性质，通过服务购买，实现公益类事业单位与社会组织的准入平等地位。如建立以项目为导向的政府向社会组织购买服务机制；建立政府购买服务的经费标准和绩效考核体系，形成财政资金分配新机制。事业单位改革受制于行政体制改革的深度和社会发展的程度，着眼大局，系统推进才能事半功倍。

在以往改革中，个体无条件服从大局。但是随着个人权利意识的觉醒，不关注被改革者个体的改革越来越难以推进。例如，佛山市电影公司原本是一个正科级事业单位，23个事业编制，当初转企，召开职工大会，让大家自主选择，最后12人选择跟着转企闯市场，现在转企的职工，工资比政府科级干部高出30%。“给弱者保障，给强者舞台”是关注个体的集中体现。

佛山经验是否可复制？

广东省作为全国五个试点省份之一，是全国分类推进事业单位改革的排头兵，佛山市又作为广东省的试点市，中央盯着广东省，广东省盯着试点市（部门）。佛山市相当于受到中央与广东省的双重关注。“试点”带有行政指令的色彩，上级制定政策目标，通过自上而下的行政方式指定某个地方政府开展创新性的政策试点工作。在我国，能否争取到试点地区本身就是地方政府的一个政绩。在试点过程中，上级政府的政策倾斜和关照，就是试点的“红利”。顶着试点的“光环”，试点地区只能成功，不能失败，于是试点本身就成为地方的重点工作，地方领导的重视随之而来。

佛山市事业单位改革提前“交卷”，不能否认作为“试点”的特殊性。这其中，佛山市领导对事业单位改革的重视与支持，佛山市编办将事业单位改革作为中心工作，都形成了佛山事业单位改革的利好环境。与此相对应，有的地方，在领导层面对事业单位改革仍未形成共识。不少地方编办实际上是政府副职分管，政府不同副职分管的工作不一样，各自为政，难以形成合力。佛山的启示是，事业单位改革需要领导切实转变理念，重视公共服务职能；在行政体制改革、社会建设框架下统筹考虑，系统推进；各部门协作才能取得比较好的效果。

本轮事业单位改革，行政类、公益类、经营类等三类事业单位，最容易引起震荡的是经营类转企。身份与社会地位的变化，多少让职工心理有落差，如果相关利益受到损害更易激化矛盾。从事生产经营活动的事业单位，经过几轮事业单位改革之后，所剩无几，继续保留在事业单位“筐子”内主要是一些涉及特殊行业或行业资源不多，经营能力不强的单位，改革有一定的难度。佛山市公益三类将一些转企或转社会组织仍不成熟的事业单位框在事业单位“笼子”里，仍自收自支，作为一个过渡，降低了“一刀切”推出去的震荡风险。

中央5号文公益类只分为两小类，并无“公益三类”。佛山“无痛”改革的一个重要启示是，对这类长期赢利和市场竞争能力值得怀疑，前景不容乐观的经营类事业单位转企，要做到“扶上马，送一程”。经营类事业单位转企不是“甩出去”就是改革了，经营类事业单位在市场中站住脚跟，是10年乃是20年的事。如果没有公益三类作为过渡，要给予此类事业单位政策优惠和扶持，政府购买服务时不以组织性质为依据，以提供服务优劣为依据，给予其同等待遇。

有媒体质疑佛山市事业单位改革“花钱买稳定”。笔者认为这要从两方面看，一方面被改革者正当利益的保护需要财力的投入。另一方面，事业单位改革是为了事业单位更好的发展，付出一定改革成本，换取新机制是必要的代价。“利益”是一个中性词，从利益联结，利益兼容出发，“带土栽培”，“赔嫁妆”都是解决事业单位动力问题，从“要我改”变为“我要改”。

佛山市作为发达地区，有政府财力保障，减少了改革的阻力。公益类事业单位二次划分，各单位博弈最厉害。划在不同的类别意味着不同的财政支持。笔者与同在广东省但经济欠发达地区编办负责人交流时，问到佛山改革“无震荡”原因何在？“财力”是对方给出的答案。在我国经济欠发达地区，有些应该由财政保障的公益一类仍保障不到位，有些应由财政给予大力支持的公益二类只得到象征性财政支持。更不用说转企后，与事业单位养老待遇差距，政府有财力履行“身份有改变，待遇不降低”的承诺。在这种情况下，公益类的二次划分，就不是从职能出发，而是从地方政府的财力出发。

佛山的实践给其他地方以启示，经验值得借鉴。事实上，佛山事业单位改革只是分类告了一个段落，改革远远没有完成。分类只是事业单位改革的第一步，分类并不是改革的全部，也不是改革的目的。事业单位改革的目的是事业单位更好地发展，核心是创新体制机制。佛山市事业单位仍保留行政级别，去行政化仍未破题，建立法人治理结构仍在摸索，这都是事业单位改革深水区的问题。还有事业单位人事制度改革、养老保险制度改革等配套改革，佛山事业单位改革仍在路上。