安彦林

(山东财经大学 财政税务学院，山东 济南250014)

实现公共文化服务均等化是当前完善公共服务体系的重要内容，是建设服务型政府的重要举措，同时也是满足公民文化需求的重要手段。随着我国经济持续快速增长，公共文化服务也有了较快的发展，无论政府的资金投入还是文化设施的建设都有了很大进步，但是仍然存在城乡公共文化服务非均等化的态势，文化的基础设施和文化产品多集中于城市，农村文化基础设施薄弱、公共文化服务缺乏，而且这一态势还有进一步扩大的趋势。这一问题的存在，阻碍了城乡居民基本文化权益的实现，扩大了城乡差距，增加了社会不稳定因素，不利于和谐社会的建设。

一、我国城乡公共文化服务非均等化的现状

(一)城乡公共文化服务的财政投入不均衡

与城乡二元制结构相对应，我国公共文化服务财政投入也不平衡。农村财政性文化经费的政府支出层级比较低，一般由县乡政府来提供，表现为农村公共文化服务财政投入少，公共文化经费不足;而城市的公共文化服务一般由市区政府提供，公共文化服务财政投入较多。按照第六次人口普查数据，我国现在城市和农村居民各约占50%，由表1可以看出，占全国总人口近二分之一的农村居民享受不到三分之一的财政文化投入。“十一五”以来我国城乡文化事业财政投入都高速增长，而且农村的增长速度超过了城市，但由于基数小，农村公共文化服务财政投入占全国的比重变化不大，刚到30%。纵向来看，1978年我国财政文化事业费投入农村2.4亿元，占全部财政投入4.4亿元的55%，城市占45%，2010年财政文化事业费投入农村116.41亿元，占全部财政投入的36%，经过改革开放30多年的发展，我国对农村公共文化服务的财政投入虽然绝对值有了大幅增加，由1978年2.4亿元增加到2010年的116.41亿元，增长了40倍，可相对值没有增加，甚至倒退，由1978年的55%减少到2010年的36%，城市公共文化服务财政投入是农村的2.4倍。由以上分析可以看出我国政府对农村公共服务的财政投入存在城乡不均衡，而财政投入的差距直接导致了城乡文化发展水平的差距。

表1 “十一五”以来文化事业费分农村和城市投入情况

(二)城乡公共文化服务的基础设施不均衡，农村居民从公共文化服务中获得的效用明显低于城市

城乡公共文化服务另一个不均衡的表现就是公共文化服务设施的不均衡。城市拥有较完善的公共文化服务设施，城市居民可以享受到完善的公共文化服务，如广播电视、博物馆、图书馆、电影院、文化休闲广场、文艺演出等等;而农村缺乏必要的文化设施：电视网络覆盖不足、已有的文化设施如文化站、图书室条件差，利用率不高，效用满足程度低。许多农村没有图书室、文化站，即使有也流于形式，有些地方的农家书屋虽然普遍成立，但是书刊、报纸仅限于上级发放，种类少，针对性和时效性差，不能发挥应有的效果。农村广播虽然畅通，也主要用于会议通知和广播找人，没有从事文化宣传和文化服务活动，没有发挥活跃农民精神文化生活的目的。以图书馆为例，1985-2009年，地市级的图书馆平均每馆的购书费和购书量均远远大于农村(见表2)。由于享受不到应有的健康的公共文化服务，农民的公共文化需求得不到满足，大多农民闲暇用于打扑克、打麻将、聊天等私人娱乐，同时，封建迷信思想乘虚而入、腐朽落后文化蔓延，严重影响农村文化环境和农民文化修养的提高，甚至影响到社会稳定和农村基层政权的建设［1］。

表2 地县(市)级公共图书馆平均每馆购书费及新购图书情况

二、影响城乡公共服务均等化的因素

导致我国城乡公共文化服务非均等化的原因可以从供给和需求两个角度来分析，需求的原因主要来自于广大公众，而供给的原因主要来自于政府。

(一)影响城乡公共服务均等化的需求因素

按经济学中消费者统治说的观点，在一个经济社会中，消费者在商品生产这一最基本的经济问题上起决定性作用，而生产者为了获得最大利润，必须依据消费者的货币选票来安排生产，决定生产什么、生产多少，以及如何生产等等［2］。虽然说这个理论运用于私人经济，但其与公共产品的供给也有一定相通的地方，对于公共文化服务，政府的供给在一定程度也取决于广大公众对公共文化服务的需求。需求是公共服务的起点，对于广大公众需求强烈的公共服务，政府就会增加供给，如近年政府对教育、医疗的投入力度的加大，否则，即使政府增加了供给，而公众没有需求，这种供给也是无效供给。因此，需求是影响公共文化服务均等化的重要因素，需求因素主要包括两个方面，一方面是广大公众对公共文化服务有需求，另一方面是广大公众的需求能够很好的表达出来。具体来说影响城乡公共文化服务均等化需求方面的因素包括收入水平、消费水平、教育水平以及公共需求的表达机制。

1.收入水平和消费水平的差异导致了城乡居民对公共文化服务需求不同

物质生活的生产方式制约着社会生活、政治生活和精神生活，人类只有在首先满足衣食住行这些基本生存需要的基础上，才能从事其他的精神文化活动。当居民收入处在比较低的层次上时，公众对公共服务的需求较小，并且必需型的公共服务需求较多，随着收入水平的提高，公共服务需求会以高于收入增长的速度增长，同时会增加对发展型公共服务的需求。公共文化服务在公共服务的层次中属于较高层次的需求，因此对文化服务的需求度不如对教育、医疗、社保的要求迫切，广大社会公众都是在满足基本生活需要之后才考虑文化的需求。由表3我们可以看出城乡居民收入的差距在逐渐加大，这种差距成为导致城乡居民公共文化服务需求不均衡的重要原因。

表3 城乡居民收入和恩格尔系数对比

恩格尔系数是反映人民消费水平的一个系数。当恩格尔系数小于30-40时，人们消费的享乐取向就会凸现出来，用于文化娱乐方面的投入将大大增加。随着我国市场经济的发展，人们的物质生活水平不断提高，每个人的经济支付能力不断上升。表3显示我国城市的恩格尔系数近年大多在30-40，预示我国城市对文化产品和文化服务的需求将大幅增长，农村的恩格尔系数仍然在40以上，因此，农村居民对文化娱乐服务需求小于城市。但另一方面，由农村恩格尔系数发展的螺旋下降的趋势可以看出，农村的文化需求也会随之增加，需要加大农村公共文化服务供给，以满足需求的增加。

2.文化教育层次的差别导致了城乡居民对公共文化服务的需要不同

文化教育水平直接关系到对公共文化服务的需求，文化教育水平越高，对文化的理解力就越强，对文化的需求越多。个人的习惯、兴趣、爱好同个人文化素质息息相关，表现在文化需求上，除了外在的购买力和有空闲时间外，还要有一定的欣赏能力、认知领悟能力、参与其中进行文化沟通和活动能力。城市和农村居民的文化教育层次不同，导致了对公共文化的需求不同，农民对文化服务没有消费的冲动，因此城市居民对公共文化服务的需求多于农村，需求层次也高于农村，而且由于文化教育水平的差异导致农民要求表达自身需求的能力不强，参与政治、经济、文化的积极性不高，自身的文化需求不能通过合理的程序表达出来［3］。据统计农村人口中初中及初中以上文化程度的人数仅占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平;全国4.98亿农村劳动力中，高中文化程度的只占9.7%，而初中的占49%，小学文化程度左右的占31%，不识字(文盲)或识字很少的占7%;其中，初中及其以下文化程度的比重高达87.8%［4］。

3.农民缺乏有效的公共文化服务需求表达机制

当前公共文化服务非均等化，农村公共文化服务供给不足，效率不高，很大程度是由于政府与广大农民信息不对称，农民没有畅通的公共文化表达机制，而且参与公共文化服务的意识也比较薄弱，农民并未强烈地意识到提高生活质量的重要性，对表达对公共文化服务真实需求的愿望和行为不慎强烈，农民缺乏公共参与的意愿和心态。甚至很多农民都认为提供公共文化服务是政府的事情，与自己无关。这样导致了政府不知道农民需要什么公共文化服务，公共文化服务提供不足或者提供的公共文化服务农民根本不需要。而在城市，居民的公共文化服务参与意识较强，而且可以通过正当的反映渠道如听证会、网络、社会调查、政务热线等形式向政府表达自己的公共文化需求，需要哪些文化服务，对每种公共文化服务的具体要求是什么，政府相关部门根据居民的需求提供“适销对路”的文化服务，这样城市居民获得的公共文化服务的效用就会大于农村居民。

(二)影响城乡公共服务均等化的供给因素

1.各级政府财权和事权不对称

按照财政分权理论，基层政府在公共服务提供上具有天然的信息优势，可以提供“适销对路”的公共服务，这也是分税制赋予地方财政较大事权的主要原因，但由此产生了地方政府财权太少事权太多的矛盾(见表4)，地方政府尤其是基层政府要办的事情多，可拥有的资源少。在取消农业税后，基层政府更是面临着财政困难，收入锐减，特别是县乡两级财政收入规模小，但还要承担地方的义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、公共文化服务和行政管理等责任，很多政府成为了吃饭财政，最终，财权上划事权下移的结果导致乡镇政府很难保障提供农民所需的公共文化服务。

表4 地方和中央财政占财政总收入和总支出的比重(单位：%)

2.公共文化服务供给总量不足

导致公共文化服务供给非均衡的一个重要原因是公共文化服务的总量不足，由于蛋糕太小，所以需求表达机制弱化的农民分得的较少。如果政府用于公共文化服务的财政投入足够多，相对来说就有较多的资金用来平衡城乡差异。

2010年我国公共文化消费总量为323.06亿元，一个人均GDP达到4382美元 以上的13亿人口大国，人均公共文化消费量为25元，不是一个合理的数字，居民的文化需求满足程度与经济发展水平不符。表5可以看出我国财政文化事业费支出总量有大幅增加，从1978年的4.4亿元增加到2010年的323.06亿元，增长速度比较快，但由于基数较小，所以文化事业费支出与快速增长的居民文化需求相比仍显不足;同时文化事业支出占整个财政支出的比重变化不大，多年来基本维持在0.4%左右(见表5)，这就导致了政府的文化事业费捉襟见肘，不能保证公共文化服务的发展。

另一方面，我国公共文化服务与教育、卫生、科技投入相比，无论增长速度还是占财政支出的比重都相差较大，例如2009年政府教育、科学财政支出占财政支出总额的比重分别为14.43%和3.49%，远高于公共文化支出的0.39%;“十一五”时期公共文化服务财政支出的增长率为19.3%，远低于科技支出的52.7%、医疗的35.6%和教育的25.7%。虽然在民生支出中公共文化服务的迫切性不及教育、医疗和社会保障，不同项目资金需求量及与国民经济的关系有所不同，因而占财政支出的比过重也不能绝对等同，但总体来说，公共文化服务占财政支出的比重过低，不利于我国精神文明的建设，不利于人民生活水平的提高，因为社会的发展的衡量不光是物质的丰富，还包括精神的丰富。

表5 文化事业费及文化事业基建投资所占比重

3.农村公共文化服务采取自上而下的供给决策程序

首先，农村公共文化服务供给决策一般不是根据广大公众的需求来做出，而是政府采取自上而下的决策程序，根据政府的偏好，由政府官员根据政绩和利益的需要决定公共文化服务的内容、数量和质量，这样政府提供的公共服务不一定是广大社会公众所需要的公共文化服务，导致政府的无效供给。一般来说大多政府愿意把有限的公共文化资金投入到见效快、易出政绩工程等短期文化项目上，很少着力于符合社会长远利益、具有实用价值的公共文化服务，如注重文化服务的基础设施建设，而忽视软件建设，如建图书馆，不增加适合农民特点的书籍，导致虽然资金投入了，却没有产生应有的效应。

而在城市由于信息渠道比较完备，政府官员能够大致了解城市居民的文化需求，所做的公共文化服务供给决策结合了广大公众的需求意愿。因此，提供的公共文化服务对城市居民文化需求满足度高于农村居民，本来用于农村公共文化服务的资金比较少，不能把有限的资金用在最需要的地方，造成公共文化服务无效或低效供给。

三、促进城乡公共文化服务均等化的对策

(一)实现城乡基本公共服务均等化，为城乡公共文化服务均等化创造条件

公共文化服务是相对高层次的公共服务需求，因此必须有良好的基础公共服务做铺垫。广大人民群众在保证了基本的生存、生产之后，才会关注发展问题，所以，要提高农村的公共文化服务，首先依然是发展农村经济，提高农民收入，提高农民的文化教育水平，这些都需要教育、医疗、社会保障等基本公共服务保障。当农民的生活水平提高了，教育水平提升了，生活的各种保障也完备的时候，自然也就有了高层次的文化服务需求，有了表达自己文化需求的意愿，可以增加公共文化服务需求的数量和质量。

(二)建立上下结合的农民文化需求的合理表达机制和公共文化服务供给的决策程序

农民是农村公共文化服务的需求主体，是对农村公共服务供给状况的最终评判者，因此，一方面建立健全农村公共文化需求的表达机制，农民可以向基层政府反映自己的公共文化需求，另一方面政府在提供公共文化服务的时候，要广泛征求农民的意见，进行调研，如向广大农民发放调查问卷，召开座谈会、深入基层走访，开通网络和电话热线等方式，向广大人民群众调查文化需求，加强与群众的沟通，使各级政府提供的文化产品，在数量和质量上能符合农民的偏好和农村的实际，减少不合意供给，避免政绩工程，提高公共文化服务供给效率［5］。

推进农村基层民主制度的建设，充分实行村民自治，在乡镇人民代表大会和村民委员会的基础上建立民主投票的公共文化服务决策机制，由全体农民或农民代表对公共文化服务进行表决，使农村多数人的需求意愿得以体现，从而使公共文化服务的主体供给者——政府了解农民对公共文化服务的需求信息，优化农村公共文化服务的供给结构，提高农村公共文化服务的供给效率和农村公共文化需求的满意度。

(三)完善公共财政制度，促进公共文化服务均等化的实现

1.加大公共文化服务财政投入力度，优化公共文化服务投资结构

当前我国的公共文化服务投入不足，各级政府要在自己的财力范围内，增加公共文化服务的财政投入，尤其是农村公共文化服务。就我国目前的财政收入状况来看，完全有能力实现，近些年来，财政收入的年增长速度都超过20%，而公共文化服务本身基数就小，完全有可能保持一个高速的增长，要保证公共文化服务的财政投入增长不低于教育、科研和医疗等方面的财政投入，切实提高财政文化事业费占整个财政支出的比重，争取早日达到中等发达国家1%的水平。

优化公共文化服务财政投入结构，增加的文化经费要主要投到农村公共文化服务中去，如支持广播电视村村通、农村电影放映、农家书屋等农民需要的文化设施中去，以平衡城乡公共文化服务。

2.完善转移支付制度，改革转移支付方式

转移支付制度是平衡各级政府财力不均的重要方式，农村公共文化服务供给不足的主要原因就是基层政府(县乡政府)财力不足，没有足够的能力来发展本域的公共文化，而解决这一矛盾的主要方法就是转移支付制度。我国现行的转移支付制度主要是纵向转移支付，即父子式的转移支付，主要依靠上级政府对下级政府的转移支付，在此基础上应辅之以横向转移支付，即兄弟式的转移支付，现在我国各地区经济发展不均，即使农村地区也存在富足县和贫困县，而且有的富足县的经济实力还超过一般城市水平，对于这样的地区可以鼓励横向转移支付，对贫困地区进行专项转移支付，如对公共文化服务进行转移支付。

当前的转移支付很大一部分是有附加条件的转移支付，即上级的转移支付需要基层政府配套，对于资金紧张的基层政府有时为了巨额的配套资金，不得不挤占挪用，保证大项目的完成，结果就是公共文化服务这样的小项目做出牺牲，因此政府应加大一般转移支付或文化的专项转移支付，取消或减少地方配套要求，保证一定数量的转移支付资金用于基层和农村公共文化服务，从而解决城乡之间公共文化服务不均衡的问题，促进公共文化服务均等化。

3.完善地方税体系，增加税源

按照财政分权理论，基层政府在公共服务提供上具有天然的信息优势，可以提供“适销对路”的公共服务，因此，公共文化服务由地方政府供给比较合理。当明确了公共文化服务的支出责任，剩下的就是财权财力问题了。有了事权就要有相应的财权，首要的就是增加地方财权财力，建立地方政府特别是基层政府的财政收入增长机制，完善地方税体系，培植地方税源，以增加地方财政收入［6］。我国现在地方政府主要的税收收入是营业税和企业所得税，营业税可以作为省级政府的主体税种，而财产税占整个税收总量的较小部分，有很大的发展空间。财产税是一种受益税，财产所有人是当地公共服务的受益人，较易推广。同时财产税的非流动性使其可以成为地方政府稳定的收入来源，并且随着地方基础设施建设的发展，这一税基会越来越大，因此，财产税应该成为县乡政府的主体税种，在房地产价格持续上升的情况下，可以改革房产税和资源税，确保地方财政收入的稳定和持续增长。

(四)将公共文化服务均等化列入基层政府绩效考核内容

导致基层政府对公共文化服务建设不热心的另一个原因是干部考核机制对公共文化服务没有激励作用，因此要建立对基层政府提供公共文化服务的绩效评价机制，将公共文化服务评价指标体系纳入基层政府的政绩考核范围。通过绩效考核可以反映公众的实际需求，提高公众满意度。这种方法在很多城市都有所探索，政府以及干部的考核不再完全以GDP的增长率为考核指标。定期公布指标完成情况，加强广大民众对政府的监督。

首先要将公共文化服务供给的任务量化、细化，加强农民公共文化服务满意度调查，建立公共文化服务评价体系，使其成为各级领导任期责任目标和干部考核的重要内容。绩效考核指标一般来说应该包括公共文化服务的供给量，财政资金投入情况、资金利用情况，公共文化设施建设量，公共文化设施利用率，公众的满意度等内容。

其次，要把社会公众的满意度放在评估的最重要地位，体现服务的精神和理念。绩效考核除了政府参与，要保证有农民的参与，因为政府在公共文化服务绩效管理就是为了考察公共文化服务社会效果的方式和方法，政府做的怎么样，公众最有发言权，是最有权威的评估主体，可以通过调查问卷，网络投票等方式让农民对政府的服务打分，提高农村公共文化服务提供的积极性。

［1］葛继红，王玉霞.当前农村公共文化建设研究——基于加强政府供给角度［J］.生产力研究，2009(4)：22.

［2］高鸿业.西方经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：168.

［3］韦丹.农村公共文化服务的政府供给研究——以环江县为调查对象［D］.南宁：广西民族大学，2009：22-23.

［4］曹永红.我国农村剩余劳动力转移研究［J］.科学与管理，2007(4)：89.

［5］财政部财政科研所.热点与对策：2008-2009年度财政研究报告［M］.北京：中国财政经济出版社，2010：130.

［6］任强.公共服务均等化问题研究［M］.北京：经济科学出版社，2009：247.