文/方鲲鹏

美国耳号拨款项目透视

Scandal on Earmark

文/方鲲鹏

上图：美国国会大厦。（图/IC）

一般来说，美国从总体上说是比较清廉的。之所以这么说，有两个原因；一是美国监督体系发达，现在没有大面积的腐败；二是美国的腐败已经不是低层次的腐败，有的腐败需要一定的专业知识才能看得到。为委托人争取“耳印记拨款”过程中的腐败就是后面一种。

“耳号拨款”的英文名称是Earmark，即耳朵上的印记。原意为在猪、牛等家畜耳朵上打个记号，便于识别家畜的主人是哪家。这个词被政客们引入政府的预算中后，成了插入特殊条款，为某项开支争取联邦拨款的专用术语。从内容来看，“耳号拨款”像是“指定项目拨款”，但程序上又不尽然，因为这个指定项目（耳号项目）没有经过法定程序的论证，而是议员在编写正规预算项目时添加的私货，专门拨给指定的公司或机构。国会只审核正规预算项目，如果通过了，则带了“耳号”的拨款条款也一并通过。采用“耳号拨款”这个词，虽然没有“指定项目拨款”听上去正规，但同该拨款的走后门非规范性质合拍。

比如说，铁道部申请一个1000万美元的铁路项目预算，结果国会拨给1100万元，名称仍为铁路工程预算案，但这多出的100万是指定给五花八门的耳号项目，不需要经过工程招标的程序。铁道部只求能拿到申请的预算，不会也无权来管拨款案中的其他闲事。而这些附加的项目可以与铁路工程八竿子都打不着，即便是拨给减肥中心也无碍。

虽然耳号拨款方式在美国很早就出现，但一直到20世纪80年代，每年只有非常少量的个案，也没有同政治捐款掺和在一起。随着90年代初开始的腐败体制化、合法化潮流，耳号拨款急剧增长。

美国国会预算办公室主任、预算政策高级分析师道格拉斯·埃尔门多夫在发布预算和经济展望更新报告。（图/IC）

议员如果能为自己的选区争取到耳号拨款办些公益事，比如说修筑一条公路，一方面有助于连任，另一方面可以要求承包修路的公司为其提供选举捐助。而根据统计资料，耳号拨款现在几乎总是与政治献金绑在一起，因此这种拨款方式，是用纳税人的钱给提出耳号拨款的议员和获得承包项目的公司双双发红包。众议员的任期是两年，有时建一条路分好几个阶段，好几个任期都完不了工，这样每次议员竞选连任时都能巧妙地提醒选民，如果选了别人，下一期的耳号拨款就可能没了，公路将半途而废。

耳号项目绕过工程招标程序，议员高兴给谁就给谁；耳号拨款绕过正规审批程序，只要获得相应的拨款委员会或其子委员会的同意，就可加进主项目的拨款。不难理解每个议员都尽量要为自己多争取些耳号拨款，但也不可能每一个人的要求都得到满足，给多给少、给谁不给谁的决定权，操之在议院的政党领袖和势力盘根错节的元老议员手中。也因此，耳号拨款成为政党领袖拉拢、控制本党议员的一种极为重要手段。在国会耳号拨款的瓜分战中，充满了两党之间、两党内部间的密室交易和实力较量，是丛林规则的高级表现形式。

虽然耳号拨款方式在美国很早就出现，但一直到上世纪80年代，每年只有非常少量的个案，也没有同政治捐款掺和在一起。随着90年代初开始的腐败体制化、合法化潮流，耳号拨款急剧增长。华盛顿有个民间组织称为“公民反对政府浪费”（Citizens Against Government Waste），每年发布一次耳号拨款的统计报告，从中可以发现2006年是耳号拨款最高的年份，共有9,963个耳号拨款，计290亿美元；而该年联邦政府的总预算为22,330亿美元，即耳号拨款占了1.3%。耳号拨款项目最多的一年是2005年，有13,997个，那年的耳号拨款支出额是273亿美元。

我对统计数字常情有独钟，因为可以看出很多问题。2005年耳号拨款项目达13,997个，至少给我这几点深刻印象：

（1）参众两院总共535位议员，即每个议员平均分摊了26.2个耳号拨款。而这只是被批准数，如果加入提出耳号拨款要求但未获批准的，那就更多了。难怪事关国家和人民福祉的重大法案常常被高高挂起，拖延多年而不能议决，因为议员们忙不过来了。

（2）耳号拨款的密室交易走后门性质，可以毋庸置疑了。试问走正常审批程序，国会有可能讨论处理如此海量的拨款案？

（3）议员居然可以根据说客提供的资料决定工程的必要性和造价，这个太可怕了。媒体已披露了大量耳号项目匪夷所思的浪费，造出了无人过的桥，无车跑的路。有理由相信，有些耳号工程目的只是为了中饱私囊，于民于国毫无用处。

（4）美国批评计划经济，一向以自由竞争、市场经济为傲，可是耳号拨款具有计划经济拨款方式的一切弊病，而且还有过之而无不及。

（5）耳号拨款直到上世纪90年代初才引起人们注意，在这之前只有在特殊情况下产生，根本没有成为一个问题。即便由于其数量之多而第一次成为话题的1991年，耳号拨款从现在来看也只有区区546个。法律仍然是原来的法律，可短短10来年，议员们私相授受的耳号拨款竟然像吃了生长素，发疯似的成长，权力互相制衡的机制到哪去了？我想，如果采用耳号项目的数据，作为测量合法腐败的晴雨表，应该差不离。

（6）历史证明，耳号拨款不是一种必不可少的分配资金方式。在没有耳号拨款的年代，美国高效率造出了傲视世界的公路网、铁路网和众多的现代桥梁。如今耳号拨款盛行的年代，常是修桥修路几年也完不了工，而且修桥修路的作息时间与一般公司的上下班时间同步，把交通整得苦不堪言。

由于美国陷入经济危机，近几年预算吃紧，耳号拨款有所减少，最新两年的资料是：2009年10,160个耳号项目，196亿美元；2010年9,129个耳号项目，165亿美元。

不能说所有的耳号拨款都是钱非所用，但是这种拨款方式的弊端显而易见，就是两党的领袖也承认耳号拨款是议员们在滥用权力、是培养腐败的温床、是会上瘾的毒品。每到总统选举时，两党候选人都会在耳号拨款问题上指责对方，高喊要改革、要废除耳号拨款的口号，但选举过后就不再提及，这已经成为华盛顿两党政治的生态。对于法律漏洞造成的合法腐败，政客们在民众抱怨下常常把改革喊得震天响，发誓要制定补漏洞的法律，可实际上漏洞十几年甚至几十年畅通无阻是常有的事。

一个公司想要获得一个耳号拨款，通常有这么些步骤：

（1）同一个与国会各拨款委员会及其子委员会关系密切的游说公司签订合同，雇一个（或几个，如果项目比较大）说客。或者干脆些，高薪聘用议员的太太、儿子、女儿等直系亲属为说客。

（2）每一个耳号拨款都要有议员帮助提出，这个议员称为耳号拨款提案的赞助议员。如果委托人还没有目标议员，说客需要帮助物色一个。接下来是向潜在的赞助议员游说，一般是先从议员的助手开始。

（3）谈成条件后（比如提供多少选举捐款，形同回扣），说客就开始代赞助议员起草耳号拨款提案和设计如何插入到主体议案。这样一则避免议员增加工作量后心生嫌弃；二则自己编写便于掌控，如果由议员的助手操笔而不合客户心意，再要求改岂非麻烦。事实上，说客很多原来就是圈内人士，起草提案，修改拨款主议案以便插入特殊条款等等，本是熟门熟路，效率很高，不少说客甚至在开始游说的阶段就带上了起草好的提案。

（4）有了赞助议员和提案后，不等于耳号拨款就可到手了。说客还要分析拨款委员会里谁会支持谁会反对。潜在的支持者当然需要拉拢固票，包括你支持我的耳号，我支持你的耳号，大家拿纳税人的钱慷慨做交易。对反对者也要做工作，大的游说公司往往拥有分别与两党渊源深厚的说客，如果反对力量大到关系到提案的存亡，必要时还要派出和反对者同一党派的说客帮助化解，甚至也需要提供选举捐款。

（5）提案获委员会批准，写进拨款法案。

（6）获得耳号拨款的公司兑现选举捐款承诺。绝对不能过河拆桥，这是江湖规矩。而且许多情形下，拨款是分阶段的，很容易喊停。

总之，耳号拨款在美国的政坛游戏中扮演着重要角色，是一门大学问。这里只是以通俗易懂的方式整理出一个简单的介绍。

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com