试析质监行政处罚种类

2012-06-27山西大学在职法律硕士成丽淑

大众标准化 2012年3期

□ 山西大学在职法律硕士成丽淑

质量技术监督部门是政府主管标准化、计量、质量、认证认可、食品生产许可和特种设备安全监察等工作并行使行政执法监督职能的工作部门。质量技术监督部门作为政府职能部门，在打击假冒伪劣商品，整顿市场经济秩序，维护群众的合法权益，保护人民的生命财产安全与健康方面，在提高企业的产品质量、降低消耗、减少浪费、增加效益、增强企业的竞争力方面，在保证国家的量值统一以及标准化管理等方面，都发挥着极其重要的作用，是国民经济运行中不可或缺的重要组成部分。2001年，国家质检总局成立后，对质量技术监督法制建设提出了更高的要求，也为质量技术监督行政处罚的现代化创造了良好的环境。

质监行政处罚依据及种类概况

质监部门行政处罚现行的依据共有80部，其中法律类的6部，法规类的16部，规章类的58部。依法给予行政处罚的违法行为共351种，其中计量违法行为56种，标准化与条码、代码违法行为8种，认证认可违法行为56种，产品质量与生产许可违法行为79种，食品安全与生产监管违法行为49种，纤维检验违法行为31种，特种设备安全违法行为72种。给予的行政处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止生产、责令停止营业、责令停止销售、吊销许可证等。

与质监行政处罚种类相关联的行政行为的性质分析

在质监部门众多的行政处罚依据中，经常会出现诸如责令限期改正、责令停止出厂等类型的处罚，那么这些处罚究竟是一种行政处罚种类还是行政措施？

1.关于限期责令改正

《山西省产品质量监督管理条例》第29条就产品没有国家标准、行业标准和地方标准的，未制定相应的企业标准，并按规定向技术监督行政部门和有关部门备案的违法行为做出的处罚规定为“责令其限期改正，并可通报批评或给予责任者行政处分。”此条中出现了“责令改正”之规定。另《产品质量法》第53、54、56、57条均有责令改正的规定。那么出现在罚则中的责令改正是否是一种行政处罚种类呢？笔者认为上诉规定中的责令改正并非是行政处罚种类，而是行政处罚措施。首先，《行政处罚法》第8条规定了其中行政处罚的种类，而责令限期改正则没有规定在处罚的种类中，且这些行政处罚种类都是涉及到损害行政相对人的利益的，而责令限期改正并不具备这一方面的功效。其次，《行政处罚法》第23条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可见，在立法者的眼中，责令改正或限期改正与行政处罚是并列的2个概念，前者并不属于后者。再次，限期改正与行政处罚有明显的区别。行政处罚是对违法行为人进行的一种制裁和惩戒，而责令改正或者限期改正仅仅是要求违法行为人停止违法行为、消除不良后果、恢复原状，其本身不具有惩罚的性质。行政处罚的目的大致有3个方面：一是要让违法行为人为其违法行为及造成的不良后果付出代价，这个代价有的时候虽然与其通过违法行为所得的收益相当（如没收违法所得），但通常是高出违法收益的（如在没收违法所得的同时给予罚款）；二是要通过这种高出违法收益的代价，让违法行为人由此得到教训，促使其以后不再从事类似的违法行为；三是要以行政处罚本身具有的警示、威慑作用，告诫其他公众不得进行违法活动。而责令改正或者限期改正的目的，基本上限于使违法行为人即时停止违法状态。第四，质监部门是单独以文书下达“责令改正通知书”责令其改正，而不是以行政处罚决定书的形式书面下达的。综上，笔者认为质监部门处罚依据中的责令限期改正不是行政处罚种类，而是行政措施。

2.关于责令停止出厂、责令停止检验、责令停止使用特定标志和撤销资格

一些质监行政处罚依据中出现责令停止出厂、责令其停止检验、责令停止使用特定标志和撤销资格等与《行政处罚法》中的行政处罚种类名称不同的处罚，例如，《中华人民共和国计量法实施细则》第49条规定：制造、修理的计量器具未经出厂检定或者经检定不合格而出厂的，责令其停止出厂，没收全部违法所得，情节严重的，可并处3000元以下的罚款；《中华人民共和国计量法实施细则》第55条规定：未取得计量认证合格证书的产品质量检验机构，为社会提供公证数据的，责令其停止检验，可并处1000元以下的罚款；《计量违法行为处罚细则》第10条规定：被授权单位违反计量法律、法规的，按以下规定处罚：被授权项目经检查达不到原考核条件的，责令其停止检定、测试，限期整改，经整改仍达不到原考核条件的，由授权机关撤销其计量授权；《计量器具新产品管理办法》第17条规定：承担型式评价的技术机构出具虚假数据的，由国家质检总局或省级质量技术监督部门撤销其授权型式评价技术机构资格；《无公害农产品管理办法》第38条规定：获得无公害农产品认证并加贴标志的产品，经检查、检测、鉴定，不符合无公害农产品质量标准要求的，由县级以上农业行政主管部门或者各地质量监督检验检疫部门责令停止使用无公害农产品标志，由认证机构暂停或者撤销认证证书。

对于以上处罚办法，笔者认为“责令停止出厂”和“责令停止使用特定标志”不是一种行政处罚种类，因为行政处罚的目的是对违法行为人进行的一种制裁和惩戒，而责令停止出厂只是一种暂时性、临时性的保全或者说暂缓措施，并不具有对行政相对人的惩罚性，所以其不是行政处罚种类。

责令停止检验和撤销资格则可归类于责令停产、停业一项，因为二者的实质是相同的。责令停产停业是令生产、销售者无法生产、销售，也即无法正常行使其职能的一种行政处罚类型，而责令停止检验和撤销资格同样是使得检验机构无法正常检验的处罚，其法律效果也同样是使这些检验机构无权、无法正常开展其本职工作，因此责令停止检验和撤销资格与责令停产停业虽然叫法不一，但实质是一样的。

质监行政处罚种类涉及的行政处罚程序

《质量技术监督行政处罚程序规定》于2011年7月起实施。根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第42条的规定，前述质监行政处罚种类中，对于警告和违法事实清楚、证据确凿，依法对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，适用行政处罚简易程序。对于上述金额以上的罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停止生产、责令停止营业、责令停止销售、吊销许可证等行政处罚种类则一律适用行政处罚一般程序。其中根据《质量技术监督行政处罚程序规定》第33条的规定，责令停产停业的、吊销质量技术监督部门核发的许可证和处以较大数额罚款的应使用听证程序。较大数额罚款的标准为3万元以上(含3万元)。

质监行政处罚种类的执行

质监部门所涉及的行政处罚种类中，除警告外，主要可归类为财产罚和行为罚，就财产罚而言，法律并没有赋予质监部门直接有效的财产控制权；就行为罚来说，法律也没有赋予质监部门直接有效的手段，因此质监行政处罚的执行难问题一直是质监部门的一大难题，其突出表现在：

（1）在质监部门行政处罚依据中有许多处罚条款要求当事人停止生产销售、责令停止使用或者停产停业整顿甚至予以取缔，例如《认证认可条例》规定“未经批准擅自从事认证活动的，予以取缔，处10万元以上50万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得”。在实践中如何取缔违法企业无法执行，仅凭质监部门无法完成取缔工作，需要供电、自来水、煤气热力公司等相关部门配合，但法律尚未赋予质监部门要求上述部门配合的权利。导致取缔形同虚设，对于违法企业，执法人员只能贴封条、下达查封扣押通知和责令改正通知、没收相关设备，但当事人是否遵照执行却无法控制，大多数当事人在缴纳罚款后继续进行违法行为，并不能从根本上取缔违法企业。法律法规规章规定了多种处罚种类，却没有赋予质监部门多样的执法权和强有力的执行手段，导致处罚难以依法彻底执行。

（2）相对人法定期限内不缴纳罚款时，行政机关没有直接划拨或冻结相对人账户的权利，仅有向法院申请强制执行的权利，而申请强制执行需要缴纳一定数额的强制执行费用，对于罚款数额不大的案件，申请强制执行扣除执行费用后，罚款所剩无几，而且执行对于法院也有很大难度，强制执行的效率和结果不尽如人意，由此导致行政处罚难以执行到位。

（3）需要移送公安机关追究刑事责任的行政处罚案件一般都属于违法情节严重、性质恶劣的案件，相关的法律法规也给予了相对较重的处罚，相对人对高额的罚款并追究刑事责任非常抗拒，一般很不配合工作，同时行政处罚机关与公安机关工作衔接上存在不协调，许多处罚案件移交追究刑事责任时，公安机关不愿接收也不出具任何手续，导致移送难，但不移送又存在渎职不作为，行政机关经常陷于两难境地。

针对现实中的质监行政处罚执行难问题，寄希望于法律能赋予质监足够大足够强有力的权利、手段似乎是不太可能的。笔者认为，质监部门只能最大限度地与地方政府以及相关部门做好沟通，请求协助，本着合法、合理、合情的原则、态度，获得支持、配合、帮助，集政府和多部门的力量来解决办案手段不足，处罚难以执行的问题，保证行政处罚的彻底实施。