张强

党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”、十七大提出“形成城乡经济社会一体化发展新格局”以来，我国解决城乡关系问题进入了一个新的阶段。作为我国城乡一体化发展的先行地区，北京市第十一次党代会重申了“率先形成城乡经济社会发展一体化新格局”的奋斗目标。在首都发展的新时期，推进城乡一体化需要以新的理念作为指导。如果缺乏新的理念，因袭工业化阶段和城乡二元体制的一些原有观念，很难使城乡一体化取得理想的进展。

淡化“城市化”，突出“城乡一体化”

城乡一体化，是我国在进入到较高的工业化、城市化发展阶段时形成的，以消除城乡差距、实现城乡相互融合、协调发展为导向的，侧重从制度创新意义上解决城乡关系问题的概念。相比于城市化的概念，它能够更准确地反映出城乡关系阶段性变化和城乡发展趋势，体现和适合中国国情。

城乡一体化的主要目标和核心理念，是在有城有乡、城乡并存、共同繁荣的条件下，缩小乃至消除城乡之间存在的多方面差距。缩小城乡差距，不意味着以城市取代乡村，不是消灭乡村。相比而言，城市化虽然也以让城市文明覆盖更多人口为目标，但是这个用语容易被误认为是“城市景观的扩散”，容易让人们联想到以城市“化”掉乡村，容易被误认为是消灭乡村生活方式。目前在一些地方出现对村庄大拆大建、大占大变，在某些程度上是受到对城市化认识某些偏差的影响，或者是利用这种认识误区攫取某种利益。

从发展实际看，北京在“十一五”时期已达到人均地区生产总值1万美元的发展水平，城市人口比重超过80%，第一产业增加值比重降到不足1%，农村劳动力大规模转移也已告一个段落。种种迹象表明，区域发展已经越过了“工业化、城市化快速发展时期”，迈进高度的工业化和城市化阶段的门槛。如果延续原有阶段的发展方式，首都地区将会暴露出许多问题（比如“城市病”问题）。当然，完成了工业化和城市化的历史任务，并不意味着不要继续发展，相反是要按照可持续的理念，更新生产和城市的发展方式，避免延续“工业化、城市化快速发展时期”的做法而导致城市陷入更深重的经济、社会、环境、资源等矛盾。

有鉴于此，首都发展应逐步淡化城市化的提法，突出“城乡一体化”的概念。概念的变化绝非“文字游戏”，而是阶段变化的思想反映。逐步淡化城市化的提法，与我国的城镇化战略也不矛盾。早在20多年前，大城市地区就提出了城乡一体化方针。2007年，中央正式提出“城乡一体化”以后，大城市地区继续走在城镇化前沿，坚持从实际出发，引领城镇化向更高级阶段提升，从“形成”城乡一体化的新格局，向“实现”城乡一体化的目标前进。

城乡一体化的目标是缩小多方面的城乡差距

城乡一体化以消除二元体制机制为手段，最终目标是消除或缩小城乡之间因体制、制度原因而长期存在的多方面差距。消除或缩小这些差距是实现现代化的应有含义，是建设中国特色世界城市的应有基础，是我国人民在革命与建设、发展与改革全过程中都梦寐以求的夙愿。

在现阶段，确立消除或缩小城乡之间多方面差距的目标，是促进发展、引领改革的动力，是顺应民意、鼓舞人心的预期。实际上，北京发展已接近这个拐点，具备经过若干年努力能够达到这个目标的多方面条件。“十一五”时期已初步实现了城乡一体化的制度设计，“十二五”及以后时期需要进一步完善制度，把重点放到提高城乡一体化的水平上。

值得注意的是，“城乡一体化”不等于“城乡一样化”。城乡一体化既有城乡“一样化”的方面，也有城乡不“一样化”的方面。没有“一样化”，就谈不上“一体化”；而如果城乡全部“一样化”，实际上也就消灭了乡村。城乡之间需要“一样化”的，主要是公共服务方面；城乡不需要“一样化”的方面，主要是景观、文化、生活方式等特色。

在迈向世界级城市目标的进程中，北京应看到与其他世界级城市的不同之处。北京不是一个单一的城市地区，作为我国一级行政区，其属地内既有典型的城市地区，也有幅员很大的乡村地区；在每一个郊区县域内，也不都是城，也不都是乡，而是有城有乡；即使进入了高度城市化阶段，大量乡村地区仍然没有被城市的水泥沙漠湮没。这些乡村地区，以较低的人口密度、建筑密度、建筑容积、下垫面硬化率和较高的绿色覆盖率，为大城市地区保留着、增添着绿色空间。城郊乡村所特有的绿色、生态功能，越来越成为最重要的功能。

保护乡村，就是保持各种人造物的低密度，就是保持生物的多样性和植物的高密度，就是保护绿色区域。对乡村的严格保护，才能够形成对城市景观盲目的无限扩张的刚性边界。乡村居民享受的公共服务和社会福利应该继续“城市化”，而乡村的形体、乡村土地的利用方式却不宜再继续“城市化”了。城乡一体化就是在保护大量的乡村形体和土地利用方式“非城市化”的前提下，推进乡村居民享受的公共服务和社会福利的“城市化”，让全市人民无论生活在北京市的哪一个地方，无论从事的是什么产业，都能够公平地享受到“一体化”的社会公共服务“阳光”。

改变工业化阶段的城市发展方式，促进城乡分工、协调发展

城乡一体化的制度框架是以城乡一体化的产业发展为基础的，城乡一体化产业发展的空间载体是在城市群或都市圈范围内的国有制土地和集体所有制土地。20世纪90年代以来，随着城市工业化与农村工业化交融，农民进入城市产业、城市产业进入乡村地区，在城市产业中吸纳农村劳动力和在集体土地上发展城市产业、形成“村城”、“乡市”的现象已经很多。这其实是我国工业化、城镇化方式的历史进步，也以在集体土地上发展城市型产业和聚居区的实践，造就了城乡一体化的基本条件和伟大创新。

进入工业化后阶段，城乡一体化则应按照区域之间、城乡之间在可持续发展中的分工，在北京市域已划分为四个功能区的基础上，进一步明确“严格控制中心、保护和振兴乡村、重点发展郊区城镇”的空间战略，逐步改变中心城“一年一小变、三年一大变”的追求，向着精细化经营管理进军，使之逐步走向成熟。同时，改变乡村和农田被大量蚕食的局面，保护乡村景观，使乡村和农田成为限制城市蔓延的“刚性边界”；适应已出现的郊区化趋势，拓展小城镇功能，使郊区城镇更多地疏解和承担中心城的功能。目前，“控制中心”和“加快郊区城镇发展”均已纳入相关规划，但是“保护和振兴乡村”尚未引起注意。在工业化后阶段，我们要对都市圈内的农业、乡村景观和文化加强保护，使乡村走向振兴，成为宜居之地；要培养年轻人进入新一代职业农业劳动者阶层。这是城乡一体化进程中应重视并加强的工作。

为落实分区发展战略，我们还要重新审视“协调发展”的理念，从工业化阶段侧重于产业的或生产的协调，转向生产的协调、生态的协调、生活的协调等更为全面的、以人为本的协调。把“协调福利”即协调全社会的公共服务水平，作为各个功能区共同追求的重要目标。同时，进一步创新山区生态涵养制度，将生态林养护作为扩大山区就业、发展山区经济、富裕山区人民的重要产业来支持，促进生态林业向基础产业和公益事业转变，促进生态林业养护从兼业向专业转变，促进生态林业养护人员的收入和政府投入从对兼业的“补偿”向职业的“工薪”转变，以形成长久解决山区农民问题的基本制度架构。

实现城乡一体化阶段性任务，积极探索迈向更高目标

中央提出的目标是到2020年基本建立“城乡经济社会发展一体化体制机制”，形成“城乡经济社会发展一体化新格局”。按照中央精神和首都发展实际，我们认为，首都城乡一体化发展进程大致要走三个阶段。

第一个阶段：从1978年十七届三中全会开始到2002年十六大提出统筹城乡经济社会发展，是在原有理念和框架的背景下探索突破城乡二元体制的阶段。在这个阶段，国家进行了废除原有体制和制度的一系列重大改革，先行工业化、城镇化的大城市地区也率先进行了多种带有超前性的局部探索。这个阶段的主要成就在于，废除了计划经济体制和紧缺市场条件下形成的城乡分隔制度，初步形成了城乡多种要素交流的市场，基本改变了农村人口不能流向城镇的多种制度限制，人口城市化水平总体上不断提升。这个阶段没有解决的问题是：相当一部分积极探索是局部的、非正规的或非制度化的，一些大的制度背景仍制约着先行地区城乡一体化的进展，由此导致城乡差距呈部分扩大态势。

第二个阶段：以2003年落实十六大统筹城乡经济社会发展方针为起点到2015年第十二个五年规划完成。这是由上而下、在新理念指导下，主动从多方面突破城乡二元体制、设计城乡一体化制度的阶段。这个阶段的成就是：针对旧制度已被废除、新制度尚未建立的诸多领域，逐一设计改革方案，按照以工哺农、以城带乡、对农村和农民“多予少取放活”以及基本公共服务均等化的指导思想，大幅度增加对农业和农村的投入，开展社会主义新农村建设，使各项公共服务从城市向农村地区延伸。这个时期没有解决的问题是：一方面，对于实现城乡一体化具有“瓶颈性”制约的一些重要制度问题还没有真正解决，或开始以实践方式进行探索但尚未形成制度，城乡一体化制度体系尚不完善。另一方面，长期累积下来的城乡之间多方面差距，有些已开始出现缩小趋势（比如主要由政府进行投入的设施建设、公共服务、社会管理等，农村地区的水平正在加速提高），有些尚未出现缩小趋势，尤其是城乡居民收入差距拉大的趋势尚未根本扭转。

第三个阶段：迈向全面实现城乡一体化阶段。在这一阶段，城乡一体化的工作重心将从“设计并建立制度”，转向“继续完善制度、重在提高水平”。到2030年，按照现在行政辖区范围测算，北京将有可能达到人均GDP3万美元的发展水平，全面达到目前发达国家的经济社会发展水平，形成较为完善的城乡一体化社会。其中主要标志是：城乡空间格局或结构基本上处于较为成熟的阶段，各功能区和城乡之间的分工较为稳定，各个地区生活条件的质量及水平不存在显著的差距，从事农业与从事其他产业的劳动者之间总体上不存在收入和福利方面的显著差距，城乡收入差距稳步缩小。

可以说，城乡一体化格局形成的标志，是制度体系设计的全面实现与全域覆盖；城乡一体化实现的标志，是城乡多方面差距的消除或缩小。首都经过高密度的努力，有可能在“十二五”时期达到第二阶段的目标，实现率先形成城乡一体化新格局的任务，并追求更高阶段。

（作者：首都经济贸易大学教授）

责任编辑：叶再春