申欣旺　白祖偕　郑亚邦

“对党政正职监督乏力，已成为反腐倡廉的一大瓶颈和软肋。”

今年来，中共湖南省委常委、纪委书记黄建国在省内各地密集调研，其中重要议题便是如何加强对党政“一把手”监督。中共湖南省纪委的数据顯示：2006年查处郴州系列腐败案；2007年查处湘西自治州原州长杜崇烟腐败案；2008年查处省体育局局长傅国良腐败案；2009年查处原常德市委书记、省农业厅厅长程海波腐败案；最近的一起案件则是湖南省交通厅腐败窝案，包括厅党组书记陈明宪在内的领导班子四人悉数被立案调查。

除这些厅局级“一把手”外，湖南省纪委还组织查处了一批县委书记腐败案，其中有原麻阳县委书记吴才湖、原通道县委书记李先胜等。2009年湖南省纪委查处省管干部违法违纪案件15起，其中党政“一把手”9人，占60％。

“对党政正职监督乏力，已成为反腐倡廉的一大瓶颈和软肋。”黄建国在接受《中国新闻周刊》采访时表示，“我们将在完善已有制度的基础上，从分权限权、完善利益冲突防范制度、形成综合性监督平台、建立规范化廉政民意测评制度等方面进行制度创新。”

“如果我想要10万元钱，几分钟就有人送到手上”

2006年前后，湖南郴州系列腐败案爆发，包括原市委书记李大伦、市长周政坤、市纪委书记曾锦春、市委组织部长刘清江、宣传部长樊甲生等多名“一把手”在内的一批重要领导干部相继被查处。这些“一把手”之外，涉及此案的150多人中，县市区委书记、市直单位的“一把手”占相当数量。

湖南省纪委党风室负责该项工作的处长刘孙科向《中国新闻周刊》介绍说，“2007年年初，湖南省纪委新一届领导班子上任以后，把对省内各级主要领导干部的监督作为一个重大课题，力图通过多种途径，寻找解决良方。”

在湖南省纪委高层谋划党政主要领导监督之时，邵阳市纪委已率先在全市范围内推行党政一把手的监督。

时任邵阳市委常委、纪委书记张亦贤直接推动了这场改革。“从全省全市的情况来看，犯错误的干部，大多数都是担任各个单位拥有绝对权力的大大小小的一把手。”张亦贤说，“当时大家有共识，无论是理论界还是纪检系统内部都认为，反腐败的重点和难点都在对一把手的监督上，一把手相对有比较大的权力，从制度层面对一把手进行监督还没有找到很好的途径。”

不过，要真的监督“一把手”，张亦贤坦承，“我们当时压力很大，也冒了一点风险。说实在话，更多人从心里还是喜欢摸顺毛的。很多县委书记对我讲，第一次把他们列为述廉评议对象并不舒服。可以听出很多人还是有抵触情绪。”

已担任邵阳市委副书记的张亦贤表示，“尽管我们是纪委常委，换届同样要面临投票，得罪人多了也不行。也有其他的顾忌，我们现在监督的县委书记，说不定哪天升任市委常委来领导这项工作。”

“有一次，我问一位当市长的朋友，像他这样手握权力的人要搞腐败是否容易?他说太容易了，如果我想要10万元钱，几分钟就有人送到手上。可见，目前手握重权的领导干部面临的腐败风险是巨大的，腐败与否，有时全在一念之中。”在一次内部讲话中，张亦贤这样推心置腹地讲改革的出发点。

最终，《邵阳市关于加强对县处级正职领导干部监督管理的暂行办法》被制定出来。

张亦贤说，具体内容包括“三个‘一”“两个‘两”。一是以坚持重大问题集体研究、集体决策，不搞“一把手”个人说了算；二是研究工作、决定事项“一把手”实行末位表态，不搞先入为主，县市区委书记、县市区长和市级党政部门负责人每届任期内到市纪委述廉一次，接受纪委集体评议。

两个“两”中的“两不分管”，即“一把手”不直接分管干部人事工作和财务工作。“用人”和“用钱”正是过去领导干部腐败的常见领域。

但真正让官员受到触动的还不止这些，而是“一把手”向纪委公开述廉的环节。

“都是平时很有权威的‘一把手，突然要公开在纪委剖析自己，质询环节随时要回答提问，更为关键的是，不知道会问些什么样的问题，这令人感到尴尬，因为各自班子的成员都坐在下面。”刘孙科用“火药味”形容他所参加过的一次公开述廉的情景。

“听说你用的几个干部都是你的老乡，你作何解释?”作为邵阳市第一批公开述廉的对象，邵阳市委第一副秘书长曾广平一上来就被这样的问题难住了。

类似的尴尬，在2007年11月30日第一次公开述廉中，几乎所有的“一把手”都碰到了。问题各种各样。

“有干部反映你违反规定程序为司机授了警衔，请作出说明。”

“有人反映南门口市场没有进行招投标，到底是怎么回事?”

“有群众反映你经常喊下属打麻将，请你解释一下。”

当时在场的官员告诉《中国新闻周刊》，11月底的邵阳已经非常寒冷，可现场的一些评议对象却直冒热汗。

张亦贤说，“这顯然达到了最初预设的目标，搞党政一把手监督本意是教育人、警示人，而不是整人。当时提出两句很形象的话，‘既要让被监督者出一身汗，又不能让被监督者过不了门。”

保持对“一把手”监督威慑力的另一方面则是案件的查办。“在我担任纪委书记期间，查处了四十来个县处级干部，包括两个县委书记，都判刑了，其中一个县委书记还是全国人大代表。”张亦贤说。

“厅局官员位高权重，能搞过来述廉就成功了”

“邵阳的做法，比如决策时‘一把手末位表态，不直接分管人事和财务，包括公开述廉等等，我们感觉这些制度管用，酝酿在全省范围推开。”刘孙科告诉《中国新闻周刊》。

2009年4月，湖南省纪委下发《关于进一步加强对县市区党政正职监督的暂行办法》的文件。除了吸收邵阳的经验，在全省范围内进一步建立党政正职“三个不直接分管”制度(不直接分管干部人事、财务审批、工程项目建设)。并要求“在领导班子讨论决定重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额度资金安排使用时，县市区党政正职实行末位表态制。”

到2010年4月，《加强对市州和省直厅局级单位党政正职监督的暂行办法》以中共湖南省委的名义下发，对“一把手”的监督上升到市委书记、市长和厅局长层面。

两个暂行规定从内容和核心制度上看，差异不大。纪委内部人士向《中国新闻周刊》透露，早先亦曾考虑过合二为一出台相关制度，但因为二者操作上的差异太大最终采用分别出台的方式。

从县市区到市州一把手监督，在刘孙科看来，这并非简单的层级的跃升，在具体推进的时候面临着很大的考验。

2011年11月第一次市州厅局级党政一把手公开述廉时，这种考验如期而至。

“市州和厅局一把手工作都很忙，时间上不好安排，把握不好就会影响很大，无法再推行下去，我们当时就考虑，只能成功不能失败。”刘孙科回忆当时的情况。

“当时考虑的问题很简单，那就是要破冰，能不能把很牛的一把手请过来，他们位高权重，能不能来述廉是个问题。我们当时想，能搞过来，就成功了。”刘孙科说，另一个考虑的问题则是人选，“不能选问题太多的人，要是第一次来述廉就把位子给述丢了，以后没人敢再来。”

最终益阳市委书记马勇、娄底市长张硕辅等人成为第一批公开述廉的人选。述廉前，照例由省纪委组织的评议组入驻评议对象单位，接受评议对象所在单位和社会公众的意见。

令评议对象伤脑筋的是“述廉报告”的撰写。刚开始交上来的材料中都是好话，令人感到不满意，刘孙科分析说，“可能他们觉得不过是形式主义，走走过场就行了，甚至交上来的材料是秘书代劳的。”

不过，事情的发展马上让那些位高权重的一把手们发现，走过场行不通了。省纪委提出明确要求，在整个“述廉报告”中，剖析问题的内容不能少于整个篇幅的50％。内容必须要包括财产、办公用房面积、公务用车等13项内容。

省纪委甚至提出，有手写稿的要提交手写稿，言下之意是防止秘书代劳。在湖南省纪委党风室，《中国新闻周刊》记者看到了张硕辅手写的“述廉报告”。

私下里传出来的一个故事是，张硕辅在成为首批市州党政正职公开述廉对象后，顺利升任中共永州市委书记。当地的说法是，经得起公开述廉的人，更容易进入上升通道。

尽管如此，还是有人认为，和县市区一级党政一把手监督相比，最大的区别是，市州厅局一级在前两次公开述廉中并未引入“质询”环节，令人感觉“火药味”不够。

《中国新闻周刊》获知，在继今年6月20日第二轮市州和省直厅局正职公开述廉后，湖南省纪委有意在正筹备中的第三轮公开述廉中引入“质询”环节。

不过，湖南省纪委相关官员也表示，并不高估两个暂行规定的作用。目前对于党政“一把手”监督尚处于探索之中，“一把手”权力过大的现实难以在短时间内改变，对其用人、用钱等方面的决策权监督仍难完全做到。如何优化制度设计，使得对“一把手”监督在现有成果的基础上突破瓶颈，正是湖南省纪委决策层下一步的重头考量。