秦德君

战国时政治家、思想家，名家代表人物惠施是很有名的人物，《庄子·天下》说“惠施多方，其书五车。”有一年，魏国宰相死了，魏王急召惠施。惠施日夜兼程，去魏国都城大梁接任宰相职务。途中一条大河挡住去路，惠施牵挂魏国政事，心急火燎过河而掉入水中。一个船家将惠施从水中救起，问惠施为何这样急着过河？惠施告诉他自己时间紧迫，要赶到魏国做宰相。

那船家听了，觉得十分可笑。他以鄙视的神情对惠施说：“看你刚才落水的样子，可怜巴巴的只会喊救命，如果不是我赶来，恐怕连性命都保不住。像你这样连凫水都不会的人，还能去做宰相吗？真是太可笑了。”

惠施对他说：“要说划船凫水，我是比不上你；可是论治理国家，谋划社会安康，你同我比起来大概只能算个连眼睛都没睁开的小狗。凫水岂能与治国相提并论？”

想起这个故事，是因为惠施提出了一个非常重要的问题，即如何看待治国理政。惠施揭示了一个既浅显又深切的道理：治国理政是需要专门的学问的行当，划船、凫水再好，也并不等同有能力治国理政。

近年人大代表、政协委员参政议政能力问题，一直成为公众关注的焦点，每年两会都有大量“雷人提案”披露见诸于媒体。如有委员提出：要为“黄色”正本清源，改“扫黄”为“扫色”，因为华夏儿女是“炎黄子孙”，“黄色”是尊贵之色，寓意光明美好。有代表建议将“三八妇女节”改为“三八女人节”，“妇女”之称有歧视之意。还有诸如“将‘人民币改称‘中华元”、“树立‘和谐女神像”、“雷锋精神申遗”、“让企业老板享受局级干部待遇”、“用高房价控制人口素质”、“派遣农民工赴边疆如黑龙江、新疆等地开垦疆土，发展农业”、“用公积金来买第一辆车”、“老婆做家务老公须发工资”……

鉴于不胜枚举的“雷倒众生”现象，网民们呼吁“委员代表们请不要娱乐人民的信任”，甚至排出“两会”“雷人提案排行榜”。全国人大代表钟南山在谈到这方面情况时说：不少代表“发言10分钟，8分钟歌功颂德，对报告歌功颂德，对自己歌功颂德……最重要的没有了。”全国政协委员韩美林曾说：“极少数的人当了委员就谁都看不上了，心里更是从来就没想过老百姓的事。有的人讲话太肉麻，政协委员可以献计献策，但不能‘献媚；有的委员好哭穷，一发言就是向国家要钱，全是自己那一小块的利益；还有些人，全说些空话、套话，说了跟没说一样……”而全国政协委员葛剑雄指出：“有些委员连参加两会都是早上动手术下午来开会，他能提出什么高质量的提案来？”

代表人民议政的能力和质量，是涉及国家制度效率的大问题。笔者认为，中国的国家治理结构是一种“五政”模式：中国共产党“执政”，人大“律政”，政府“行政”，政协“议政”，民主党派和人民团体“参政”。在这样一种治理结构中，代表人民参政议政的人大代表、政协委员的“履政”能力，显得殊为重要。他们的议政质量，不仅关乎公共决策的质量，关乎国家大政方针，关乎国计民生，更代表着国家的形象，在根本上，还涉及如何在国际社会中，更好地体现出中国政治制度的比较优势。

小平同志曾指出：人大制度也是一种代议制。代议制是一种间接民主形式，“在这里人民不亲自统治，而是选出统治他们的代表”（萨托利）。人类之所以会出现这种治政方式，是因为政治实践表明，在现代国家形态下，每个公民都直接参与政事，事实上是不可能的，直接民主是困难的。人民要行使自己的主权，一般只有以间接民主的形式，通过自己的代表组成代议组织来进行。正如思想家密尔说的：“除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的。”

人民要有效率地行使主权，只能以间接民主的形式，通过自己的代表来表达民意和诉求。这就使得代表们的“代议”质量，成为这一制度结构中至关重要的环节。为提高“代议”质量，列宁曾考虑：社会主义国家组织应“保证能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来”，以最大限度地确保人民利益，体现人民意志。

古往今来，治国理政是一门高超的政治技术，列宁在谈到政治时曾作过一个著名的论断：“政治是一种科学，是一种艺术”。思想家悉尼·胡克也认为“政治作为一种科学和艺术”；而17世纪英国哲学家、近代自然法与社会契约论代表人物霍布斯认为：“大自然”是上帝用以创造和治理世界的艺术，也像在许多事物上一样，这种艺术为人类所模仿。国家这个“庞然大物‘利维坦是用艺术造成的。”

代表人民议政，涉及大量政治的、伦理的、法理的、程序的专门知识，绝非可以随意“客串”。事实上，“共商国是”不仅担当重要的公共责任，更涉及众多领域特别是大量政治与行政的专门知识。

拿前面惠施故事来说，船家撑船技能再好，也并不能代表就能参政理政。即使后来那船家以勇救落水者的“先进事迹”，当上了人大代表或政协委员，也并不表明“天然”就有了能力来参与国事决策，必须有个实际能力上的转换和提高。并不是进了会场，就“天然”具备了议政的能力。

本质上，作为公民参政的法定代表，人大代表政协委员要避免“荣誉制”，真正实现“职能制”，成为治国理政的专家；而如果这一点暂且不能完全做到，另一方面就犹显重要——即如何进一步完善与中国制度运行肌理相适应的人大代表、政协委员“履政培训制”，这是中国特色的议政制度内在规定性所要求的。正如领导者上岗培训已成为世界通则一样，依据人大、政协的性质和代表委员履政的特点和职责，推行以提升实际议政能力和资质为目标的法定人大代表、政协委员任职上岗培训，亦是一种必然趋势。

当今世界，各国的历史传统和政治体制存在诸多差异，但很多国家都建立有议员培训和相关的研修体系。比如美国新任的国会议员和州议会议员都有上岗前的培训制度。美国每次议会选举，都有不少新的议员当选，他们来自不同地区，各人有不同的行业和专门背景，为了让他们更好地在议会开展工作，更好地了解和掌握议会运作的规则、特点，掌握立法、预算审批等程序性知识，特别是提升提案支持率的能力，提升处理与选民、传媒、利益集团的关系等方面的能力，美國国会对新任议员都要进行专门的任职“上岗培训”。

中国民主革命的先行者孙中山先生在他的建国方略中，曾提出“训政”思想，即通过培训和训练，来提升人民参与政事的能力。这一思想方法论，在“代议”的政治结构中有着更大的价值，因为提升代表委员们的议政能力，比起提升全体人民的参政能力其实更迫切，也更重要。只有这样，“握有最高权力的人民应该自己做他所能够做得好的一切事情。那些自己做不好的事情，应该让代理人去做”（孟德斯鸠），才真正具有质量上的保证。

推行人大代表、政协委员履政法定培训制，是更好地代表人民治国理政的内在要求，也是21世纪推进中国特色民主政治的必要举措。“履政培训”的内容，应进一步加强专门研究和设计，重点是国家宪法法律、政体国体、中国政制基本特点，中央和地方的大政方针、公共决策与公共政策，以及人类政治文明的相关知识系统等，还有如何提高和保证议案、提案的质量的方法和程序等。

通过这样一种规制的建立和完善，人大代表、政协委员议政和公共决策的质量一定会进一步提高，中国特色社会主义民主政治的制度特点也会更好、更加全面地体现出来。