摘要：改革开放以来，中国银行业监管的变化是巨大的，但不是深刻的，需要在新的形势下进一步改进和完善。当前中国银行业监管面临系统性风险上升和监管机制单一滞后等挑战，需要进一步树立监管的系统观、独立观和制度观。

关键词：银行监管；系统性风险；制度

中图分类号：F830.1 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－３５４４（２０12）０6－００34－02

金融在经济发展中起着重要的作用，但金融泡沫化也使整个金融体系更加脆弱，特别是2008年国际金融危机以来，银行监管再次成为人们关注的焦点。改革开放以来，中国银行业监管取得了很大的成绩，但总的来说，银行监管的变化并不是深刻的、系统的、全面的，仍需进一步改进和完善。

一、我国银行监管的实践与面临的挑战

在改革开放前，我国金融体系的明显特征是“大一统”，与高度集中的计划经济体制相适应，因此银行监管也就没有必要。改革开放后，中国逐步建立市场经济，银行监管开始逐步确立，大致可以分为三个阶段：

1.行政型阶段（1978～1992年）。在这个阶段，银行监管处于逐步建立和探索过程中，主要采取行政化监管方式。（1）银行监管组织体系初步建立。1984年中国人民银行开始专门行使中央银行职能，1985年中国人民银行成立稽核司，负责对银行等金融机构业务活动进行稽核，这是银行监管的雏形。（2）开始信贷管理体制改革。随着我国经济改革的推进，信贷管理方式也在逐步改进。1979年之前，我国采取的是“统存统贷”的信贷计划管理体制，与计划经济相配套。1979年开始，在坚持银行业务集中统一的前提下，对部分贷款实行“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额控制”的办法。1981年又在全国范围内推行了“统一计划、分级管理、存贷挂钩、差额包干”的办法。1985年进一步变革为“统一计划、划分资金、实存实贷、相互融通”的办法。1988年严重的通货膨胀，促使人民银行恢复实行贷款限额管理。虽然信贷控制方法在不断调整之中，但终究是一种计划控制方法，往往会陷入“一放就乱、一统就死”的恶性循环，难以与市场经济相容。（3）银行监管主要采用行政方式。根据1986年国务院下发的《中华人民共和国银行管理暂行条例》，人民银行负责银行监管，领导、管理、协调、监督、稽核专业银行和其他金融机构的业务工作，审批专业银行和其他金融机构的设置或撤并，人民银行与专业银行实际上是一种“领导与被领导”的行政关系。

2.管制型阶段（1993～2002年）。在这个阶段，银行监管逐步摆脱行业管理方式，开始探索和实施对银行业的风险监管，银行监管开始迈向法治化、规范化的轨道。（1）银行监管组织日益完善。1994年人民银行按照金融机构的类别在内部设置了银行司等四个监管司，另设稽核监督局负责金融机构的现场监管。1998年人民银行又调整为银行监管一司、银行监管二司、非银行金融机构司和合作金融机构监管司，实现同一部门对同一法人的全过程监管。2001年人民银行按照管监分离原则，新设银行管理司，负责银行类机构的市场准入和退出、制度建设等。（2）信贷管理体制改革日益深化。1994年和1996年人民银行先后下发了《商业银行资产负债比例管理考核暂行办法》和《资产负债比例管理的监控、监测指标和考核办法》，先后取消了对合作金融机构、股份制商业银行等的贷款限额控制，仅保留对四家国有商业银行和三家政策性银行的控制。1998年，人民银行取消了对国有独资商业银行的贷款限额管理，实行“计划指导、比例管理、自求平衡、间接调控”的信贷管理新体制。（3）开始探索风险监管。1998年的亚洲金融危机，使社会对银行业风险有了新的认识。银行监管开始从合规性监管向风险监管转变，其中最为突出的是对贷款实行五级分类制度。2001年，中国人民银行下发了《关于全面推行贷款质量五级分类管理的通知》，并公布了《贷款风险分类指导原则》，决定自2002年在全国商业银行全面实施贷款质量五级分类管理，这奠定了中国银行业风险监管的基础。

3.专业型阶段（2003年至今）。2003年，中国银监会成立，专门负责对银行业的监管，标志着中国银行业监管进入了一个新阶段。在这个时期，全面实施对银行业的风险监管，银行监管进一步专业化、精细化和国际化。（1）形成了一整套监管理念和方法。银监会成立后，提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念，形成了“准确分类——充足拨备——做实利润——资本达标”的持续监管思路，确立了四项监管目标和六条良好监管标准，初步构建了中国银行业监管框架。另外，积极推行国际银行业监管最佳实践，稳步推进新资本协议在中国银行业的实施工作。（2）全面实施风险监管。出台了商业银行资本充足率管理办法，发布了商业银行授信工作尽职、集团客户授信业务风险管理、市场风险管理、操作风险管理、合规风险管理、声誉风险管理、信息科技风险管理等一系列监管指引。全面推行了贷款五级分类、CAMELs监管评级、风险集中度监测等一系列国际通行的审慎监管办法。制定并颁布了固定资产贷款、流动资金贷款、个人贷款、项目融资等专门的信贷管理指引和办法。构建了机构监管和功能监管相结合的组织体系，从整体上搭建了风险监管的框架。（3）积极探索宏观审慎监管。在汲取2008年国际金融危机教训的基础上，银监会开始探索对系统性风险监管工具的开发和实施，并结合最新版巴塞尔协议，更新或引入了资本充足率、拨备率、杠杆率、流动性等“新四大监管工具”，努力实现宏观审慎和微观审慎监管的有机结合。目前，银监会已颁布商业银行贷款损失准备、杠杆率、资本等3个管理办法。

虽然经过三十余年的探索和完善，我国银行监管取得了很大成就，但仍面临很多挑战：（1）银行业潜在系统性风险不容忽视。在目前中国以政府为主导的经济增长模式下，特别是在2008年国际金融危机后的巨大经济刺激政策下，经济中存在较大泡沫，若处理不当，中国银行业在平台贷款、房地产贷款等方面都可能出现系统性风险。（2）监管独立性仍需提高。一般来说，银行监管机构的独立性主要包含两方面：一是独立于政府，监管不受政府的干预和束缚；二是独立于利益集团，防止被利益集团“监管捕获”。在现实中，目前银行监管独立性还受到地方政府很大的干预，商业银行游说导致监管宽容。（3）监管机制建设还需进一步完善。虽然银监会成立以来颁布了很多规章制度，但在目前新的经济金融环境下，如何利用有效的监管工具来提升银行监管有效性，引导银行机构建立内生的持续稳健发展机制，还需进一步探索和研究。

二、政策建议

目前，中国银行业正处于深刻转型过程中，既具有金融自由化和国际化的严峻挑战，又具有新兴市场的很多风险和变化。结合中国实际，银行监管制度安排需关注以下几个方面：

1.进一步树立银行监管的系统观。加强系统性风险监管已成为全球银行监管的共识。从中国改革开放三十余年的情况看，地方政府的行政干预和无序负债是不良贷款形成的重要原因（从某种程度上讲，改革开放以来中国还没有真正遇到经济下行周期，中国经济增长基本均保持在8%以上），也是最容易产生系统性风险的领域。不过，政府融资平台往往有一个显著的特点，即其一般不直接产生经营性现金流，银行贷款主要依靠抵质押，这也是政府背景贷款风险较大的原因。建议银监会修订《贷款风险分类指引》，增加一条“对于没有正常营业收入作为贷款主要还款来源的借款人，至少要分为关注类”，提高银行放贷的审慎性和抵御风险的能力，从机制上防范地方政府债务风险传递至银行业。同时，要严格执行“新四大监管工具”，进一步加强对平台贷款、房地产贷款的监测、分析和控制，逐步将其压缩至合理水平；加强“一行三会”、发改委、财政部等宏观经济管理部门之间的沟通协作，成立宏观审慎监管委员会，从整体上加强对系统性风险的管控。

2.进一步树立银行监管的独立观。保持相对独立性是提高银行监管有效性的重要方式。（1）成立银行监管公众委员会。国际金融危机后，社会对银行关注日益增多，金融消费者权益保护日益突出，建议成立银行监管公众委员会，主要由金融消费者、经济学家、律师、会计师等组成，倾听社会对银行改革和监管的呼声，回应社会对银行监管的诉求，进一步提高银行监管的社会性。（2）扩大应用“基于规则的立即干预措施”（promptcorrectiveaction，简称PCA）。PCA是银行监管中的一个常见规则，是指商业银行出现某种情况时，监管机构应自动采取相应的干预和处罚措施，目前主要应用在资本监管中。建议进一步扩大PCA应用，增强监管在“技术上的独立性”，如对于银行业违规行为，监管部门要立即自动采取处罚措施，提高监管针对性和银行经营审慎性。（3）进一步提高银行监管的透明度。建立现场检查结果和处理情况的公示制度，提高监管的权威性；建立明确的监管责任豁免和严格的监管问责制度，增强监管行为的独立性；参照国际惯例，给予监管部门更大的财务自主独立性。

3.进一步树立银行监管的制度观。加强银行制度监管有利于从根本上提高银行监管有效性。（1）加强银行制度源头的监管。目前，在银行监管中，主要侧重于银行业务的监管，在实践中常常出现查了再犯、犯了再查的问题。建议在银行监管中，进一步加大对银行绩效考核、公司治理、发展战略、内控制度等方面的检查和引导，从源头上推动银行业合规稳健发展。（2）加强银行风险计量制度的监管。随着中国银行业与国际的接轨以及新巴塞尔协议的实施，银行业在风险管理中将越来越多地使用数理计量模型，这既是银行业风险管理的趋势，也将给银行监管带来新的课题。实际上，在监管上对银行业风险计量模型的疏忽，也是本次国际金融危机的一个原因。建议成立专门的监管团队，对银行的风险计量模型进行专门分析研究并及时给出监管意见。（3）完善银行准入监管制度。目前，中国银行业发展同质性情况严重。建议通过发展特色银行、民营银行等方式，进一步发挥市场准入的导向作用，推动银行业差异性发展和特色化经营，进一步提高银行业的核心竞争力。

参考文献：

［1］沈坤荣，李莉.银行监管：防范危机还是促进发展？［J］.管理世界，2005（10）.

［2］刘明康.中国特色银行业监管的理论与实践［J］.中国金融，2011（13）.

［3］陆磊.信息结构、利益集团与公共政策：当前金融监管制度选择中的理论问题［J］.经济研究，2000（12）.

［4］江春，许立成.金融监管与金融发展：理论框架与实证检验［J］.金融研究，2005（4）.

［5］许成钢.法律、执法与金融监管——介绍“法律的不完备性”理论［J］.经济社会体制比较，2001（5）.

［6］许立成.经济周期、宏观调控与银行监管［J］.上海金融，2008（12）.

［7］于学军.从渐进到突变：中国改革开放以来货币和信用周期考察（第三版）［M］.北京：中国社会科学出版社，2011.

（责任编辑：郄彦平；校对：李丹）