卢 雷

(常州工学院,江苏常州 213022)

宪政制度建设的理论分析
——以公民权利的视角

卢 雷

(常州工学院,江苏常州 213022)

宪政的目的是实现公民的自由和福利的最大化。因此,宪政制度的建设理应在确立宪政秩序的基础上保障公民权利,通过积极的公民参与,达到国家权力和公民权利间的良性互动。在我国,在市场经济的整合下转换政府角色和发展公民权利是实现这一诉求的有效途径。

宪政;制度;公民;权利

一、宪政和民主治理

宪政也称立宪主义,来源于拉丁语constitutio,原意指法规。如今宪政已更多地被人们视为一种基于民主、自由、公平、正义、法治等价值的一种治理模式。自由是宪政的目的性价值,自由主义把个体之自主性及个人的幸福视为重要的价值,国家的成立若不是为了保障个人原当享有的权利,根本就不会有正当性。①关于自由,伯林曾提出过两种不同的理解:积极自由和消极自由。“积极自由”是指“免于他人干涉和强制的自由”;而“积极的自由”则指“去做……的自由”。②积极自由是人的主动性自由,反映在社会现实中就是自主的民主政治;消极自由则是依靠约束和限制获得的自由,是一种消极自由。从自由的本意出发,不论是积极的自由还是消极的自由,其归宿都应是公民个体权利和福利的最大化,若衍射到现实中,则形成了两种不同的权利实现方式,消极权利和积极权利。

宪政保障消极自由、实现消极权利,即要求法律的权威来约束权力的主体,依靠限制权力来实现公民个体的自由和福利。首先,宪政依托宪法而治,宪法和宪政是相伴而生的,宪法是宪政的本质表现。毛泽东在《新民主主义宪政》一文中就曾提到:“世界上历来的宪政,不论是英国、法国、美国,或是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。”③其次,宪法规范即制宪、行宪、维宪和修宪的规范源于宪政。由于宪政主要调整的是国家和市民社会的关系,因此宪法规范有两个基本点:规范国家权力和公民的基本权利。规范国家权力就是规范国家权力机关的权力,使之宪法化,国家机关只有在宪法所规定的范围内活动才是合法有效的,任何的违宪行为都要受到制止。规范公民的基本权利就是宪法对公民应有的政治、经济、社会文化和人身自由等作出肯定和具体的规定。公民要对自己的越权行为负责任,但公民应有的权利不得被侵犯,尤其是受到权力的侵害。相应来说,宪法实施也包括两个方面:规范的遵守和违宪行为的矫正。规则的遵守是依宪行使权利和权力;违宪行为需要通过宪法诉讼、撤消或变更、罢免、弹劾等手段加以矫正。④另外,实施宪法的最终目的是要达到宪政秩序。宪政秩序是以宪法规范为前提,以宪法实施作为必要手段所达到的一种宪法运行良好的状态。宪政秩序是建立在公民认同的基础上的,通过制宪活动达到一种现实的社会秩序。

民主治理要求公民积极参与各项事务,自主地维护自身的利益,从而实现个体的福利,其实现的是积极权利、保障的是积极自由。宪政秩序的确立保障了公民的主体地位,这使得公民具有了一定的自主性,一方面积极参与国家社会事务的管理,另一方面在国家权力作用的领域之外寻找一个相对自由的领域进行自治。例如,改革开放三十多年来,由于国家逐步推进政治经济体制改革,放弃了对社会的“全权”治理模式,一个相对自主、不受公共权力任意干涉的社会空间产生了。公民获得了独立的自主权,公民都自觉或不自觉地利用制度改革的契机为自己争取了越来越多的自主发展空间,不论是在经济还是在政治领域,公民的权利和自由前所未有地扩展。在公共领域,公民参与政治使得公民的主体地位得到体现,公共权利不断扩大,代表工人、农民个体以及其他群体利益的社会组织通过各种途径影响公共权力;在私人领域,公民自主的能力越来越强,公民自治开始兴起,自治组织自发地形成一些规则,并希望通过制度的途径得到国家认可。

二、公民权利的宪政制度保障

宪政和民主治理模式差异明显,但这并不妨碍两者在目的价值理上的一致性,即都是为了保障人的权利,实现公民自由和福利最大化。宪政和民主治理有着深刻的内在联系:宪政的价值内在地包含民主和自由,并以此确立了保障民主权利所依赖的法律秩序;宪政在宪法规范中以权利的实现为基准,体现了“权利本位”的理念;宪政秩序是否确立要以权利有效制约权力这种关系的形成为依据。因此,公民权利的实现离不开对宪政制度的保障,而公民参与是一种积极权利,可以有效地促进公民权利的实现,宪政制度理应保障公民参与,实施民主宪政。

1、选举权和知情权的保障

保障公民参与权,首要的就是要保障公民的选举权和知情权。选举作为现代民主的决策方式已被普遍接受,保障选举权是公民参与的基础条件之一。我国公民选举权的保障需要保证选举的合法性,规范操作规程,使之制度化,如选举法、各级人民代表大会组织法、代表法的实施。为了使公民选举权在受到侵害时能获得救济,还应推进我国选举诉讼制度建设。选举诉讼是指选民在选举权和被选举权受到侵害时的救济手段,又可称为选举争讼或选举争议的解决。选举诉讼制度的建立,意味着选举人、被选举人、参与选举组织的工作人员以及国家公诉人,认为办理选举事务的人员在选举过程中一切舞弊、票数不实等不合理行为有了法律的约束。⑤另外,选举权的保障还要保证选举的有效性,不断提高公民民主参与的意识,契合公民的切身利益,不能搞“假”、“大”、“空”。选举权和知情权是紧密联系的。20世纪60年代以来,公民权利的发展促使知情权和政府资讯公开的概念开始兴起,各国政府纷纷进行信息公开立法,以保障公民知情权。知情权的保障意味着政府的公共信息通过新闻媒介、会议或听证会等各种渠道得以公开,使公民能及时得到信息。当前我国正在推行政务公开制度,倡导“阳光行政”以及公民参与决策,并且加快在这方面的制度建设。党的十七大在推行政务公开制度方面提出了具体要求:推行电子政务,建立公正透明、廉洁高效的行政管理体制;完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制;建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证和责任制等。这些制度的建立和实施,使普通公民了解了公共决策的过程,公民参与真正成为一个具体的、有序的行动过程。

2、宪法权利的保障及救济

除了选举权和知情权的保障,还需要从根本上保障公民的宪法权利。宪法权利是宪法所确认并保护的权利,是个人持有的抵制政府侵犯、限制与约束政府各机构的一种权利,主要是公民的自由权、政治权利和社会权利。宪法权利是一种法定的权利,与其他普通法律所保障的权利不同,它是最高法对于公民权利的制度化规定,其他法定权利要以它作为基础,不得与其相冲突。宪法权利具有与其他普通法律权利有着不相同的特征:宪法权利是要求国家不得侵犯与干预的权利,它依赖宪法获得保障,须审查公共权力的合宪性进行救济;普通法律权利是通过裁决公民之间的侵权纠纷,审查当事人行为的合法性而获得保障的权利。⑥宪法权利需要抵制政府的侵权来实现,普通法律权利需要防止公民相互侵权来实现,两者结合起来对公民权利进行双重保护。基于此,世界各国都倾向于把宪法权利以现实的法律形式固定下来。美国人对权力的警惕导致了自然权利依赖宪法保护,形成了《权利法案》;德国则是通过完善的法律来保护公民的权利,《宪法典》就是这一权利法律形态的选择。⑦

仅靠立法来保障宪法权利是不够的。宪法权利需要有一种机制来加以保护,这就是宪法权利的救济。国外救济方式主要有三种:通过违宪审查及宪法诉讼制度最早在美国确立,即依赖司法审查和司法命令来抵制政府行为,甚至抵制国会的命令;普通法院救济使英国宪法权利获得现实性,普通法院担当起个人权利的保护者,受侵权者对本国法院的判决不满,可以寻求欧洲人权法院的救济;又有一些国家,如德国、意大利、西班牙则通过独立的机构,即宪法法院或宪法委员会来救济宪法权利。⑧不论方式如何,重要的是通过这些救济制度,个人的宪法权利得到了实现和保障的制度基础。

三、国家权力与公民权利的良性互动:宪政制度建设的诉求

由上述分析得知,公民权利的保障需要确立宪政秩序以约束国家权力,实现公民福利需要积极的公民参与,这两方面都依赖于市场经济整合之下的政府角色的转换和公民权利的发展,达到国家权力与公民权利之间的良性互动,实现宪政制度建设的诉求。

1、政府的角色转换

政府角色与政府的性质、权力、职能等紧密相关,涉及政府的权力界限、功能范围和行为方式。政府角色的转换意指政府的改革和定位。改革开放以来,为适应市场经济发展的需要,我国先后进行了多次行政体制改革。鉴于西方政府改革的经验和我国政府角色的差异性,我国政府角色转换有几条原则可以遵循:

第一,有限政府。市场经济要求限定政府权力的边界,社会自治、市场调节与政府行政都应成为有效的运行机制,这三者之间的矛盾都可以通过宪法和法律来规范。

第二,服务型政府。市场经济要求政府行政要以服务而不是管制为出发点,行政组织要成为公共服务的供应者,对服务的使用者或消费者承担义务。公共服务不再受制于行政自由裁量权,而取决于公民的授权。

第三,开放型政府。市场经济要求开放型政府,要求“阳光行政”。政府的公共信息应通过各种渠道公开,公民在获取政务信息的同时,也可以通过多种方式参与政府行政,如在行政程序、行政决定等,这也有利于政府的廉洁增效和理顺部门关系。

第四,廉洁高效型政府。政府的行为必须要被约束在法律规定的活动范围之内,受到社会和公众的监督;政府机构还要讲究精简高效,这是政府的绩效评估体系的努力方向。

第五,责任政府。市场经济要求政府要守信,政府行为“失位”和“越位”都要受到制度的约束,政府机关及其工作人员违法行使职权时,应承担相应的政治和法律责任法律后果。

2、公民权利的发展

公民权利包含人身、政治权利、社会经济权利、文化教育权利等,公民权利的发展应是公民享有的诸多权利的综合性发展。人身权利应是公民最基本的权利。在现代社会,市场经济催生公民独立的经济人格与公民意识。公民是自由的,是完全的人格主体;公民意识强调参与独立地参与社会生活,并以宪法和其他法律为保障。

公民的政治权利是保障享有民权的基础。依照宪法和法律的规定和公民权利的基本逻辑,政治权利中有了解政治的权利、参与政治的权利、监督政治的权利。了解政治的权利,是指公民的知情权和信息自由权,除政府信息公开外,公民接触到的广播、电视、报纸和互联网等媒体的发展也在一定程度上保证了公民的知情权。参与政治的权利,除了选举和被选举权,还有言论自由、出版自由、集会、结社、游行、示威等权利。监督政治的权利,公民监督政治的权利具体表现为公民的检举、控告、申诉的权利,如在我国各级政府设立的信访机构,在接待群众来访、接纳意见和建议方面发挥了重要的作用。

政治权利的保障和扩展,为经济权的兴起奠定基础。社会经济权利是一种积极的经济权利,意味着其有权分享稀缺的社会资源或某些特定的商品,如教育和医疗保险。分享资源的过程是公民自由与能力的结合,公民既要有必要的知识条件、健康条件,还要有必要的经济能力。⑨当前,我国公民的社会经济权利有法律上的依据,公民处理的经济事务较之以往有很大扩展,自由权和财产权得到坚实的保障。

公民的文化教育权利也是非常重要的。文化教育权利中首先是接受教育的权利。在我国,“知识经济”和“终身教育”的理念使公民学习、接受教育成为一种需要和时尚,随着社会办学的蓬勃发展和高等教育规模的扩大,公民的文化教育权利得到了空前的发展。

3、市场经济:整合的体制基础

国家权力和公民权利的良性互动是依托市场经济的背景进行的,市场经济是整合两者关系的基础,也是宪政制度建设的基石。首先,市场经济对社会权力结构来说是个革命。在既定的社会经济条件下,若国家权力太大,公民就不可能对权力的行使进行监督,民主宪政难免遭到破坏。市场经济的发展使公民获得以平衡国家权力的物质条件,可以制约国家权力,如市场经济条件下分配方式的多元化,政府在竞争性的领域不与民争利等。其次,市场经济催生了权利自主意识。市场经济是一种权利自主性经济,公民个体自身的利益要通过自身权利的伸张才能获得。权利自主意识是市场经济社会的主体意识,是公民和社会自治的前提。再次,市场经济促使社会生活普遍契约化。社会生活中的经济、政治和其他关系的普遍契约化,使得社会生活中的成员形成了一种契约意识,公民生活要靠契约来理顺、靠法律来调整。在宪政的框架下,契约的正义理性需要国家和公民之间长期而稳定的合作,这正是国家和公民合作以及保证良性互动的基础。⑩最后,市场经济促使了市民社会的形成和发展。市场经济加速了社会整体性、同质性的解体,为实现个人利益提供了广阔的机会和空间,在鼓励个体、多元化发展的同时又强化着市民社会的自主性品格。这为国家和公民关系的良性互动提供了一个社会平台,也为宪政治理的制度建设提供了一个良好的社会基础。

注 释:

①王焱.宪政主义与现代国家[M].北京:三联书店出版社,2003,63

②王焱.直接民主和间接民主[M].北京:三联书店出版社,1998,23

③毛泽东选集(合订一卷本)[M].北京:人民出版社,1964,693

④范进学.权利政治论[M]济南:山东人民出版社,2003,155

⑤程洁.宪政精义:法治下的开放政府[M].北京:中国政法大学出版社,2002,101—102

⑥⑦厦门大学法律评论(第四辑)[M].厦门:厦门大学出版,2002,194—200

⑧程燎原.王人博.权利及其救[M].济南:山东人民出版社,1998,378—386

⑨董炯.国家、公民和行政法[M].北京:北京大学出版社,2001,122

⑩袁祖社.权力与自由[M].北京:中国社会科学出版社.2003,263

D046.3

A

1008-7508(2012)07-0116-03

2012-05-06

卢雷(1981～),江苏新沂人,常州工学院讲师,硕士,研究方向:公共治理、马克思主义中国化。