周 彬

（华东师范大学，上海 200062）

教师职务晋升政策：演变、异化与优化

周 彬

（华东师范大学，上海 200062）

教师职务晋升政策起源于提高教师群体的专业声誉和社会地位，后来演变为以职务名称制度鉴别教师，再后演变为以职务评聘制度界定教学岗位。随着此项政策与教师聘用制度、教师福利待遇的融合，政策异化现象明显。教师从关注专业发展异化为重视职务晋升，高级别职务限额让教师专业发展受挫，职务等级升迁的不可持续性使教师过早放弃专业发展，在不同学校和不同学科上的指标配置让教育发展失衡。为此，真正实现评聘分离，调整并延长职务等级，用不同能力类别而非能力大小来设置职务等级成为此项政策变革的方向。

教师职务名称；教师职务评聘；评聘分离；政策异化

教师的工作积极性来自于内在需求和外在激励两个方面，虽然内在需求表现得更为自主，但内在需求的激发和发挥仍然深受外在激励的影响。如果外在激励顺应了教师的内在需求，教师不但可以把已有的内在需求发挥到极致，还可以激发新的甚至更高水平的内在需求；但如果外在激励与教师内在需求相背，教师不但不会很好地发挥自己的内在需求，还会抑制当前的内在需求或者催生更低水平的内在需求。所以，决定教师工作积极性的根本因素是教师的内在需求，但影响教师内在需求的重要因素却是对教师的外在激励。对教师外在激励又包括两个方面，一是对教师教育教学工作过程和完成情况的绩效评价，另一是对教师教育教学工作能力和潜力的职务晋升。为此，本文将聚焦教师职务晋升政策，就该政策出台主旨、当前存在的问题以及优化策略进行研究。

一、教师职务晋升政策的主旨及演变

为什么需要教师职务晋升政策，在不同的时期可能具有完全不同的答案，但这样的政策设计却在沿袭着同一条道路。梳理自建国以来的教师职务晋升政策，根据教师职务晋升政策时代主旨的不同，可以分为评鉴教师个人教学地位和界别教师教学岗位两个阶段。

设立教师职务名称制度以评鉴教师个人教学地位。在1986年5月19日由原国家教育委员会制定，由中央职称改革工作领导小组转发《中学教师职务试行条例》和《小学教师职务试行条例》之间，在我国中小学并不存在所谓的教师职务晋升政策，中小学教师也不存在高级、中级与初级之分。在这两项政策中，把中学教师分为了高级职务的高级教师、中学职务的中学一级教师和初级职务的中学二级和三级教师等四种职务；把小学教师分为了高级职称的高级教师、中级职务的小学一级教师和初级职务的小学二级和三级教师等四种职务，其中优秀的小学教师可以评中学高级职务。这两项政策在中小学建立起了职务等级制度，有利之处在于把中小学教师纳入了专业技术职务制度之中，让中小学教师也可以享受专业技术人员的待遇和社会声誉，充分肯定了教师个人的能力、贡献，为提高教师待遇，调动教师的积极性奠定了制度基础。但这项制度却将教师分成了三、六、九等，而且这两项政策要求不同职务教师在学校要有定额分配，这就意味着教师之间必须以竞争的方式而不仅仅以个人努力的方式来获得这样的职务身份。尽管在这两项政策中提出教师职务可以采用聘用和任命两种形式，量限于当时的人事管理背景，在《关于中、小学教师职务试行条例的实施意见》中规定“根据中小学教师队伍的现实情况，目前中小学教师职务一般宜实行任命制。”由于任命制具有较强的人身依附性质，所以当时的职务名称制度被大家认可为对教师个人教学地位的评价与鉴定，被大家简称为“职称”而沿袭下来。

设立教师职务聘用制度以界别教师教学岗位。在刚实施教师职务名称制度的前几年里，这样的等级制度的确对教师素质的提升有极大的促进作用；但是，随着教师职务评鉴转入经常性工作时，教师职务终身制的弊端就显现出来了，已经评上高级职务的教师可以不思进取，没有评上高一级职务的教师拼命努力但却受制于学校的职务定额而上不去。于是，“改革学校内部人事制度，打破教师职务终身制，优化教师配置结构，逐步建立评聘分离、择优聘任上岗的教师职务聘任制度成为本阶段的教师职务制度建设的特点。”［1］在1993年10月颁布的《中华人民共和国教师法》中，明确提出“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”于是，教师职务制度的建设重点从激励教师个人提升教学水平，向关注教师岗位绩效转变。在教师职务名称制度的政策设计中，政策的主旨是以提高教师的专业水平来提高教学效率和教育质量；在教师职务聘用制度的政策设计中，政策的主旨则转变成在教师教学效率和教育质量得到提高的过程中，可以提高教师的专业水平。教师职务聘用制的实施对教师的工作积极性有了明显的提高，但却带来两个问题：一是教师在关注工作绩效时却对个人专业水平的提升有所忽略；另一是将教师职务聘用制与教师绩效考核制度相混淆，目前对教师职务聘用制的批判，主要聚焦在这项制度与工作绩效相脱节上，殊不知这项制度出台的本意并不是评价教师的工作绩效，这是教师绩效考核制度的任务，而是评价教师的教学能力和潜力。

二、教师职务晋升政策的异化与问题

在教师职务晋升政策出台之际，对外让中小学教师享受到了专业技术人员的物质待遇和学术声誉，对内起到了激励中小学教师不断提高专业水平再攀高峰的作用。但随着教师职务晋升政策的普遍受益阶段的过去，教师和学校对职务晋升政策免疫能力的获得，以及职业晋升政策在进一步推进过程中自我更新的需要，使得此项政策的激励功能逐渐衰退，政策异化现象比较明显，目前存在的问题主要表现为以下五个方面。

教师职务晋升政策对教师专业发展的目标异化。目前教师职务晋升政策目标异化主要表现为教师对专业素质内涵发展的关注转向职务晋升后的职业身份及其待遇的关注；晋升职务对教师专业水平提升的激励，转向对教师教育教学工作完成情况的回溯性认可。教师职务晋升政策出台的目的，是以教师职务等级制度和教师职务评聘制度，来激励和督促教师提高教学水平。可是，随着教师职务晋升政策的常态化，教师逐步把教师职务等同于教学水平，原本对教学水平的提升异化为对教师职务的追求。“政策设计者和管理者希望通过职务晋升的政策催生和强化教师追求专业发展的内在动力，通过实实在在的专业发展的途径，提高教育教学能力。但不少教师为了获得外部奖励（经济待遇、社会声望等），偏离了专业发展途径，为了晋升而晋升，为了达到晋升的目的，一些教师不惜采取‘花钱发表文章’、‘同评委拉关系’等非正常的手段。”［2］于是，原本以关注教师内涵发展、素质发展和综合发展的专业提长，现在异化为对教师职务评聘标准的关注与提升，职务评聘标准中有所要求的，教师们就尽力为之；职务评聘标准中没有要求的，教师们就可以放心地忽略之。这就引发了一个新的思考，职务评聘是应该用一个固定的标准来评价教师，还是应该根据教师的个人能力来对其职务进行认定？此外，教师职务晋升政策出台的主旨是以此激励教师提升专业水平，从而更好地完成教育教学任务；但目前的教师职务晋升却演变为对教师以前教育教学成绩的认可，导致部分教师获得职务晋升后不再继续努力，而是心安理得认为这是自己以前工作努力应有收益。

竞争指标制晋升模式让待晋升的教师专业受挫。教师职务晋升政策的原意是想为教师的专业发展搭建可以预见的台阶，让教师在专业发展道路上寻找到希望。可是，目前我国实施的教师职务晋升并不是常模达标制而是竞争指标制的晋升模式，这就意味着每所学校高级职务数与中级职务数是相对固定的，在职务数已经被占用的情况下，后续的教师将会因为没有职务数而不得不停留在原有职务上。在教师专业发展以是否获得较高职务为标准的情况下，较高职务的缺失反而成了阻止教师专业发展的原因。在得不到较高职务时，教师往往不再关注自己专业发展，而是追求眼前的教育教学绩效，这就直接导致了学校教师以抢时间而非强专业的提高教育教学成绩的应试教育现象。比如山东省省级规范化学校高级教师职务控制在编制总数的28%到35%之间，中级职务控制在40%到50%之间；由于前期高中招生规模的迅速扩大，使得中学学校编制基本上被用完，自然高级教师职务也基本上填满。在这种情况下，后面的青年教师和后进校的教师，获得高级教师职务的概率非常低，这样的情况反而打击了青年教师和后进校教师的专业发展积极性。

职务等级升迁的不可持续性使教师过早放弃专业发展。事实上，职务晋升政策并没有为中小学教师的专业发展提供整个职业生涯为之努力的职务等级台阶，对于绝大多数教师来说，可以在较短的时间内获得高级教师职务，这样的事实反而让这部分教师过早地终止了自己的专业发展。我们还是以高级中学教师的职务晋升为例，以一位应届本科毕业的教师为标准，他大学毕业约22岁，工作时认定职务为中学二级教师；工作五年后可以比较正常地晋升为中学一级教师；再经过五年就有晋升为中学高级教师的资格，也就是说当他32岁时他就已经具备晋升为高级教师的资格，而此时正是他职业生涯的壮年期，但却已经达到了职业等级的最高台阶。目前高级中学高级教师所占编制的比例为四分之一到三分之一之间，但能够获得特级教师称号的教师仅为百分之二到百分之五，也就是说绝大多数教师在32到40岁左右，就已经注定不再有获得更高级别职务的可能了。在缺少职务晋升对自己教育教学水平进行评鉴的情况下，这部分教师也会很正常地放弃专业发展而关注以课时量的增加来提高教育教学成绩，甚至还有部分教师在教有余力（而非学有余力或者研有余力）的时候以兼职家教等方式来增加个人收益，不惜降低自己的教育教学专业水平，毕竟目前的职务晋升事实上还是属于终身制的。尽管待晋升的教师要获得高级教师职务非常困难，但由于人事管理政策和人情事故方面的原因，学校要取消某位教师担任的高级教师职务也同样非常困难。

晋升指标在不同学校和学科的失衡导致教育失衡。职务晋升政策给予不同级别学校高级、中级和初级教师职务的比例是不一样的，往往优秀的学校在高一级教师职务上比例更高，而普通学校在低一级教师职务上比例更高。这样的教师职务等级比例的配置，使得优秀的学校可以以更高级别教师职务吸引优秀的教师，而普通学校受制于更低级别教师职务的高比例，使得部分待晋升的优秀教师流向优秀学校，这也是导致目前学校间发展不均衡的根本原因之一。这种情况在农村学校最为明显，“每年职称指标都是由省下达到市，市到县，县到乡镇，乡镇再到学校，这样往往会在县和乡镇指标下达时呈现‘锅底效应’（靠近‘中央’的指标往往较多，如驻城学校、驻乡镇学校指标往往高于其他农村学校；重点学校高于一般学校；中心学校高于村小学校）。这样一来学历、水平相当的教师能否晋级以及提早晋级，就决定于本人是在城镇学校、重点学校、中心学校，还是在农村学校、一般学校、村小学校。”［3］以山东省高级中学为例，该省省级规范化学校教师高级职务控制在教师编制总数的28%－35%；市级规范化学校、省属一般中学教师高级职务控制在教师编制总数的23%－30%；县级规范化学校、市属一般中学教师高级职务控制在教师编制总数的18%－25%；一般学校、完全中学教师高级职务控制在教师编制总数的15%－20%。这就意味着在越普通的学校获得职务晋升的机会更少。事实上，不但在普通学校得不到晋升机会的教师会离开普通学校，那些在普通学校已经获得职务晋升的教师，也往往以较高职务的名誉向优秀学校流动，从而加剧了好学校与差学校之间的差距。此外，由于教育行政部门只是把不同级别教师的比例划给了学校，但并没有明确到具体的学科；学校为了激励考试科目和特色科目的教师，很自然地把高级别的职务配置给这些学科，让哪些既非考试科目又非特色科目的教师很难获得职务晋升的机会，这也就阻碍了他们进一步提升教育教学水平，这也是学校只关注考试科目的重要原因。

职务晋升评鉴中的过程民主和专业自主的冲突。当要求职务晋升评鉴不是去直接评价教师，而是必须制定出一个标准来引领和评价教师时，这个标准就让此项政策陷入了尴尬的境遇。如果评价标准过高，就只有少数教师可以达到，此项政策起不到激励教师的作用；如果评价标准过低，大多数教师都可以达到，在指标控制的情况下，就必须进行相应的选择。事实上，目前制定的职务评聘最低标准是大多数教师都可以达到的，这样就把最终的选择权交给了学校或者教育行政部门中的职务评聘委员会。职业评聘委员会负责评鉴与聘用双重功能，因此这个委员会就必须同时有专业人员和行政人员；由于评聘工作对教师个人的福利与待遇影响甚大，因此要体现公开、公平和公正，于是又加入了工会代表或者教师代表。如此一来，原本只是对教师教学能力和潜力进行专业评鉴的政策，由于后续的聘用工作和福利待遇，而演变成一种综合考虑的工作，使得职务晋升评鉴中的专业自主性大打折扣。当专业人员的专业判断不再主导职务晋升评鉴时，为了获得更高级别教师职务，教师在专业上达标之后，不得不花大量的心思在人际关系和干群关系上，因为后者的影响往往比专业水平更大。

三、教师职务晋升政策的优化与对策

虽然我们希望每一项教育政策能够解决尽可能多的教育问题，但要让一项教育政策同时就对众多的教育问题时，这项教育政策必将以丧失针对性而失去政策本身的生命力。教师职务晋升政策在诞生之初，的确起到了激励教师提升专业水平的功能，但随着其后将教师岗位的获得与否、教师福利待遇的多与少、教师专业地位甚至社会地位高与低都与这项政策相关联时，教师职务晋升政策很自然地从一项非常专业化的政策转向一项非常任务型的政策，这是一种转变但更是一种异化。因此，要优化这项政策，就必须恢复这项政策的专业本位，增大这项政策对教师的专业激励功能，并进一步完善政策自身的科学性和可操作性。

教师职称评鉴与教师职务聘用相分离。目前导致教师职务晋升政策异化的根本原因，是因为职称评鉴背后关联着具有巨大利益的职务聘用以及后续的福利待遇。之所以在实践中教师职务评聘没有办法分离，是因为教育行政部门往往把教师职称评鉴与职务聘用的权利同时授予了学校，学校往往根据具体的指标限额，把评鉴与聘用同时操作。谁知，正是这一同时操作，使得教师职称评鉴失去了独立的专业评价能力和专业发展的引领功能，成为职务聘用和后续福利待遇的俘虏。因此，要真正做到评聘分离，就需要将教师职称评鉴机构从学校管理机构中独立出来，将教师职称评鉴委托给教师专业机构或者超越于学校之外的教师职称评审委员会来操作，而且教师在申报职称评鉴时不需要通过学校，学校也没有具体的申报限额，只要符合教师更高级别职称评审条件的教师，都可以自行向教育职称评审委员会提出申请，最终由教师职称评审委员会对是否给予教师相应的职称做出决定。教师从教师职称评审委员会获得更高级别职称后，可以将其作为在学校申请更高级别职务的条件，学校在职务限额内，综合考虑教师专业条件和工作态度等因素后就职务的评聘与否做出决定。如此一来，基本上可以保证教师职称评鉴中的专业自主性不受职务聘用和后续福利待遇的影响。“资格是评或是考的，它不应有数额限制，不应与工资挂钩，但必须有学历、资历、外语、计算机、继续教育特别是工作业绩、水平和能力的要求，是对专业技术人员的评价。而专业技术职务是单位聘任的，必须有结构比例的限制，应当与工资等待遇挂钩，应该不拘一格选拔人才，是对专业技术人员的作用。”［4］而且，在评聘分离的情况下，提出职称申请的教师与具体学校和学科并没有直接联系，也避免了学校与学科因为限额分配不公而导致教育失衡的现象发生。

调整并适度延长教师职务等级。在教师职业生涯中，只需要三分之一到二分之一的时间就可以达到教师职务的最高等级，这意味着我们为教师专业发展搭建了一个成长台阶，但这个成长台阶却只搭了三分之一或者二分之一，这就让教师在专业成长的路上不得不“提前下车”。因此，如果在教师专业发展中需要教师职务等级的存在，那么教师职务等级就必须是全覆盖，扩大教师职务等级的覆盖范围也就势在必行了。但是，扩大教师职业等级的覆盖范围包括增加教师职务等级，比如是不是把特级教师也正式纳入教师职务等级体系中来，甚至在特级教师之上再设正高级教师等等，从而增强教师职业后期专业发展的激励作用。但从可操作性来看，调整教师职务等级之间的时长，尤其是增加初级、中级和高级教师之间的年限，可能对于激发教师的专业积极性更有现实意义。对于刚入职的教师，首先是完成入职的适应工作，其次是积累工作经验，然后才是进入专业教师阶段。让教师过早地进入专业技术等级体系，反而会误导教师对专业技术的理解。本来教师职务晋升的标准就是教师教学能力和潜力，其中自然包括对教师实践能力和学术能力的双重考核，但目前就连对高级教师是否应该有研究成果都成了批判的对象，似乎教师的专业水平就是如何提高学生成绩，这既是对教师教育教学工作的短视，更是对教育教学专业的误读。

教师职务等级应该沿袭“从技术向学术，再从学术向声誉”的原则来设计，与之相应，评价标准也是逐渐从实践能力向学术能力，再从学术能力向专业影响力转变。目前的教师职务等级基本上是按照单一能力标准来展开的，所以很自然地以初级、中级和高级来进行命名。其实教师职业生涯的不同阶段，对教师的能力要求是不一样的，对入职和新教师的要求主要是具备丰富的教学经验和教学策略，这些主要表现为教学技术层面的专业能力；对教龄十年及以上的教师的要求是具备一定的教育教学知识和相应的研究能力，也就是说他们的教育成果应该已经被大家认可，对他们的期待是形成自己的研究成果，这些主要表现为教育学术层面的专业能力；对于教龄在二十及以上教师的要求是要在特定区域内具有综合影响力，也就是说此时他们的研究成果应该已经得到大家认可并产生实践影响力。所以，针对不同职业生涯阶段教师专业能力性质的不同，而不是程度的不同，设计教师职务等级，才能够真正地发挥教师职务晋升政策对激发教师专业发展持续动力。

［1］国家高级教育行政学院编著．新中国教育行政管理五十年［M］．人民教育出版社，1999，93．

［2］李应武．中学教师专业技术职务晋升问题研究［D］．华东师范大学2007届：27．

［3］刘航．农村中小学教师职称评定制度的问题与对策［J］．小学校长，2007，2．

［4］张思益．评聘分开是推动专业技术职务能上能下的关键［J］．江西社会科学，2001，12．

The Post Promotion Policy of Teachers：Its Evolution，Alienation and Optimization

ZHOU Bin
（East China Normal University，Shanghai 200062）

The teacher duty－promotion policy originated in enhancing teachers’professional reputation and social positions．Since that，it has become a system to discriminate teachers depending on their ranks，and at last an official assessment and engagement system to define teachers’working posts．As this policy amalgamates with teachers’engagement and welfare，the phenomenon of its discrimination becomes more obvious．Teachers divert their attentions from their professional developments to duty－promotion．The limited number of high－rank teachers makes teachers frustrated．The too short－term hierarchical post system prevents teachers’further professional development．The quotas in different schools and subjects make education lose balance．The reform orientation of the policy lies in arranging duty ranks in accordance with different kinds of abilities instead of degrees of abilities．

title of teacher post；assessment and engagement of teacher post；separation of assessment and engagement；policyalienation

G451．5

A

1672－5905（2012）02－0001－05

2011－07－09

周彬（1974．12～），男，重庆人，华东师范大学基础教育改革与发展研究所、教育学系副教授。

（本文责任编辑：王 俭）