曾德才

（湖北警官学院 警察临战学系，湖北 武汉430034）

城市暴雨内涝灾害警务预防与预警机制建设

曾德才

（湖北警官学院 警察临战学系，湖北 武汉430034）

城市暴雨导致的内涝严重影响城市建设与民众生活。如何应对内涝灾害？较多的人从城市基础建设的角度进行了探讨。从硬件建设的角度出发的研究是非常必要和有益的，然而，有效应对内涝灾害还需要完善的应急管理机制。从加强应急管理这个软件的角度，从强化预防与预警机制建设出发，探讨公安机关在应急管理的预防与预警中如何发挥职能作用，强化信息收集与传递，拓展信息的发布途径，采取预防措施减少甚至避免灾害损失。

应急警务；自然灾害；预警机制

近年来，我国包括北京、济南、杭州、广州、武汉在内的一些大中城市不同程度地因暴雨内涝，给人民群众的生命财产造成了重大损失。2011年6月23日，某市遭遇了近10年来最大的暴雨，强降雨造成了包括地铁在内的大面积的交通瘫痪，导致人员伤亡；2012年7月21日至22日该市又遭遇了61年以来最大的暴雨，致190万人受灾，77人死亡，经济损失近百亿元人民币。究其原因，除了城市基础设施有欠缺外，在城市管理方面还有许多需要完善的地方，在城市暴雨内涝应急机制建设方面还需要加大力度。公安机关作为维护社会秩序的行政力量，理应在城市暴雨内涝应急管理方面有较大的作为。当然，在城市暴雨内涝应急管理方面，公安机关作为地方政府的组成部分，是不可能取代地方政府和党委的作用的，只能是在地方政府和党委的领导下，当好参谋与助手，作为应急管理的重要力量实现地方政府和党委的意图，在尽可能的情况下，创造性地发挥作用，实现效益的最大化。作者从警察临战的角度出发，就公安机关在城市暴雨内涝应急管理的预防与预警机制建设提出一些看法，以期能对城市暴雨内涝应急管理研究有所补益。

一、城市暴雨内涝应急管理中的警务预防措施

“善战者无赫赫之功”，这应当是自然灾害与事故灾难预防的最高境界。自然灾害的发生是不可避免的，但是完备的预防措施完全可以把损失减少到最低程度。

2011年8月26日，由于担心热带风暴“艾琳”可能造成严重灾害，美国纽约市政府向居住在低洼地带和沿海地区的约37万居民下达了强制性撤离指令，这是该市历史上首次强制疏散居民。同时，还宣布从27日中午12时开始，纽约大都会捷运局所属的公共汽车、火车、地铁全面停驶，这也是前所未有的[]。

同样，我国香港地处南方，经常遭遇台风侵袭，在应对台风暴雨灾害时把工作重心放在“预防”上，既减少了市民人身伤亡、财物损失的可能性，也减少了政府在救援阶段付出伤亡代价的可能性。反观上述某市“7.21”城市暴雨内涝灾害，在多次、逐步升级的预警信号发出之后，政府与市民都基本上没有什么预防措施。市民照样上街、上班、上学，甚至足球比赛也照样在雨中举行。该市在经历了“7.21”城市暴雨内涝灾害之后，在预报7月30日即将迎来新的降雨的时候，相关部门才采取了在受灾最严重的地段派出排水车辆、安排值守人员等积极的应对措施，市民也尽量留在家中或转移到安全地带。

公安机关及其人民警察与人民群众的工作和生活有着紧密的联系，涉及社会生活的方方面面，在应对包括城市暴雨内涝在内的自然灾害事件的时候，有着信息来源快、采取措施快、活动效果好的天然优势。在城市遭遇暴雨，可能出现内涝现象的时候，公安机关可以发挥自身优势，采取有效的预防措施，防止人民群众的生命财产受到损失，维护好社会治安秩序。

首先，公安机关在收到预警信号之后，要迅速启动相关预案，调集警力值班备勤。一方面加强城市巡逻防控力度，防止少数坏人乘机作案，减少刑事案件和治安案（事）件发生的可能性。另一方面，也可以及时发现灾害事故苗头，防止灾害事故发生。在“7.2 1”城市暴雨内涝灾害中，如果民警不是在广渠门已经严重积水之后才到达现场进行处置，而是提前在巡逻或值勤中发现开始形成积水时，及时阻断交通，疏导车辆，就不会发生车辆被积水淹没的情况，更不可能造成人员在核心城区淹亡的事件。同样，在京港澳高速的南岗洼铁路桥出现严重积水之后，高速公路值勤民警及时打开高速公路的掉头阀，组织遇险车辆疏散，同时关闭高速公路，阻止其他的车辆的进入，就可以防止或者减少损失。

其次，公安机关及其人民警察收到预警信息之后，要及时协助并督促民众采取必要的措施防范可能出现的城市暴雨内涝灾害：在那些曾经被内涝积水淹没过的居民住宅、商铺、地下车库、地下通道等地方，协助并督促民众和相关机构采取累筑沙袋等防范措施；对于容易出现积水的重点地段，如地势低洼的街道、涵洞、立交桥等地要安排人员及时疏通排水道、布置排水设置、安排人员执守；对于幼儿园、中小学校、大型商业机构、娱乐场所采取提前放学、停业等措施；对于如“7.21”城市暴雨内涝灾害中举行的足球比赛等体育活动、大型游园等文娱活动、大型商业集会等要及时中止活动；对于可能出现泥石流等次生灾害的居民居住区，要提前动员民众转移到安全地带，防止出现人员和财产损失。如此等等，在应对自然灾害方面，宁可“小题大做”，不可事到临头束手无策，各种预防措施宁可备而不用，不可用而无备。

再次，公安机关及其人民警察要及时收集并上报相关信息，供决策机关作为决策的参考和依据。对于应对包括城市暴雨内涝灾害在内的突发事件的应急管理中，信息的及时收集、整理、上报也是预防的重要环节。国家信息化专家咨询委员会委员、国家信息中心专家委员会主任宁家骏认为：“所有的应急问题最终都可归结为大数据处理问题”，大数据处理要靠跨时空、跨部门、跨行业的综合数据采集，这是作出应急决策的关键[2]。公安民警的工作深入到社会生活的各个方面，与人民群众有着密切的联系，是公安机关可以及时收集、整理上报各种信息的良好基础。公安民警可以通过各种手段收集了解灾情、社情与民意，供决策机构进行决策。比如，在城市暴雨中，一般的车主通常都会认为城市主要干线的排水设施较好，都会不自觉地转向在主干线上行进，从而出现交通拥堵甚至会出现交通瘫痪。公安民警要及时了解实时动态，在上级机关的指挥下，采取措施分流车流，保障城市暴雨中的交通顺畅。

二、城市暴雨内涝应急管理中的警务预警措施

《中华人民共和国突发事件应对法》中将可以预警的突发事件按照突发事件的紧急程度、发展势态、可能造成的危害程度分为一级、二级、三级、四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标志。在“7.21”城市暴雨灾害中，气象台多次发布暴雨预警，并不断提升预警的级别，但由于各种原因，没有达到预警的预期效果。在香港，一旦有暴雨、台风征兆，气象部门就开始播报相关信息，各个部门则依据气象部门的播报，及时做出反应。作为应急管理重要组成部分的公安机关，有必要发挥自身的优势，采取相关措施，弥补目前应急预警手段中的不足。

首先，公安机关及其人民警察可以通过社区警务平台、平安微博等多种途径及时发布预警信息。在“7.21”城市暴雨内涝灾害之后，气象部门被置疑不作为，理由就是没有及时通过手机发布暴雨预警信息，而手机是目前中国人最普遍的通讯工具和最快捷的信息获取渠道之一。其实，气象部门已经通过电台、电视台、报纸等方式发布了预警信息，但是信息传递瓶颈就如同城市交通中“最后一公里”瓶颈现象一样没有真正被大多数民众所得知或者是虽然知道但不明白是什么意思。得益于社区警务战略的大力推行，城市社区中普遍建立了社区警务室，配备了社区民警，社区民警与社区居民建立了广泛的联系。在气象部门的预警信息发布之后，社区民警可以通过QQ、微博、手机短信、社区屏幕、户外大屏幕、甚至是社区民警或者是治安积极分子登门入室宣传告知等方式，及时地把预警信息发布给民众，使民众明确地知道即将到来的灾害是什么并及时采取防范措施。

其次，公安机关要把城市暴雨内涝应急预案中规定的与不同等级的预警信息相对应的明确而具体的应急措施落到实处。城市暴雨预警信息不应当仅仅是表示降水量与降雨强度，而且应当包括与预警等级相关的防御措施。华东政法大学教授管建强在分析“7.21”城市暴雨内涝灾害时指出：“不管是橙色预警还是其他什么颜色的预警，关键是预警发布之后有没有相关的硬性措施去落实，以保障人的安全。于是我们看到，即使发布了最高级别的预警，某市国安的足球比赛依然在进行，依然有大量的市民四处活动。我个人认为，类似的责任或者措施应该以法律制度的形式去落实”[3]。

城市暴雨内涝灾害中不同等级的暴雨预警应当对应有不同应对措施。仅就公安机关而言，红色或橙色预警信号发布之后，交通警察要全员上路执勤，基层派出所要全员深入辖区检查和协助民众落实防范措施，治安部门要加强街面防控力量，保护重要场所和重点部位的安全，消防部门要全力响应对群众的救援；蓝色信号发布之后，则只需要加强交警执勤力量。“7.21”城市暴雨内涝灾害发生时，如果各个部门的各项预警措施都真正得到落实的话，该市城市可能是这样的情况：民众都在家中，警察在街头巡逻，城市处于“休眠”状态，部分地方出现积水，但是不会出现人员伤亡，财产损失不大。

再次，公安机关在城市暴雨内涝应急预警中要主动与其他职能部门整体联动并发挥重要作用。城市暴雨内涝应急是在地方党委和政府领导下，各个职能部门整体联动，充分发挥社会主义制度的优越性抗击暴雨灾害。“7.21”城市暴雨内涝灾害暴露了我国应急管理中偏重现场处置，忽视预防与预警的问题。所以在应对类似的城市暴雨内涝灾害时，公安机关要密切与水务、城管、防汛和各级政府应急办进行联系，及时进行信息沟通与共享，在行动上相互配合，分工协作，最大限度地发挥整体合力，保障人民群众的生命财产安全。

三、城市暴雨内涝应急管理中的警务应急力量的组织

“7.21”城市暴雨内涝灾害后，根据媒体的披露，该市警方在营救广渠门下由于积水而被困车中的市民时采取的营救措施不专业，在一定程度上影响了营救的效果。对此，我们可以这样假设：如果进行营救的是由警方召集的经过专业训练的车辆遇险救援公司的职业人员，他们一定会使用专业的设备，运用熟练的救援技能，在最短的时间内将受困人员营救出来。那么，即使最终没有改变事件的结果，警方的营救也不会被置疑。在这件事上，反应出了公安机关在应急管理中的一个较为明显的问题，那就是在进行应急管理时，只注意动员各级公安民警参与应急管理，忽视社会力量在应急管理中的积极作用。

在我国，应急管理的主导者是党委和政府，应急管理的主要力量是各个行政机关及其所属人员、军队和武警、预备役人员和民兵组织。所以，应对各种突发事件时，要着重动员这些力量，这也是社会主义制度优越性的体现。《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条第二款规定：公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。所以，在应对各种突发事件时，是可以动员社会力量参与的。“7.21”城市暴雨内涝灾害的应急处置中也有相当多的志愿者主动参与了应急处置活动，如红十字蓝天救援队派出的专业潜水人员配合排水抢险队员、武警官兵从京港澳高速铁路桥下积水中救出81台车辆；民间救援队壹基金救援联盟的队员发挥自身的优势，积极参与灾区的救援工作[4]。这一切都说明力量是确实存在的，也有被组织使用的可能性，问题就是怎样来组织和使用这些力量。

因此，公安机关在应对城市暴雨内涝灾害时，一方面要发挥公安机关实行警务化管理，纪律严明、组织性强的自身优势，发挥广大民警的聪明才智和积极主动精神，积极投身到抢险救灾中。另一方面也应当把可以利用的社会力量吸纳进来，利用他们的专业优势，强化抢险救援力度，最大限度地保障人民群众的生命财产安全。当然，也要加强对这些社会力量和志愿者的教育和管理，引导他们将精力和能力投入到适当的救援、救助活动中来，为建设和谐社会作出积极的贡献。

[1]徐贲.自然灾害预报与人言滔滔[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/xubenblog,2012-08-01.

[2]汤浔芳.北京应急信息系统陷入重硬轻软误区[N].21世纪经济报道(广州),2012-08-01.

[3]北京暴雨反思：法律资金管理均待提升[N].法制日报，2012-07-25.

[4]志愿者去灾区参与救援应戒盲目[N].新京报,2012-07-25.

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1673―2391(2012)09―0006―03

2012—08—16

曾德才，湖北警官学院警察临战学系。

【责任编校：谭明华】